Les politiques de protection sociale et de solidarité :
C/ Les politiques à destination des personnes âgées : dispositifs et prestations sociales ; répartition des compétences et problématiques associées, le financement des politiques en faveur des personnes âgées.

Par Yves Palau

Dernière mise à jour : mai 2017

• 1. Principaux points à retenir
• 2. Portrait social des personnes âgées en France
• 3. Un enjeu politique majeur : l’adaptation de la société au vieillissement

1. Principaux points à retenir

• Les personnes âgées représentent un groupe de population en croissance soutenue et socialement contrasté.
• L’adaptation de la société au vieillissement de sa population représente un enjeu politique majeur et a fait l’objet d’une loi en décembre 2015.
• L’un des défis majeurs à relever est celui du renforcement de l’autonomie des personnes âgées et de l’accompagnement des personnes âgées dépendantes par des mesures adaptées et un nouveau mode de pilotage de l’action publique.

2. Portrait social des personnes âgées en France

La France connait une croissance importante et continue des classes d’âge les plus élevées, ainsi qu’une augmentation de la longévité des Français. Les personnes âgées de 60 ans et plus, au nombre de 16 millions aujourd’hui, seront 20 millions en 2030 et près de 24 millions en 2060. Les Français âgés de 75 ans et plus (près de 6 millions en 2016) seront 12 millions en 2060. Et le nombre des plus de 85 ans va quasiment quadrupler, passant de 1,4 million aujourd’hui à 5,4 millions en 2060. Cette “révolution de l’âge”, qui repose sur l’augmentation de l’espérance de vie, plus de 80 ans aujourd’hui en moyenne contre 47 ans en 1900 entraîne un vieillissement de l’âge moyen de la population : il passerait à 45 ans en 2060, contre 41,2 ans en 2016

Sur le plan économico-social, près de 16 millions de personnes, vivant en France ou à l'étranger, sont retraitées de droit direct d'au moins un régime français. Le montant moyen de la pension de droit direct, tous régimes confondus, s'établissait à 1 322 euros bruts mensuels en 2014 avec de fortes inégalités entre hommes et femmes : 1642 euros bruts pour les premiers, 993 euros bruts pour les secondes. Le montant moyen a crû entre 2006 et 2013 au rythme annuel moyen d'environ 1 point de pourcentage en plus de l'inflation. Cette croissance résulte de l'évolution des pensions des personnes déjà retraitées ainsi que du renouvellement de la population de retraités par le remplacement des retraités les plus âgés, décédés en cours d'année, par de nouveaux retraités disposant en général de carrières salariales plus favorables. L'amélioration du niveau des pensions de retraite a entraîné une diminution régulière du nombre d'allocataires du minimum vieillesse. À la fin 2013, 558 000 personnes bénéficiaient d'une allocation de minimum vieillesse leur permettant d'atteindre un seuil minimal de ressources que ce soient l’allocation supplémentaire du minimum vieillesse (ASV) ou allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA). En complément des régimes obligatoires par répartition, une retraite supplémentaire facultative permet à certains retraités de compléter leurs revenus. En 2013, les produits d'épargne retraite individuels souscrits hors du cadre professionnel représentaient 890 000 bénéficiaires d'une rente et 3 millions d'adhérents dont près de 2,2 millions pour le seul plan d'épargne retraite populaire (PERP). Au total, les dispositifs de retraite supplémentaire représentent 185,5 milliards d'euros d'encours.

Avec le vieillissement de la population, la prise en charge des personnes âgées dépendantes constitue un enjeu politique majeur. La dépendance d’une personne âgée est définie comme un état durable de la personne entraînant des incapacités et requérant des aides pour réaliser des actes de la vie quotidienne. Au 1^er janvier 2012, en France métropolitaine, 1,17 million de personnes âgées étaient dépendantes au sens de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), soit 7,8 % des 60 ans ou plus. À l’horizon 2060, selon le scénario intermédiaire des projections de dépendance, le nombre de personnes âgées dépendantes atteindrait 2,3 millions.

Au-delà de 75 ans, 9 % des personnes vivent dans un établissement d’hébergement pour personnes âgées (EHPA). Entre 2007 et 2011, les capacités d’accueil des établissements accueillant des personnes âgées ont augmenté de 5,3 %, soit une nette accélération par rapport à la période 2003-2007 (+ 1,4 %). Fin 2011, les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) représentent 74 % du total des établissements accueillant des personnes âgées. En 2012, 8,3 milliards d’euros sont consacrés aux soins de longue durée aux personnes âgées hébergées en établissement (+ 4,4 % en un an). Par ailleurs, les SSAD contribuent à assurer des soins favorisant une prise en charge alternative à l’hébergement en institution. En 2012, ces soins à domicile représentent une valeur de 1,5 milliard d’euros, soit trois fois plus qu’en 1998.

3. Un enjeu politique majeur : l’adaptation de la société au vieillissement

La loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement l’érige en « un impératif national et une priorité de l'ensemble des politiques publiques de la Nation » (article 1^er). Concrètement, cela signifie que sont mobilisés des acteurs publics et privés, locaux et nationaux, associatifs et institutionnels pour prévenir et prendre en charge la perte d’autonomie en adaptant la société au vieillissement de la population. La loi est structurée autour de quatre grands axes, l’anticipation et la prévention, l’adaptation de la société au vieillissement, l’accompagnement de la perte d’autonomie et la gouvernance nationale et locale des politiques de l’autonomie. Elle vise aussi, plus largement, à porter un nouveau regard sur les personnes âgées, à consacrer leur place, à reconnaitre leur rôle fondamental dans la société et à saisir le potentiel que représente la transition démographique pour la croissance et l’emploi.

Anticipation et prévention de la perte d’autonomie par l’amélioration de l’accès aux actions collectives de prévention et la coordination de celles-ci. A cette fin est instituée une conférence des financeurs de la prévention de la perte d’autonomie présidée par le président du Conseil départemental. La conférence établit un programme coordonné à partir du recensement des besoins sur la base des schémas de programmation existants. Participent obligatoirement à cette conférence, outre les représentants du département, les représentants de l’agence régionale de santé, de l’agence nationale de l’habitat (ANAH), des régimes de base d’assurance vieillesse et d’assurance maladie. Peuvent également participer les fédérations des institutions de retraite complémentaire, de mutuelles et d’autres collectivités territoriales contribuant au financement de la prévention, sur décision de leur assemblée délibérante ainsi que tout autre acteur concerné par les politiques de prévention de la perte d’autonomie, notamment les unions départementales des centres communaux d’action sociale.

L’adaptation de la société au vieillissement vise à ce que toutes les politiques publiques prennent en compte la forte augmentation de l'espérance de vie en bonne santé, afin de penser autrement la cohésion sociale. Les territoires doivent s'adapter également aux exigences de qualité de vie d'une population qui vieillit : cela implique d'inciter les collectivités locales à penser les transports, les mobilités, l'urbanisme, les modes d'habiter et de vivre ensemble, à l'aune d'une démographie en pleine mutation. A cette fin, les programmes locaux de l’habitat doivent définir les objectifs et les principes d’une politique visant à répondre aux besoins liés au vieillissement. Les collectivités territoriales doivent mieux intégrer cette problématique dans leur politique de l’habitat. Enfin, l’âge ne doit pas être facteur de discrimination ou d’exclusion. Le regard sur le vieillissement doit évoluer et les âgés considérés au regard de leurs apports à la collectivité et non pas seulement en fonction de leurs besoins. Leurs droits doivent en outre être réaffirmés et prendre en compte les spécificités de l’avancée en âge.

L’accompagnement de la perte d’autonomie passe par la revalorisation et l’amélioration de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) à domicile. L’APA a été créée en 2001 et a permis de passer d’une logique d’aide sociale à une logique de prestation universelle et de plan d’aide global au soutien à domicile mais elle connaît des limites, liées notamment à la saturation de nombreux plans d’aide et au fait que le ticket modérateur est d’autant plus élevé que les besoins d’aide sont importants. Cette situation peut générer, pour les personnes âgées qui n’ont pas la possibilité de mobiliser un patrimoine ou la solidarité familiale, un non recours aux aides nécessaires ou une entrée non choisie en établissement d’hébergement. La nouvelle loi vise à favoriser le soutien à domicile pour permettre aux personnes âgées qui le souhaitent et qui le peuvent de rester dans leur cadre de vie habituel.

Cet accompagnement de la perte d’autonomie implique la reconnaissance et le soutien des proches aidants. La loi reconnaît tout d’abord l’action du proche aidant en lui donnant une définition et lui reconnaissant des droits. Une personne qui vient en aide de manière régulière, à titre non professionnel, pour accomplir une partie ou la totalité des actes de la vie quotidienne d'une personne âgée en perte d’autonomie peut être considérée comme un proche aidant. Afin de soutenir les proches aidants, la loi instaure un droit au répit, intégré à l'APA, pour permettre aux proches aidants qui ne peuvent pas être remplacés et dont la présence ou l’aide est indispensable à la vie au domicile du bénéficiaire de l’APA de prendre un temps de repos.

Une nouvelle gouvernance des politiques de l’autonomie : création d’un Conseil de l’âge qui est une composante du Haut conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge placé auprès du Premier Ministre. Ce Conseil anime le débat public, apporte aux pouvoirs publics une expertise prospective et transversale sur les questions liées au vieillissement, contribue à l’élaboration et à l’évaluation d’une politique globale de l’autonomie, et assure la participation des retraités et des personnes âgées à l’élaboration et à la mise en œuvre de cette politique. Il formule des recommandations sur les objectifs prioritaires de la politique de prévention de la perte d’autonomie et évalue leur mise en œuvre, en lien avec le Haut Conseil de la santé publique. Il est également compétent pour ce qui concerne le respect des droits et la bientraitance des personnes âgées, ainsi que la bonne prise en compte des questions éthiques. Il est composé notamment des représentants des assemblées parlementaires, de l’ensemble des ministères potentiellement concernés par la problématique du vieillissement, des collectivités territoriales, des organismes de sécurité sociale compétents, de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, ainsi que des associations et organismes représentant les retraités et les personnes âgées, ou contribuant à l’adaptation de la société au vieillissement, notamment en matière de logement et de transport.

Renforcement du rôle de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie pour qu’elle puisse contribuer au pilotage opérationnel de la politique nationale de l’autonomie des personnes âgées. Elle contribue, d’une part, au financement de la prévention de la perte d’autonomie et au soutien des proches aidants et, d’autre part, à la connaissance de l’offre médico-sociale et à l’analyse des besoins en cohérence avec sa mission actuelle de répartition des financements. Par ailleurs, la CNSA se voit confier une compétence en matière de référentiels sur la situation et les besoins des proches aidants. Elle est également chargée de développer des échanges d’expérience et d’information entre les services des départements en charge de l’APA et entre les conférences des financeurs de la prévention de la perte d’autonomie et de développer l’harmonisation des pratiques en matière d’évaluation et d’élaboration des plans d’aide et de gestion de l’APA, dans un objectif d’équité de traitement et de partage des bonnes pratiques. Dans le cadre de son rôle actuel en matière de recueil des données, elle analyse les conditions dans lesquelles les territoires répondent aux besoins de compensation des personnes âgées. La Caisse met en outre à disposition des personnes âgées, des personnes handicapées et de leur famille une information relative à leurs droits et aux services qui leur sont destinés en lien avec les acteurs locaux. Elle conçoit et met en œuvre un système d’information commun à l’ensemble des maisons départementales des personnes handicapées. Une convention pluriannuelle doit être signée entre la CNSA et chaque président de conseil départemental afin de définir globalement leurs engagements réciproques dans le champ de l’autonomie des personnes âgées et handicapées ainsi qu’une stratégie commune sur le territoire. Cette convention précise notamment les modalités de répartition des crédits relatifs aux actions de prévention financées par la conférence des financeurs de la prévention de la perte d’autonomie et les modalités de versement des concours de la caisse aux départements.

Sur le plan local, la loi de 2015 vise à renforcer la complémentarité des acteurs territoriaux tout en confortant le rôle de chef de file des départements, dans un objectif de construction et de mise en œuvre partagée des politiques de l’autonomie. En plus de sa compétence propre dont les contours sont précisés, la loi définit le rôle de chef de file du département en lui confiant une mission de coordination des différentes institutions compétentes dans tous les domaines intéressant la vie des personnes âgées dans le département, en s’appuyant sur le conseil départemental de la citoyenneté et de l’autonomie qu’il préside et qui réunit notamment ces institutions. Lui est confié dans ce cadre le rôle de veiller à la couverture territoriale et à la cohérence des actions des différents organismes et professionnels qui assurent aujourd’hui un rôle d’information de conseil, d’évaluation et d’orientation dans l’objectif d’améliorer leur lisibilité et l’accès aux droits des usagers. Ces missions essentielles pour un accompagnement et une prise en charge globale adaptés aux besoins des personnes âgées feront par ailleurs l’objet d’un cahier des charges défini réglementairement, en vue de clarifier le rôle de chacun, de définir leur articulation et d’harmoniser ces missions sur l’ensemble du territoire national. La loi prévoit en outre que le département conclut avec l’agence régionale de santé une convention et qu’il peut en outre conclure des conventions avec les caisses de sécurité sociale, les centres communaux d’action sociale et toute autre institution intéressée. Ces conventions tiennent compte du schéma départemental relatif aux personnes en perte d’autonomie et du projet régional de santé. Ainsi, la convention conclue avec l’agence régionale de santé et le cas échéant les caisses de retraite, pourra définir une stratégie commune et la programmation des moyens dédiés à la prévention et à l’accompagnement de la perte d’autonomie des personnes âgées.

Renforcement de la participation des usagers à la définition et à la mise en œuvre des politiques locales de l’autonomie et de sa coordination institutionnelle par l’institution dans chaque département d’un conseil départemental de la citoyenneté et de l’autonomie. Celui-ci assure la participation des personnes âgées et des personnes handicapées à l’élaboration, à la mise en œuvre, au développement et à la mise en cohérence des politiques de l’autonomie dans l’ensemble des champs qu’elle recouvre, au-delà des seuls secteurs sanitaire et médico-social. A cette fin, le conseil est informé ou consulté sur les différents outils de programmation de l’offre, sur les conventions que le département conclut avec ses partenaires et sur les rapports d’activité des services concourant à la mise en œuvre des politiques locales de l’autonomie (MDPH, services du département chargés des personnes âgées). Il formule des recommandations sur le développement de la bientraitance des personnes âgées et des personnes handicapées dans le département. Il transmet tous les ans au Conseil de l’âge, au Conseil national consultatif des personnes handicapées et à la CNSA, un rapport sur la mise en œuvre des politiques de l’autonomie dans le département, dans un objectif d’échange entre le niveau local et national. Il est présidé par le président du conseil départemental et a vocation à rassembler l’ensemble des acteurs locaux concernés par les politiques locales de l’autonomie (représentants des associations de personnes âgées et de personnes handicapées, du département, des services départementaux de l’Etat, caisses de retraite, autorités organisatrices des transports, bailleurs sociaux, des services gestionnaires des établissements sociaux et médico-sociaux pour personnes âgées et pour personnes handicapées …). Il comporte au moins deux formations spécialisées respectivement compétentes pour les personnes âgées et les personnes handicapées. Ces formations sont composées d’au moins trois collèges représentant respectivement les usagers, les institutions et les organismes ou associations œuvrant en faveur des personnes âgées. Le collège représentant les institutions permet ainsi au département de se doter d’un nouvel outil pour renforcer la coordination institutionnelle et exercer son rôle de chef de file de manière plus opérationnelle dans le respect des compétences des autres acteurs.

Un financement renforcé : Les différentes mesures énoncées seront financées en rythme de croisière par l’affectation à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie d’une partie de la recette de la CASA (contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie), soit environ 700 millions d’euros par an. Ce financement permettra aux départements de couvrir les  dépenses nouvelles liées à la mise en œuvre  des mesures prévues par la loi. La CASA est un prélèvement social de 0,3 % sur les prestations retraites et les pensions d’invalidité, instauré par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2013. C'est l'équivalent du prélèvement de 0,3 % effectué sur les salaires au titre de la journée de solidarité, créée après la canicule de 2003.