Les outils financiers du développement économique local

Modifié par Julien Lenoir le 27 septembre 2018

Par Philippe Frouté : Maître de conférence des Universités

Dernière mise à jour: juin 2018

Thème 5 : Les territoires et le développement économique local

Fiche 18 Les outils financiers du développement économique local : aides économiques, soutien aux structures d’accompagnement, entreprises publiques locales, développement de l’économie sociale et solidaire, promotion des outils territoriaux, accompagnement des entreprises à l’international…

Dès 1992, on pouvait relever que « les objectifs et les méthodes de l’action économique locale s’[étaient] profondément renouvelés. L’objectif de lutte contre la crise et le maintien de l’emploi [était passé] au second rang au profit d’une conception plus globale et dynamique de l’action en faveur du développement local. Les mécanismes d’aides réglementées ont été dévalorisés au profit des aides indirectes libres1 . » Ce constat met en lumière une transformation de l’usage des outils financiers à destination de l’aide au développement économique local. Les règles gouvernant ces aides sont encadrées à plusieurs niveaux, tant au niveau des autorités centrales, locales qu’Européenne. La coordination entre ces différents échelons est parfois difficile (section 1). Cette coordination est d’autant plus délicate que les outils financiers ne cessent d’évoluer en réponse aux mutations économiques et financières contemporaines mais également en réponse aux évolutions de l’organisation des collectivités territoriales et aux nouvelles missions qui leur sont dévolues (section 2). La principale difficulté reste néanmoins l’évaluation de l’efficacité des dispositifs mis en œuvre qui dépend à la fois des objectifs poursuivis mais également des moyens engagés pour pouvoir procéder à l’évaluation elle-même (section 3).

1 Une difficile coordination des aides publiques locales entre les différentes collectivités

Les collectivités territoriales participent à la politique d’aménagement et de développement du territoire aux côtés de l’Etat « sous réserve du respect de la liberté du commerce et de l’industrie, du principe d’égalité des citoyens devant la loi ainsi que des règles d’aménagement du territoire. » article L. 2251-1 du CGCT. Ce faisant, elles peuvent octroyer des aides publiques aux acteurs de l’économie (section 1.1). L’octroi de ces aides est organisé selon un principe de hiérarchisation où la Région possède un rôle de chef de file en matière d’aides directes (section 1.2). En revanche, le versement d’aides indirectes ne répond pas au principe de hiérarchisation ; leur versement est libre à l’exception de certaines limitations (section 1.3).

1.1 La notion d’aide publique économique

L’article L. 1511-1 du CGCT indique que « les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, lorsque leur intervention a pour objet la création ou l’extension d’activités économiques, accorder des aides directes ou indirectes à des entreprises. » Plus généralement, on considère qu’une aide publique économique consiste en un avantage accordé à une entreprise sans autre contrepartie que la poursuite d’un objectif d’intérêt général économique. Toutefois, la distinction entre aide directe (section 1.1.1) et indirecte (section 1.1.2) est importante car elle est au cœur de l’organisation de l’aide publique économique entre les différentes collectivités.

1.1.1 Les aides directes

Dans un arrêt du 18 novembre 1991, le Conseil d’Etat indique qu’il convient d’entendre par aide directe « toute forme d’aide en nature ou en numéraire engageant le patrimoine ou grevant le budget de la collectivité et qui s’inscrit directement dans le compte de résultat de l’entreprise ». Les aides directes sont énumérées dans l’article L. 1511-2 du CGCT, il s’agit de « prestations de services, de subventions, de bonifications d'intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations.»

1.1.2 Les aides indirectes

L’arrêt du 18 novembre 1991 distingue les aides indirectes des aides directes dans la mesure où « les aides indirectes n’ont pas d’incidence immédiate et favorisent le développement de l’entreprise de façon moins automatiquement comptable. » Les aides indirectes ne sont pas définies par la loi. Elles concernent a priori l’ensemble des aides qui ne sont pas des aides directes et sont définies a contrario.

1.2 La primauté de la Région pour les aides directes

En principe, une aide directe versée par une collectivité autre que la Région n’est admise qu’en complément de l’une des aides de même nature réservée à la région, ceci conformément à la notion de chef de file établi par l’article L. 1511-2 du CGCT (section 1.2.1). En dehors de ce cadre, le versement des aides doit faire l’objet d’une procédure conventionnelle (section 1.2.2).

1.2.1 La notion de chef de file : article L. 1511-2 du CGCT

L’article L. 1511-2 du CGCT établit clairement que « le conseil régional définit le régime et décide de l'octroi des aides aux entreprises dans la région ». Il indique plus loin que « les départements, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides dans le cadre d'une convention passée avec la région. Toutefois, en cas d'accord de la région, la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales auteur du projet d'aide ou de régime d'aides peut le mettre en œuvre. »

1.2.2 La procédure conventionnelle : article L.1511-5 du CGCT

Si les collectivités territoriales et leurs groupements souhaitent intervenir dans le domaine économique sans avoir trouvé un accord avec la région, il existe une possibilité ouverte par l’article L. 1511-5 du CGCT. L’article précise qu’une convention peut être conclue entre l’Etat et une collectivité territoriale autre que la région ou un groupement de collectivités pour compléter les aides publiques. Dans ce cas, une copie de la convention est portée, par le représentant de l’Etat dans la région, à la connaissance du président du conseil régional. Ainsi, cette convention est conclue avec l’Etat et doit donc être compatible avec le projet stratégique de l’Etat en région (PASER).

1.3 Une liberté limitée pour le versement des aides indirectes

Les aides indirectes sont moins étroitement encadrées (section 1.3.1). Néanmoins, trois formes d’aides font l’objet de limitations spécifiques (section 1.3.2).

1.3.1 Le principe de liberté des aides indirectes

L’article L.511-3 du CGCT indique que « les aides indirectes peuvent être attribuées par les collectivités territoriales ou leurs groupements seuls ou conjointement ». Ainsi, toutes les collectivités disposent des mêmes compétences avec pour principe une liberté d’action sans aucune prééminence.

1.3.2 Des formes d’aides limitées

Trois formes d’aides font l’objet de limitations spécifiques :

  1. La revente ou la location de bâtiments par les collectivités territoriales ou leurs groupements doit se faire aux conditions de marché (sous réserve de consentir des rabais sur ses conditions ainsi que des abattements sur les charges de rénovation de bâtiments industriels anciens suivant des règles de plafond et de zone prévues par décret).
  2. La deuxième limitation concerne les garanties d’emprunt et cautionnements qui sont soumis au respect de règles prudentielles organisées autour du respect de ratios financiers.
  3. Enfin, la dernière limitation porte sur la prise en charge totale ou partielle par les collectivités locales des commissions dues par les bénéficiaires de garanties d’emprunt accordées par les établissements de crédit qui ne saurait se cumuler pour la même opération d’emprunt avec une garantie d’emprunt.

2 Des outils financiers en constante mutation

Les aides publiques locales et les outils financiers qu’elles mobilisent répondent aux mutations de la société française. Ces évolutions sont principalement de trois types :

  1. Une ouverture de plus en plus marquée à l’international pour à la fois bénéficier et faire face à la mondialisation (voir Fiche 8).
  2. Une montée marquée des inégalités à la fois cause et conséquence des récentes crises économiques (voir Fiche 11).
  3. Des nouveaux modes d’intervention publique, mélange d’intervention directe et indirecte dans l’activité économique (voir Fiche 13).

La réponse à la première évolution repose sur des dispositifs d’accompagnement des entreprises à l’international (section 2.1). La réponse à la deuxième repose sur un grand nombre de dispositifs d’aides économiques, de soutien aux structures d’accompagnement et d’une mutation importante de l’action publique à travers le développement de l’économie locale et solidaire (section 2.2). Enfin, la troisième évolution s’accompagne du développement des entreprises publiques locales et d’une nouvelle promotion des outils territoriaux (section 2.3).

2.1 L’accompagnement des entreprises à l’international

L’accompagnement des entreprises à l’international s’inscrit dans le cadre d’un objectif plus large de résorption du déficit commercial français. Les outils financiers mobilisés s’appuient ainsi sur des acteurs publics et privés (section 2.1.1). Au niveau des Régions, l’ensemble des actions menées s’inscrit dans le cadre de plans régionaux pour l’internationalisation des entreprises - PRIE (section 2.1.2).

2.1.1 Les acteurs de l’accompagnement des entreprises à l’international

En 2012, l’Association des Régions de France et l’Etat ont défini des objectifs visant à accroître le chiffre d’affaire moyen des PME et ETI à l’exportation. Il s’agit de faire progresser de 10 000 le nombre de PME/ETI exportatrices à un horizon de 3 ans. Le rôle joué par l’Etat dans la réalisation de cet objectif passe par la Banque Publique d’Investissement qui doit favoriser le financement des exportations. Or cette politique est également pilotée au niveau local. Les Régions ont pour rôle, la détection des entreprises ayant un potentiel à l’international. Cette politique mobilise également d’autres opérateurs comme les CCI internationales et les pôles de compétitivité (voir Fiche 16) ou Business France.

2.1.2 Les plans régionaux pour l’internationalisation des entreprises

Les Régions ont décliné les différentes actions et leurs objectifs dans le cadre de PRIE. Les PRIE organisent sur leur territoire le dispositif d'appui à l'export en associant l'ensemble des acteurs concernés. Parmi les actions les plus fréquemment menées, on trouve la création de formation à l’export comme des CAP, des aides à travers l’organisation de salons à l’international ou d’aides à la réalisation de mission de prospection ou l’accès à des financements via la Banque Publique d’Investissement.

2.2 L’économie sociale et solidaire

La crise de 2008, ainsi que la crise des dettes souveraines, ont considérablement réduit la croissance provoquant des pertes d’emplois, des fermetures d’entreprise et un accroissement important des inégalités. D’après les derniers travaux de Thomas Piketty, le niveau d’inégalités a retrouvé au début des années 2010 les niveaux connus avant la Première Guerre Mondiale en 1913. C’est dans ce contexte que s’est développé l’économie sociale et solidaire (section 2.2.1). Les collectivités interviennent également directement dans l’activité économique à travers des établissements publics locaux ou indirectement dans le cadre de la mise en place de structures d’accompagnement (section 2.2.2).

2.2.1 Les structures de l’Economie sociale et solidaire

Reconnue par la loi du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire (ESS), l’ESS regroupe un ensemble de structures qui cherchent à concilier utilité sociale, solidarité, performance économique et gouvernance démocratique, avec pour ambition de créer des emplois et de développer une plus grande cohésion sociale. Les structures de l’ESS sont présentes dans tous les secteurs d’activité et peuvent prendre de multiples formes : associations, coopératives, mutuelles, fondations, entreprises sociales à statut commercial.

Elles ont pour ambition commune de créer des emplois pérennes et non-délocalisables, de développer une plus grande cohésion sociale et d’apporter des réponses aux besoins socio-économiques des territoires. C’est pourquoi elles sont portées par les collectivités territoriales qui en sont les principales financeurs à travers des conventions spécifiques.

Elles reposent toutes sur un projet social qui s’exprime à travers leur activité, les personnes qu’elles emploient, leurs clients et bénéficiaires ou leur mode d’organisation. Plus précisément, trois conditions cumulatives doivent être remplies :

  1. Un but poursuivi autre que le seul partage des bénéfices.
  2. Une gouvernance démocratique, définie et organisée par les statuts, prévoyant l’information et la participation des associés, des salariés et des parties prenantes aux réalisations de l’entreprise.
  3. Une gestion conforme aux principes suivants :

- Les bénéfices sont majoritairement consacrés à l’objectif de maintien ou de développement de l’activité de l’entreprise.

- Les réserves obligatoires constituées, impartageables, ne peuvent pas être distribuées.

La région élabore, en concertation avec la chambre régionale de l'économie sociale et solidaire ainsi qu'avec les organismes et entreprises de l'économie sociale et solidaire, une stratégie régionale de l'économie sociale et solidaire et peut contractualiser avec les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour la mise en œuvre des stratégies concertées et le déploiement de l'économie sociale et solidaire sur le territoire régional

Parmi les initiatives favorisées par les régions, on peut citer des mécanismes d’aide au démarrage pour les structures d’insertion par l’activité économique (région Nouvelle Aquitaine), des aides à l’investissement ou au conseil.

2.2.2 Les interventions directes et indirectes

Parmi les acteurs du développement local on trouve les entreprises publiques locales (EPL). Les EPL sont des entreprises au service des collectivités locales, des territoires et de leurs habitants. Elles interviennent dans une quarantaine de domaines d'activité couvrant l’aménagement, le logement, les transports, le tourisme, l’énergie, les déchets, les équipements publics. Il y a quatre catégories d’EPL :

  1. des Sociétés d’économie mixte (SEM) ;
  2. des Sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP) ;
  3. des Sociétés publiques locales (SPL) ;
  4. des Sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA).

Les EPL sont des entreprises commerciales, dotées d’un capital majoritairement public dans le cas des SEM ou des SEMOP ou exclusivement public dans le cas des SPL et des SPLA. Ainsi, elles sont en partie contrôlées par les élus locaux.

Aux côtés des EPL, on trouve également des structures d’accompagnement à la création d’entreprise. On compte plus de 1 500 structures en France pour un budget estimé à 2,7 Milliards d'euros.

2.3 Les aides économiques

Les aides économiques sont de nature variée. On en distingue quatre catégories principales : les aides financières (section 2.3.1) et les aides fiscales (section 2.3.2), les aides à l’immobilier d’entreprise (section 2.3.3), les aides à la création et à la gestion (section 2.3.4). Leur diversité rend nécessaire des opérations de communication et de promotion de ces différents outils.

2.3.1 Les aides financières

Les aides financières comprennent les primes et subventions, les bonifications d’intérêts, prêts et avances à des conditions privilégiées, les garanties d’emprunt et cautionnements et les prises de participation.

Les primes régionales sont mentionnées à l’article L.1511-2 du CGCT avec les primes régionales à la création d’entreprises et les primes régionales à l’emploi. Leur attribution relève d’une primauté régionale. Les subventions peuvent être versées par les différentes collectivités, soit directement soit dans le cadre de conventions. Les bonifications d’intérêts, prêts et avances concernent plusieurs variétés d’une même forme d’aide directe avantageant les entreprises qui recourent au crédit. Les garanties d’emprunt et le cautionnement sont des aides indirectes génératrices de risques importants pour les collectivités. Elles sont encadrées par les articles L.2252-1 à L.2252-4 pour les communes, L.3231-4 et L.3231-4-1 pour les départements, L.4253-1 et L.4253-2 pour les régions. Le CGCT exclue les participations d’une collectivité dans le capital d’une société commerciale et de tout autre organisme à but lucratif. Des dérogations peuvent être accordées mais nécessitent un décret du Conseil d’Etat. Les dérogations accordées concernent surtout des sociétés de développement ou de financement régional. Les SEML constituent une deuxième exception. La dernière concerne la participation au capital de société de garantie.

2.3.2 Les aides fiscales

Les aides fiscales comprennent les exonérations de taxe professionnelle et les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties. Il s’agit d’exonérations temporaires d’impôts directs locaux.

2.3.3 Les aides à l’immobilier d’entreprise

Les aides à l’immobilier d’entreprise comprennent la mise à disposition de terrains et la mise à disposition de bâtiments, elles consistent à aménager des terrains et à construire des bâtiments pour l’implantation ou l’extension des entreprises. Elles interviennent dans le cadre des politiques de localisation des activités économiques sur les territoires communaux (voir Fiche 16). Les règles encadrant ces aides concernent principalement les formes juridiques et surtout les prix de mise à disposition.

2.3.4 Les aides à la création et à la gestion

Les aides à la création et à la gestion comprennent les aides aux créateurs d’entreprises et les aides à la gestion des entreprises. Ces aides relèvent de la catégorie des aides indirectes libres. Il s’agit principalement de mise à disposition des porteurs de projets de création d’entreprise comme des entreprises existantes de services à caractère matériel ou immatériel dans le cadre de stratégies de développement économique local ou de politiques d’animation économique local.

3 L’évaluation de l’efficacité des outils financiers

L’ensemble des dispositifs présentés et leur promotion rend nécessaire une évaluation de l’efficacité des outils financiers destinés à favoriser le développement local. Cette évaluation doit répondre à des principes clairement définis (section 3.1). Une fois cette évaluation mise en œuvre, il convient d’en étudier les résultats (section 3.2).

3.1 Les principes d’évaluation d’une politique publique locale

L’évaluation d’une politique publique consiste à comparer ses résultats aux moyens qu’elle met en œuvre – qu’ils soient juridiques, administratifs ou financiers – et aux objectifs initialement fixés pour aboutir à un jugement partagé sur l’efficacité de cette politique et non à la simple vérification du respect de normes administratives ou techniques. Ainsi, l’évaluation s’envisage à différentes étapes de l’élaboration de la politique (section 3.1.1). Elle doit être réalisée par des acteurs compétents (section 3.1.2).

3.1.1 Les trois temps de l’évaluation

D’un point de vue théorique, l’évaluation s’envisage à différents stades de l’existence d’une politique publique : avant son engagement (évaluation ex-ante), pendant son déroulement (évaluation concomitante) et après son achèvement (évaluation ex-post).

L’évaluation ex-ante suppose dans un premier temps de préciser pour chaque dispositif les objectifs poursuivis. Il convient ensuite d’étudier la situation et les besoins des acteurs auxquels les aides sont destinées.

Deuxièmement, il faut pouvoir disposer d’outils de suivi en direct des aides accordées, en mettant en place des outils pour établir des bilans physiques et financiers. L’idée est de pouvoir mettre en œuvre rapidement des mesures correctrices si cela s’avère nécessaire.

Enfin, l’évaluation ex-post permet de mesurer les retombées à plus long terme des politiques menées en termes d’implantation des entreprises, des populations et des emplois de manière durable. Cette évaluation permet de mesurer l’effet de levier de la politique menée au regard des coûts engagés.

3.1.2 Les acteurs de l’évaluation

En pratique, l’évaluation est principalement réalisée de façon ex-post. Cette évaluation est principalement réalisée par les chambres régionales des comptes. En 2002, les commissions régionales des aides publiques aux entreprises ont été créées. Ces commissions sont la déclinaison au niveau local des commissions des aides publiques aux entreprises qui ont pour mission d’évaluer les impacts économiques et sociaux, quantitatifs et qualitatifs des aides publiques de toute nature accordées aux entreprises par l’Etat et les collectivités locales. Les évaluations concomitantes pourraient être réalisées dans le cadre de la mise en œuvre du contrôle de gestion. Cependant, l’évaluation nécessite la mise en œuvre d’outils spécifiques mêlant les perspectives microéconomiques et macroéconomiques. Ainsi, la culture de l’évaluation se construit progressivement mais nécessite l’instauration de nouvelles structures pour pouvoir réaliser des évaluations complètes des projets poursuivis.

3.2 L’efficacité des outils financiers du développement économique local

En dépit de difficultés importantes pour mesurer l’efficacité (section 3.2.1), certaines tendances émergent des pratiques d’évaluation menées et permettent de procéder à une évaluation critique des dispositifs mis en œuvre (section 3.2.2)

3.2.1 Les difficultés de mesure de l’efficacité

La mesure de l’efficacité est rendue délicate par le fait que l’impact des mesures engagées peut varier très largement d’une entreprise à l’autre en fonction du comportement de ces dernières. Cette difficulté est particulièrement patente dans le cadre du calcul du montant des aides. En effet, si le montant est trop important par rapport aux besoins des entreprises, ces dernières pourraient être désincitées à tirer le meilleur parti de l’activité, c’est un problème d’aléa moral. Des montants trop élevés peuvent également conduire à maintenir en vie des entreprises insolvables dont la survie est entièrement liée aux aides publiques. On appelle ces entreprises des zombies. Si le montant est trop faible, l’entreprise peut considérer que l’aide apportée correspond à une augmentation provisoire de la trésorerie et ne pas modifier son comportement. L’aide n’est qu’un effet d’aubaine. Ces différents éléments vont influencer l’élaboration de l’évaluation ex-ante. Une autre difficulté concerne l’horizon de l’évaluation. L’impact de long terme des mesures doit tenir compte des transformations de l’environnement dans lequel évoluent les entreprises. Les effets d’un programme d’aides peuvent ainsi être masqués par une évolution de la conjoncture défavorable par exemple. Dans ce cas, il convient de mener des analyses contrefactuelles afin de pouvoir identifier ce qui relève du programme d’aides et ce qui relève de la transformation de l’environnement. La précision de ces études repose sur la qualité du contrefactuel fictif élaboré. L’horizon temporel de l’évaluation influence principalement les évaluations concomitantes et ex-post.

3.2.2 Les principaux résultats : points positifs et principales critiques

La Cour des Comptes relève de nombreux points positifs aux interventions économiques locales. Néanmoins, les aides financières directes et les exonérations fiscales connaissent des critiques récurrentes de sa part. Par exemple, la prime régionale à la création d’entreprise et la prime régionale à l’emploi seraient trop orientées sur l’emploi en négligeant l’investissement et la productivité, elles n’amélioreraient que momentanément les bilans en étant soumises à l’impôt sur les sociétés et sans avoir un effet levier pour l’obtention de crédits bancaires. En d’autres termes, elles ne seraient pas suffisamment incitatives et manqueraient de coordination avec les autres dispositifs existants. Ce manque de coordination est aussi patent au niveau des exonérations fiscales dont les effets dépendent des choix opérées par les autres collectivités du territoire (voir Fiche 21 sur le thème de la concurrence fiscale). D’autres évaluations ont mis en lumière une efficacité réduite des politiques menées en faveur de la création d’emploi avec un double reproche : elles aboutiraient à déplacer les emplois plutôt qu’à en créer de nouveaux, en outre, le coût total des nouveaux emplois serait anormalement élevé (voir Fiche 19).

  1. ^ J-C Douence, 1992, « L’action économique locale », AJDA, n°spécial « Décentralisation : bilan et perspectives ». P.76.
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