Par Raymond Ferretti : maître de conférence à l'Université
Dernière mise à jour : septembre 2016

• 1. LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE
  • 1.1. Un organe exerçant un mandat
    • 1.1.1. Le mandat présidentiel et le temps
      • La durée du mandat : le quinquennat
      • 1.1.1.2. L’inversion du calendrier électoral
      • 1.1.1.3. Le renouvellement limité du mandat
      • 1.1.1.4. L’interruption du mandat
  • 1.2 Un organe pourtant irresponsable
    • 1.2.1 Une irresponsabilité politique
      • 1.2.1.1 Le principe
      • 1.2.1.2 L’exception
    • 1.2.2 Une irresponsabilité pénale
      • 1.2.2.1 La position du Conseil Constitutionnel
      • 1.2.2.2 La position de la Cour de cassation
      • 1.2.2.3 Les nouvelles dispositions de la Constitution
    • 1.2.3 Deux exceptions
      • 1.2.3.1 Les poursuites devant la Cour pénale internationale
      • 1.2.3.2 Les poursuites devant la Haute cour
• 2. LE GOUVERNEMENT
  • 2.1 Des membres aux statuts différents
    • 2.1.1 Le Premier ministre
    • 2.1.2 Les ministres d’État
    • 2.1.3 Les ministres de plein exercice
    • 2.1.4 Les ministres délégués
      • 2.1.4.1 Origine
      • 2.1.4.2 Statut
    • 2.1.5 Les secrétaires d’État
      • 2.1.5.1 Origine
      • 2.1.5.2 Statut
      • 2.1.5.3 Catégories
  • 2.2 Des règles d’accession et de cessation des fonctions particulières
    • 2.2.1 L’accession aux fonctions
      • 2.2.1.1 Le Premier ministre (Art 8.1 C)
      • 2.2.1.2 Les ministres
    • 2.2.2 La cessation des fonctions
  • 2.3 Des formations nombreuses
    • 2.3.1 Le Conseil des ministres
      • 2.3.1.1 Composition
      • 2.3.1.2 Fonctions
    • 2.3.2 Le Conseil de cabinet ou le séminaire gouvernemental
    • 2.3.3 Les Conseils et Comités interministériels
      • 2.3.3.1 Les Conseils restreints
      • 2.3.3.2 Les comités interministériels
  • 2.4. Des dimensions variables
  • 2.5 Un statut original
    • 2.5.1 Les incompatibilités (Art 23 C)
      • 2.5.1.1 Les incompatibilités avec le mandat parlementaire
      • 2.5.4.1.2 Les incompatibilités avec d'autres fonctions
    • 2.5.2. Les obligations liées à la transparence de la vie publique
    • 2.5.2 La responsabilité pénale
      • 2.5.2.1 L’organe de jugement : la Cour de justice de la République
      • 2.5.2.2 La procédure
    • 2.5.2. La responsabilité politique
      • 2.5.2.1. L’engagement de responsabilité
      • 2.5.2.2. La motion de censure
      • LA MISE EN JEU DE LA RESPONSABILITE POLITIQUE DU GOUVERNEMENT
      • Les organes exécutifs sous la Vème République
      • PREMIÈRE LÉGISLATURE 1958-1962
      • DEUXIÈME LÉGISLATURE 1962- 1967
      • TROISIÈME LÉGISLATURE 1967- 1968
      • QUATRIÈME LÉGISLATURE 1968- 1973
      • CINQUIÈME LÉGISLATURE 1973 - 1978
      • SIXIÈME LÉGISLATURE 1978-1981
      • SEPTIÈME LÉGISLATURE 1981-1986
      • HUITIÈME LÉGISLATURE 1986-1988
      • NEUVIÈME LÉGISLATURE 1988-1993
      • DIXIÈME LÉGISLATURE 1993-1997
      • ONZIÈME LÉGISLATURE 1997-2002
      • DOUZIÈME LEGISLATURE 2002-2007
      • TREIZIEME LEGSLATURE 2007-2012
      • QUATORZIEME LEGSLATURE 2012-2017

1. LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE

Clef de voûte des institutions selon Michel Debré, le Président de la République, est un organe individuel. C’est une personne et en même temps une institution. Cet organe exerce un mandat et pourtant il n’est pas responsable de son exercice.

1.1. Un organe exerçant un mandat

L’article 6 de la Constitution révisée par la loi constitutionnelle du 2 octobre 2000 (Référendum du 24 septembre 2001) dispose : « le Président de la République est élu pour cinq ans ».

1.1.1. Le mandat présidentiel et le temps

La durée du mandat présidentiel a été raccourcie, son renouvellement a été limité mais il peut être interrompu.

La durée du mandat : le quinquennat

L’article 6 de la Constitution dispose : « le Président de la République est élu pour cinq ans ». Le mandat est renouvelable sans limitation. Initialement le président était élu pour 7 ans. La révision de cet article était demandée depuis fort longtemps (projet Pompidou du 10 septembre 1973). C’est finalement la Loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000, adoptée par le peuple lors du référendum du 27 septembre qui a instauré le quinquennat.

Pourtant le quinquennat ne supprimera pas tout risque de cohabitation. Toutefois, le calendrier électoral de l’année 2002 qui prévoyait l’élection présidentielle après les élections législatives a été modifié ce qui aura sans doute pour effet de renforcer la fonction présidentielle.

1.1.1.2. L’inversion du calendrier électoral

L’instauration du quinquennat a été complétée par une autre mesure : l’inversion du calendrier électoral.

Il se trouve que par le hasard du calendrier les élections présidentielles et législatives devaient avoir lieu en 2002. Comme le quinquennat présidentiel était instauré et que le mandat législatif est de cinq ans, les deux élections devaient désormais se dérouler la même année.

Mais d’après les textes en vigueur ce sont les élections législatives qui devaient être organisées en mars et les présidentielles en mai.

Pour garantir la prééminence du Président de la République, c’est l’ordre de celles-ci qui a été modifié. Le mandat des députés a été rallongé, il se termine désormais en juin de la cinquième année de la législature de sorte que l’élection présidentielle précède les élections législatives.

Si cette mesure évite les cohabitations elle a pour effet de soumettre plus encore les députés au Président de la République et donc d’affaiblir le Parlement.

1.1.1.3. Le renouvellement limité du mandat

Depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 le mandat présidentiel n’est renouvelable qu’une seule fois : « Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs. » (Article 6 de la Constitution)

 L’intérêt d’une telle mesure

Il réside essentiellement dans ses conséquences attendues à savoir le renouvellement du personnel politique et des idées politiques. Elle s’explique aussi par le souci de ne pas favoriser les dérives monarchiques.

 Ses inconvénients

Comme le soulignait le Comité Balladur : la possibilité que la limitation du nombre de mandats prive la nation de la personnalité la mieux à même de présider à ses destinées ainsi que le risque d’un affaiblissement de l’autorité du Président de la République à la fin du second mandat comme c’est le cas aux Etats-Unis où une mesure semblable existe.

1.1.1.4. L’interruption du mandat

 L’interruption complète : l’intérim (art 7)

 Quand y-a-t-il intérim ?

En cas d’empêchement provisoire

En cas de de vacance ou l’empêchement définitif

Ces deux situations doivent être constatées par le Conseil Constitutionnel

 Qu’est-ce que l'intérim

Dans les deux cas la solution est l’intérim. Cela signifie que le Président de la République est remplacé dans l’exercice de ses fonctions temporairement ou définitivement. Mais quand l’empêchement est définitif il se termine par de nouvelles élections.

Celui qui assure l’intérim est le Président du Sénat ou le Gouvernement en cas d’empêchement du précédent.

Les pouvoirs du président par intérim sont tous ceux du Président de la République sauf : le droit de dissolution, l’organisation du référendum, l’initiative de la révision de la Constitution

 L’interruption partielle : la suppléance (art 21)

 De quoi s’agit-il :

Lorsque le Président de la République ne peut pas assurer la présidence du Conseil des Ministres, des conseils et comités supérieurs de la défense nationale, il peut être remplacé.

 Le suppléant : c’est le Premier ministre et lui seul qui peut assurer la suppléance

 Conditions : le Président de la République doit avoir décidé de la suppléance. Elle n’est donc pas automatique.

1.2 Un organe pourtant irresponsable

Le président de la République n’est pas responsable politiquement et pénalement comme le rappelle l’article 67 à certaines exceptions près.

1.2.1 Une irresponsabilité politique

1.2.1.1 Le principe

L’irresponsabilité politique du Président est une longue tradition en France qui s’explique par l’adoption du régime parlementaire. Dans ce régime, le chef de l’État est à l'origine un roi. Or celui-ci ne peut selon l’adage « mal faire ». Mais, ajoute Montesquieu « comme celui qui exécute ne peut exécuter mal sans avoir des conseillers méchants et qui haïssent les lois comme ministres, quoiqu'elles les favorisent comme hommes, ceux-ci peuvent être recherchés et punis. »

Ainsi, progressivement, le monarque a renoncé à exercer ses pouvoirs qui l’ont été par le Gouvernement et donc seuls les ministres sont politiquement responsables.

Avec, l’instauration de la Ve République, la tradition du régime parlementaire a été maintenue dans le texte de la Constitution. Mais dans les faits, le régime s’est présidentialisé. L’irresponsabilité politique du Chef de l’État est alors apparue comme un non-sens dans la mesure où l’exercice du pouvoir doit en principe être contrebalancé par la responsabilité.

1.2.1.2 L’exception

Le général De Gaulle a voulu mettre en jeu sa responsabilité politique, mais ses successeurs ne l'ont pas suivi.

Comme la responsabilité politique n'est pas prévue par les textes il a fallu détourner les procédures existantes.

Dans tous ses référendums le général De Gaulle a véritablement mis en jeu sa responsabilité puisqu'il annonçait explicitement qu'il quitterait le pouvoir en cas d'échec. C’est d’ailleurs ce qu’il a fait en 1969 donnant ainsi tout son sens au référendum-question de confiance encore qualifié par ses détracteurs de référendum-plébiscite

La dissolution a également été utilisée pour mettre en jeu la responsabilité du président. Elle lui a permis en effet de solliciter le soutien du peuple. Le soutien ainsi exprimé l’est souvent relativement à une politique donnée.

Les successeurs du Général De Gaulle vont tous revenir sur cette pratique. Le référendum, quand il ne sera pas abandonné sera utilisé de manière beaucoup plus conforme à la lettre de la Constitution. François Mitterrand organisera deux référendums, lors de son second mandat sans jamais engager explicitement sa responsabilité. Cette pratique sera poursuivie par J. Chirac à travers le référendum du 29 mai 2005. Malgré la victoire du non, le Président de la République n’a pas démissionné, ce qui lui sera reproché par ceux-là même qui dénonçaient la pratique plébiscitaire du Général De Gaulle.

Quant à la dissolution, si elle est bien utilisée, jamais elle ne l’est pour mettre en cause le mandat présidentiel. D’ailleurs, lorsque Jacques Chirac prononce la dissolution le 21 avril 1997, et qu’il perd les élections législatives ainsi provoquées, il ne démissionne pas.

1.2.2 Une irresponsabilité pénale

La question de la responsabilité pénale a été posée de manière répétée par l’opposition et les médias pendant le premier mandat de Jacques Chirac. Le texte de la Constitution était pourtant clair : aucune responsabilité ne peut être encourue par le Président pendant son mandat pour des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions. Dans ces conditions, les deux plus hautes juridictions ont été sollicitées. Finalement, la Constitution sera révisée en 2007.

1.2.2.1 La position du Conseil Constitutionnel

Dans sa décision, DC du 22 janvier 1999, le Conseil Constitutionnel exclut la responsabilité pénale du Président de la République, tout au plus admet-il un privilège de juridiction puisque seule la Haute Cour de Justice peut le juger pour des actes commis en dehors de ses fonctions ou antérieurs à ses fonctions.

1.2.2.2 La position de la Cour de cassation

Par son arrêt du 10 octobre 2001, la Cour de Cassation, s’est prononcée à son tour. Elle reconnaît que le Président de la République bénéficie pendant son mandat d’une immunité totale.

Toutefois, de manière très équilibrée la Cour estime que la prescription qui frappe les infractions concernées est suspendue jusqu’à la fin du mandat présidentiel.

1.2.2.3 Les nouvelles dispositions de la Constitution

Elles reprennent la solution de la Cour de Cassation puisque selon l’article 68 le président « ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l'objet d'une action, d'un acte d'information, d'instruction ou de poursuite ». Mais là encore la prescription est suspendue et « Les procédures auxquelles il est ainsi fait obstacle peuvent être reprises ou engagées contre lui à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation des fonctions ». C’est ainsi que Jacques Chirac répondra devant ses juges, en septembre 2011 d’actes accomplis durant son premier septennat.

1.2.3 Deux exceptions

1.2.3.1 Les poursuites devant la Cour pénale internationale

La France a ratifié la Convention de Rome, par laquelle est créé la Cour pénale internationale chargée de juger les auteurs d’infractions comme les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre ou les crimes de génocide. Cette convention prévoit que pourront être jugés tous les auteurs de ces crimes quel que soit leur statut, qu’ils soient chefs militaires ou même chef d’État.

1.2.3.2 Les poursuites devant la Haute cour

Largement inspirée par les conclusions du rapport sur le statut pénal du Président de la République, établi en 2002 par la commission présidée par Pierre Avril, la loi constitutionnelle du 23 février 2007 institue, une procédure de destitution. Désormais, la responsabilité du Chef de l’État peut être mise en cause en cas de « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ».

La révision constitutionnelle a ainsi rompu avec l'ambiguïté de l’ancien système qui laissait la Haute Cour de justice déterminer souverainement la sanction du Président de la République coupable de haute trahison.

Ne pourront être reprochés au chef de l'État que des actes ou comportements accomplis ou révélés pendant son mandat, qui apparaissent comme manifestement incompatibles avec la dignité de sa fonction au point de rendre impossible la poursuite de son exercice. Ainsi, par exemple l'utilisation manifestement abusive de prérogatives constitutionnelles aboutissant au blocage des institutions comme les refus cumulés de promulguer les lois, de convoquer le conseil des ministres, de signer les décrets en conseil des ministres, de ratifier les traités, voire la décision de mettre en œuvre l'article 16 alors que les conditions n'en seraient pas réunies, etc.

La destitution ne peut être décidée que par le Parlement constitué en Haute Cour présidée par le Président de l'Assemblée nationale. Elle peut être déclenchée par l'Assemblée nationale ou par le Sénat à travers l'adoption à la majorité des deux tiers d'une proposition de réunion de la Haute Cour qui doit être aussitôt transmise à l'autre assemblée. Celle-ci dispose d'un délai de 15 jours pour se prononcer. Une assemblée qui n'adopterait pas la proposition transmise par l'autre mettrait fin à la procédure.

La Haute Cour ainsi saisie, doit statuer dans un délai d'un mois à bulletin secret à la majorité des deux tiers sur la destitution. La décision est d'effet immédiat.

2. LE GOUVERNEMENT

Organe collégial, le Gouvernement est formé par des membres différents par leur statut, dont l’accession à leurs fonctions obéit à des règles particulières, qui se réunit dans des formations nombreuses et dont le statut est original.

2.1 Des membres aux statuts différents

2.1.1 Le Premier ministre

C’est le nouveau nom qu’on donne au chef du Gouvernement sous la Cinquième république alors que par le passé on l’appelait Président du Conseil. Cette dénomination traduit une double volonté. Celle d’abord, d’abaisser le Chef du Gouvernement par rapport au Président de la République. Il ne saurait y avoir deux présidents au sein de l’exécutif : un Président de la République et un Président du Conseil. De plus le Premier ministre est un ministre, même s’il est le Premier.

La seconde volonté est celle de renforcer le Chef du Gouvernement par rapport aux membres du Gouvernement. S’il est ministre, il est le Premier d’entre eux, il est à la tête du Gouvernement.

2.1.2 Les ministres d’État

C’est un titre honorifique qui permet de distinguer pour des raisons personnelles ou politiques un ou plusieurs ministres. Ainsi dans le Gouvernement Chirac de 1986, Édouard Balladur était-il Ministre d’État : c’est l’ami de 30 ans qui était ainsi distingué. Dans le Gouvernement Mauroy II en 1981 il y avait cinq ministres d’État qui représentaient une tendance politique participant au Gouvernement :

2.1.3 Les ministres de plein exercice

Il s’agit de la catégorie de base. Ils sont à la tête d’un département ministériel, c’est à dire de services centraux et déconcentrés. Leur nombre n’est pas fixé par la Constitution ni par aucun autre texte, pas plus que leur dénomination qui par conséquent varie d’un Gouvernement à l’autre.

2.1.4 Les ministres délégués

2.1.4.1 Origine

Ils sont apparus sous la Ve, les premiers, auprès du Premier ministre qu’ils déchargeaient de ses tâches de gestion. Sous le Gouvernement Mauroy la technique sera élargie aux autres ministres

2.1.4.2 Statut

Ils agissent par délégation d’un ministre d’où leur nom et reçoivent des instructions de « leur ministre » qu’ils déchargent d’une partie plus ou moins importante de sa tâche. Ils ont autorité sur les services qui leurs sont confiés Ils contresignent les décrets qui les concernent et assistent aux réunions du Conseil des ministres.

2.1.5 Les secrétaires d’État

2.1.5.1 Origine

L’institution remonte à la IIIe République où on les désignait par le titre de sous-secrétaire d’État. Son but est double : former les futurs ministres et aider les actuels ministres.

2.1.5.2 Statut

Ils reçoivent des instructions du ministre. Mais n’ont pas autorité sur leurs services dont ils ont seulement la disposition. Ils ne peuvent contresigner seuls les décrets qui concernent leurs compétences. Ils n’assistent pas aux délibérations du Conseil des ministres.

2.1.5.3 Catégories

Sous le septennat de Valéry Giscard d’Estaing étaient apparus des secrétaires d’État autonomes, c’est à dire rattachés à aucun ministre.

2.2 Des règles d’accession et de cessation des fonctions particulières

2.2.1 L’accession aux fonctions

2.2.1.1 Le Premier ministre (Art 8.1 C)

C’est le président de la République qui nomme le Premier ministre en vertu de l’article 8.1. Il s’agit là d’un pouvoir propre du président. Par conséquent, il exerce un choix totalement libre du moins en période de concordance des majorités, car en période de cohabitation, le choix du Premier ministre est imposé par la nouvelle majorité.

2.2.1.2 Les ministres

L’accession aux fonctions se fait dans un double cadre.

 Le cadre juridique : la nomination

L’article 8.2 de la Constitution précise que c’est le Président de la République qui nomme les ministres, mais sur proposition du Premier ministre, le pouvoir présidentiel est donc non seulement partagé par cette proposition préalable, mais aussi par la nécessité du contreseing du Premier ministre en vertu de l’article 19.

 Le cadre politique : le choix

Si le président nomme, il n’a pour autant pas nécessairement le choix. Cela dépend de la situation dans laquelle on se trouve.

En période de concordance des majorités

Le Premier ministre choisit ses ministres, mais le Président de la République impose souvent un certain nombre de personnes.

En période de cohabitation

Le Premier ministre propose et le président dispose. Ainsi peut-il refuser telle ou telle personne. C’est en tous les cas ce que fit François Mitterrand en 1986 qui refusa de nommer François Léotard au ministère de la Défense et Jean Lecanuet au ministère des Affaires étrangères. En définitive, les deux têtes de l’exécutif se mirent d’accord sur des hommes au profil politique peu marqué, « des techniciens » comme l’on dit, en l’occurrence, Jean-Bernard Raimond au quai d'Orsay et André Giraud aux armées.

2.2.2 La cessation des fonctions

Le président de la République met fin aux fonctions du Gouvernement selon l’article 8.1 de la Constitution. Mais il faut pour cela que le Premier ministre ait préalablement présenté sa démission au président de la République. Cette démission conditionne donc le pouvoir présidentiel. Pourtant, il existe des cas dans lesquels la présentation de la démission est obligatoire.

 Démission obligatoire en vertu de la Constitution

L’article 50 prévoit qu’après le vote d'une motion de censure ou le refus de la confiance le Premier ministre doit présenter la démission de son Gouvernement.

 Démission obligatoire en vertu de la tradition républicaine

Selon une vieille tradition qui remonte à la IIIe République, le chef du Gouvernement doit démissionner au lendemain de l'élection présidentielle ainsi qu’au lendemain des élections législatives.

C’est toujours sur proposition du Premier ministre et par décision du Président de la République qu’elle intervient. Il peut s’agir soit d’une fin individuelle soit d’une fin collective.

2.3 Des formations nombreuses

2.3.1 Le Conseil des ministres

2.3.1.1 Composition

Traditionnellement en France, le Conseil des ministres est présidé par le chef de l’État, l’article 9 de la Constitution de 1958 le rappelle. Bien sûr, il réunit outre le Premier ministre, les ministres et les ministres délégués. Quant aux secrétaires d'État, ils n’en font pas partie, mais ils peuvent être conviés à certaines réunions, lorsque sont traités des questions relevant de leurs compétences.

En dehors des membres du Conseil, deux personnages y assistent. Il s’agit du secrétaire général du Gouvernement et du secrétaire général de la Présidence de la République. L’ordre du jour est proposé par le Premier ministre et arrêté par le Président de la République.

2.3.1.2 Fonctions

Le Conseil des ministres est l’instance Gouvernementale la plus élevée. En conséquence, les décisions les plus importantes y sont prises collégialement, qu’il s’agisse de la proclamation de l'état de siège (art. 36), de la nomination des hauts fonctionnaires, de la mise en jeu de la responsabilité Gouvernementale. Les ordonnances et les décrets ainsi que les projets de loi y sont adoptés.

2.3.2 Le Conseil de cabinet ou le séminaire gouvernemental

C’est la réunion des ministres sous la présidence du Premier ministre. Sous la IVe République il était devenu la formation habituelle du Gouvernement. Avec la Veme, il a quasiment disparu, du moins pendant les périodes de présidentialisme majoritaire. Sous la cohabitation il s’est à nouveau réuni sous la dénomination plus moderne de « séminaire gouvernemental ».

2.3.3 Les Conseils et Comités interministériels

On peut distinguer plusieurs types de réunions interministérielles.

2.3.3.1 Les Conseils restreints

Ils réunissent le Premier ministre, les ministres et secrétaires d'État sous la présidence du Président de la République.

2.3.3.2 Les comités interministériels

Ils sont formés par les ministres et secrétaires d'État. C’est le Premier ministre qui les préside. Un ministre peut toutefois présider la réunion d'un comité interministériel par délégation du Premier ministre.

2.4. Des dimensions variables

Contrairement à ce que prévoient parfois certaines constitutions, le nombre de ministres est librement fixé par le président de la République et le Premier ministre. Dans ces conditions pour plusieurs raisons (parfois techniques, souvent politiciennes), le nombre de ministres n’a cessé de croître. C’est la raison pour laquelle de nombreuses promesses de restriction des effectifs ont été faites.

Ce thème de la limitation du nombre de Ministres n’était pas nouveau, puisqu’il est apparu en France au lendemain des événements du 6 février 1934. C’est, André Tardieu qui, dans le cadre de la « réforme de l’Etat » qu’il appelait de ses vœux, a formulé le souhait que le nombre de Ministres fût limité à six.

Toutefois, aucun Gouvernement n’a pu atteindre cet objectif. Sous la Cinquième République, les Gouvernements les plus resserrés ont été les Gouvernements Fillon 1 avec 20 membres, Pompidou 2 et Jospin 1, avec 26 membres, suivis par les Gouvernements Debré (26), Pompidou 3 (27) et Pompidou 1, Pompidou 4, Messmer 3, Balladur. Les années 1974 à 1993 ont été des périodes de forte croissance des Gouvernements, avec un record de 49 membres pour le Gouvernement Rocard II, 45 membres pour les Gouvernements Mauroy 2 et Cresson et 42 pour les Gouvernements Mauroy 1, Mauroy 3 et Fabius ; plus récemment encore, il y avait 42 membres dans le Gouvernement Juppé 1 et 43 membres dans le Gouvernement Raffarin 3.

Sur l’ensemble de la Ve République, la moyenne s’établit à 35 membres par Gouvernement. Avec 30 membres, le Gouvernement Valls 1 se classe relativement bien et l’on peut dire qu’il est effectivement resserré, quant au Gouvernement Valls 2 ses effectifs ont légèrement augmentés (33 membres), il se rapproche de la moyenne de la Cinquième, mais fait mieux que son prédécesseur, Jean-Marc Ayrault (38 membres).

Toutefois, dans le Gouvernement Valls tel qu’il a été remanié en février 2016, on passe à 38 membres exactement les effectifs du Gouvernement Ayrault. On vérifie ainsi ce qui semble être une règle générale à savoir que les effectifs des Gouvernements d’un même Premier Ministre voient leur nombre augmenter avec le temps.

François Hollande est le Président de la République qui a nommé le plus grand nombre de membres de Gouvernement sous la Cinquième République après il est vrai Jacques Chirac. Ce dernier a nommé 107 Ministres en 45 mois soit 1,6 par mois si l'on enlève la période de cohabitation avec la gauche de 1997 à 2002, alors que le Président actuel, à ce jour bien sûr en a nommé 72 en 45 mois, soit 1,6 Ministre par mois, ce qui représente toutefois, la moyenne la plus élevée par mois.

2.5 Un statut original

2.5.1 Les incompatibilités (Art 23 C)

2.5.1.1 Les incompatibilités avec le mandat parlementaire

 Domaine

Le texte de l’article 23 ne vise que le mandat parlementaire, c’est à dire député, sénateur, député européen. Ne sont donc pas concernés les mandats locaux. Pourtant, Lionel Jospin avait imposé à ses ministres exerçant des fonctions de maire, de président de Conseil général ou de président de Conseil régional de renoncer à leur exercice. Jean Pierre Raffarin, incité en cela par le président de la République a repris cette pratique. Elle est aujourd’hui abandonnée.

 Signification

Par cette mesure, il s'agissait de mettre en place une « séparation effective des pouvoirs » que préconisait la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 afin d'éviter la déformation du régime parlementaire en régime d'assemblée.

Pourtant cette règle va à l’encontre d’une tradition du régime parlementaire selon laquelle les ministres sont non seulement issus du Parlement mais continuent d'exercer leur mandat, c'est à dire votent au Parlement.

2.5.4.1.2 Les incompatibilités avec d'autres fonctions

 Les fonctions de représentation professionnelle à caractère national

Sont seules concernées les responsabilités de caractère syndical et qui plus est au niveau national. Les précédents sont rares. On peut citer le cas de François Guillaume qui en 1986, nommé ministre de l'agriculture, alors qu’il était secrétaire général de la FNSEA, a renoncé à ses responsabilités syndicales.

 Les emplois publics et toute activité professionnelle

Sont concernées les activités publiques comme les activités privées. Les raisons d’une telle incompatibilité sont de deux ordres. D’une part, on veut éviter toute interférence entre les fonctions ministérielles et les activités professionnelles. L’intérêt général et les intérêts particuliers ne doivent pas être en conflit. D’autre part, on estime que les activités ministérielles sont prenantes. Dans ces conditions on voit mal comment d’autres activités pourraient être entreprises.

2.5.2. Les obligations liées à la transparence de la vie publique

A la suite de l'affaire Cahuzac, le Président de la République a annoncé le 10 avril 2013 des mesures sur la transparence dans la vie publique. La Loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, et la Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique prévoient la publicité des déclarations de patrimoine pour les membres du gouvernement, les parlementaires et certains élus locaux ainsi que des responsables d'organismes publics. Si les citoyens peuvent consulter en préfecture les déclarations, celles-ci ne pourront pas faire l'objet de publications sous peine d'amende. Une «Haute autorité de la transparence de la vie publique» remplace la Commission pour la transparence financière de la vie politique, elle est chargée de recevoir et de contrôler les déclarations de patrimoine et les déclarations d'intérêts et d'activité. Elle a donné pour la première fois une définition juridique à la notion de conflit d'intérêts.

2.5.2 La responsabilité pénale

Art 68-1 de la Constitution

« Les membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis.

Ils sont jugés par la Cour de justice de la République

2.5.2.1 L’organe de jugement : la Cour de justice de la République

Elle a été créée par la loi constitutionnelle du 19 juillet 1993 et mise en place par l’ordonnance du 23 novembre 1993. Elle comprend douze parlementaires c’est à dire 6 députés et 6 sénateurs élus par leur assemblée après chaque renouvellement (5 ans à l'Assemblée nationale, 3 ans au Sénat). Elle est complétée par 3 magistrats professionnels : membres de la Cour de Cassation dont un assure la présidence de la Cour.

2.5.2.2 La procédure

Saisine

Deux possibilités existent :

 La saisine indirecte

Toute personne qui se prétend lésée peut saisir une commission des requêtes composée de 3 magistrats de la Cour de Cassation, de 2 conseillers d’Etat, de 2 conseillers maîtres à la Cour des comptes. Le dossier est, soit classé, soit transmis au Procureur général de la Cour de Cassation aux fins de saisine de la Cour.

 La saisine directe

Si personne ne saisit la commission le Procureur peut saisir directement la Cour sur avis conforme de la commission des requêtes.

 Instruction

Une commission d’instruction composée de 3 conseillers à la Cour de Cassation instruit le dossier. Elle décide de renvoyer devant la Cour ou d’abandonner les poursuites.

 Jugement

La Cour est liée par le principe de la détermination légale des infractions et des peines.

2.5.2. La responsabilité politique

La responsabilité politique du Gouvernement peut être mise en œuvre par deux voies: celle qui laisse l’initiative au Gouvernement, celle qui au contraire laisse l’initiative aux parlementaires.

2.5.2.1. L’engagement de responsabilité

Dans la mesure où c’est le Gouvernement qui engage sa propre responsabilité il ne tient qu’à lui de ne l’engager qu’à bon escient. Aussi, la procédure d’engagement de la responsabilité du Gouvernement est-elle peu encadrée. L’article 49.1 de la Constitution ne fixe, en effet, que les conditions d’engagement mais prévoit un vote relativement aisé.

 Une initiative encadrée

 Seul le Premier ministre peut engager la procédure

Cette « canalisation » de la responsabilité vers le chef du Gouvernement s’explique doublement. Il s’agit d’abord de renforcer la position du Premier ministre face au Gouvernement, en faire véritablement le Chef du Gouvernement. En second lieu il s’agit d’éviter les engagements de responsabilité intempestifs qui étaient fréquents sous la IIIe.

 Après délibération du Conseil des ministres.

Cette exigence souligne l’importance de la décision. Mais surtout elle doit traduire la solidarité gouvernementale. C’est la vie politique du Gouvernement qui est en jeu, il est logique que ce soit le Gouvernement collégialement qui prenne la décision.

 Mais une décision facile à prendre

Si le Gouvernement estime qu’il est opportun d’engager sa responsabilité, alors ne faut-il pas compliquer sa tâche par un vote qui serait trop difficile à obtenir. L’article 49.1 ne précisant pas la majorité requise pour soutenir le Gouvernement c’est donc la majorité de droit commun qui s’applique : la majorité des suffrages exprimés. Cette disposition tranche avec la situation qui prévalait sous la IVe, où l’on exigeait la majorité des membres composant l’assemblée.

2.5.2.2. La motion de censure

Comme la motion de censure est déposée par les parlementaires, l’article 49.2 encadre plus fortement cette deuxième procédure de mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement.

 Des conditions de recevabilité restrictives

La Constitution a prévu des conditions de recevabilité pour la motion de censure : elle doit être signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée nationale, c’est à dire par 58 députés. Cette disposition n’est pas particulièrement restrictive, elle a simplement pour objet d’éviter l’obstruction. On voit cependant combien cette règle est efficace puisqu’elle a empêché les « fondeurs » du Gouvernement Valls de déposer une motion pour empêcher l’adoption sans vote de la loi El Khomri en première lecture.

Au cours d’une même session ordinaire un député ne peut signer plus de trois motions de censure et une seule pendant une session extraordinaire. Bien sûr ces dispositions ne valent qu’en cas de motions rejetées.

 Une décision difficile à prendre

Déjà sous la IVe, un délai avait été prévu entre le dépôt de la motion de censure et le vote de celle-ci. Ce délai était de 24 heures, il a été porté à 48 heures sous la Ve.

Dans l’esprit de ceux qui l’ont mis en place, il s’agissait d’un délai de réflexion permettant aux députés de bien peser leur décision.

La motion de censure est adoptée à une majorité qualifiée, c’est à dire, la majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale, soit 289 voix. Si cette disposition existait déjà sous la IVe République, le décompte des voix a été modifié, puisque désormais, seules sont recensées les voix favorables à la motion de censure. Cette mesure qui paraît anodine a en réalité pour effet d’assimiler les abstentionnistes et les députés favorables au Gouvernement.

Raymond FERRETTI, Maître de conférences des Universités, juillet 2016 Page 26