Données générales : 

B/ Les principales institutions sociales et de l’emploi : répartition des compétences, coordination des acteurs et problématiques associées

Par Yves Palau

Dernière mise à jour : mai 2017

• 1. Les principaux points à retenir
• 2. Les faits et les données
  • 2.1 Une pluralité d’acteurs, de fonctions et de techniques
  • 2.2. Une complexité liée à la nature de l’action sociale
  • 2.3. Le conseil départemental et le guichet unique, outils d’une mise en cohérence territorialisée
• 3. Mise en perspectives et débats
  • 3.1. Quel avenir pour le département-providence ?
  • 3.2. De la démocratie sociale à une progressive prise de contrôle par l’Etat
• 4. Pour approfondir

1. Les principaux points à retenir

• Une multiplicité d’acteurs publics et privés avec un Etat de plus en plus régulateur (fonction normative) et des collectivités territoriales opératrices de politiques sociales avec des prestations versées presque équivalentes à celles de l’Etat.
• La progressive mise en place d’un système de gouvernance régulé par l’Etat et financé par les caisses de sécurité sociale
• La progressive montée en puissance du département qui assure plus de 70% des prestations versées par les administrations locales.
• La remise en cause du « département-providence »

2. Les faits et les données

Notre système de protection sociale et les politiques qui en découlent s’inscrivent dans un système de "gouvernance", c’est-à-dire un système au sein duquel les interactions et les échanges entre des acteurs aux rôles et aux statuts différents deviennent la norme. Ces politiques apparaissent comme étant toujours plus diversifiées avec leur organisation par risques (maladie, famille, accidents du travail et maladies professionnelles, retraite) gérées à partir de 1967 par des branches différentes elles-mêmes de plus en plus étroitement articulées avec les interventions d’autres acteurs publics tels que l’Etat, les conseils départementaux et les communes. Elles apparaissent aussi comme étant de plus en plus complexes. Ainsi, la mise sous condition de ressources de la grande majorité des prestations et leur ciblage plus grand nécessitent un travail plus lourd pour les organismes. Parallèlement, l’environnement institutionnel se diversifie et le nombre des partenaires de la Sécurité sociale s’accroît (conseils départementaux pour les caisses d’allocations familiales, agences régionales de santé pour les caisses primaires d’assurance-maladie, etc.).

Cette multiplication des acteurs ne doit pas faire oublier que, sur le plan financier, la place centrale est dévolue aux administrations de sécurité sociale : celles-ci géraient en 2013, 492 Mds d’euros sur 672 Mds d’euros de prestation totale de protection sociale (budget total : 715 mds d’euros), l’Etat en assurait 86 Mds et les collectivités territoriales 30 Mds d’euros. Le reste soit en gros 10 % étant assuré par le secteur privé. Au sein des prestations assurées par les administrations publiques, les administrations de sécurité sociale en représentent 80 %, l’Etat et les organismes divers d’administration centrale 14%, les collectivités territoriales 5% .

Au sein de l’État, les réformes initiées depuis 1996 accroissent le rôle du parlement chargé de définir et de voter chaque année une loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS) dans laquelle se trouve intégré spécifiquement pour l’Assurance Maladie un Objectif national de dépenses de l’assurance maladie (ONDAM).

Notre système de protection sociale distingue trois techniques traditionnelles d’intervention en matière de protection sociale (assurances sociales, aide sociale, action sociale) et quatre principaux acteurs de l’aide et de l’action sociales : Etat ; collectivités locales ; organismes de sécurité sociale ; acteurs privés (institutions privées, associations et comités d’entreprise). Il s’ensuit un système de gouvernance des politiques sociales particulièrement complexe autour d’une multiplicité d’acteurs et de techniques d’intervention.

2.1 Une pluralité d’acteurs, de fonctions et de techniques

Chaque politique sociale met en jeu plusieurs acteurs selon diverses configurations : plusieurs collectivités locales, une collectivité et l’État, ou encore une collectivité et un organisme de sécurité sociale et/ou une association, etc. Ils assument trois fonctions distinctes : une fonction de conception/financement des dispositifs, dans laquelle l’État législateur occupe une place importante; une fonction de planification/programmation qui se concrétise par exemple par les schémas d’organisation sociaux et médico-sociaux ; une fonction de délivrance des prestations aux publics (versement des allocations, accueil et prise en charge « physique » des publics) exercée par des opérateurs de terrain nombreux et spécialisés.

Les travaux de l’Inspection générale des affaires sociales soulignent l’imbrication constante des différents acteurs. C’est le cas, de façon globale, en matière d’aide et d’action sociales :

« Un premier niveau d’analyse confirme le constat de l’enchevêtrement des acteurs en matière d’aide et d’action sociales : dans toutes les politiques analysées (enfance, famille, personnes âgées, personnes handicapées, lutte contre l’exclusion), tous les acteurs (État, collectivités territoriales, organismes sociaux) interviennent peu ou prou. Ils sont présents dans au moins un des registres majeurs de l’action publique depuis la conception ou le financement des dispositifs, jusqu’à la délivrance de prestations aux publics, en passant par la planification… cette présence pouvant être constatée à tous les échelons territoriaux : national, régional, départemental et infradépartemental¹. »

Un constat identique est fait s’agissant de la formation des demandeurs d’emploi : « Le système est complexe du fait de compétences dispersées : (…) L’État est responsable du cadre normatif et du contrôle (...), élaborant les textes législatifs et réglementaires régissant la formation professionnelle, même si cette fonction s’exerce en lien avec les partenaires sociaux. En outre, il exerce le contrôle du secteur de la formation professionnelle par le biais des services régionaux de contrôle au sein des DRTEFP et d’une fonction de contrôle national exercée par la DGEFP (…) S’agissant de la gestion des dispositifs, trois acteurs principaux interviennent, selon des modalités qui ont évolué au fil du temps. (..) Les conseils régionaux sont aujourd’hui les principaux financeurs et gestionnaires des dispositifs de formation à destination des demandeurs d’emploi. (..) Les gestionnaires de l’assurance chômage sont également depuis 2001 présents dans la gestion de stages de formation à destination des demandeurs d’emploi (…) La place de l’État, dont les interventions ont été fortement réduites, n’est pas aujourd’hui stabilisée. L’État s’est progressivement recentré sur la formation de publics spécifiques et (…) n’assure plus aujourd’hui au niveau régional qu’un nombre limité d’actions de formation (… il) n’a pas pour autant renoncé à intervenir, ponctuellement, au nom de sa compétence emploi sur des programmes de formation des jeunes et des chômeurs de longue durée au risque, parfois, de déstabiliser la mise en œuvre des politiques locales, au moment même où celles-ci doivent s’adapter au nouvel équilibre défini par les dernières décentralisations. À ces trois financeurs principaux, il convient d’ajouter les contributions (...) d’autres acteurs intervenant le plus souvent comme cofinanceurs, mais parfois comme financeurs à part entière d’actions de formation : conseils généraux, AGEFIPH, mais aussi organismes paritaires collecteurs agréés (...) les contributions du FSE². »

Ainsi, l’organisation des politiques sociales est, en pratique, très éloignée du modèle des blocs de compétences. Sauf pour les politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion, il n’y a pas, du point de vue financier, de bloc de compétence. Ce décalage s’explique aisément par des motifs liés à l’évolution même de la demande sociale et à la stratégie des acteurs.

2.2. Une complexité liée à la nature de l’action sociale

Par nature, l’action sociale émerge en complément des dispositifs légaux et obligatoires existants, elle ne peut donc être répartie a priori entre les acteurs. La demande sociale, leurs stratégies institutionnelles, conduisent les différents acteurs à intervenir dans tous les domaines, afin de compléter l’action des autres acteurs déjà présents.

Par exemple, les caisses de sécurité sociale, au-delà de leur mission principale de gestion des prestations d’assurances sociales, ont toujours consacré une part de leurs ressources à des interventions d’action sociale.

La réponse à la demande sociale peut également conduire à brouiller les frontières entre politiques centralisées et décentralisées en impliquant la mobilisation de diverses compétences, qu’elles appartiennent à l’État ou aux collectivités locales. La lutte contre les exclusions en est une bonne illustration car il s’agit d’intervenir sur l’ensemble des facteurs qui concourent à l’exclusion sociale. Au-delà des interventions croisées au sein d’une même politique, le domaine social est riche de proximités et de perméabilités entre politiques distinctes mais pouvant s’adresser aux mêmes publics tout en sollicitant des responsables différents ou des financements pour partie substituables les uns aux autres.

Ainsi, la frontière est ténue entre les politiques d’emploi (dont l’État est responsable) et de formation professionnelle (confiée aux régions), comme entre les politiques de formation professionnelle et d’insertion par l’emploi (qui relève des départements). L’exemple de l’Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), qui est conduite à intervenir sur ces différents champs, en est une bonne illustration. L’AFPA joue un rôle d’opérateur des deux politiques publiques de la formation professionnelle et de l’emploi, quoique avec une ampleur très inégale, sans que la question de sa gouvernance ait été tranchée, parallèlement au transfert progressif aux régions des crédits publics alloués.

Il en va de même pour d’autres politiques voisines ou complémentaires. Ainsi les compétences départementales de protection maternelle et infantile peuvent s’exercer dans des conditions différentes en fonction de l’offre sanitaire dont le pilotage incombe à l’État, et plus directement encore en fonction du degré de mise en œuvre de la compétence santé scolaire, de responsabilité également nationale.

2.3. Le conseil départemental et le guichet unique, outils d’une mise en cohérence territorialisée

Les évolutions dans la répartition des compétences entre acteurs ont tendu à trouver des outils de coordination prenant acte de la diversité des interventions en matière sociale. Elles visent deux objectifs : une plus grande cohérence dans l’organisation des politiques publiques et une meilleure lisibilité pour l’usager. C’est ainsi que la loi du 13 août 2004 réaffirmée par la loi du 7 août 2015 portant Nouvelle organisation territoriale de la République, a créé la notion de « chef de file » et dispose dans son article 49 que « le département définit et met en œuvre la politique d’action sociale » « en tenant compte des compétences confiées par la loi à l’État, aux autres collectivités territoriales ainsi qu’aux organismes de sécurité sociale ». Il est donc confié aux conseils départementaux un rôle de coordination de l’action sociale sur leur territoire. Ils exercent cette fonction notamment par l’élaboration et l’adoption de schémas départementaux qui définissent les établissements et services mettant en œuvre l’action sociale et médico-sociale. Cependant, le département n’agit pas seul et doit associer à l’élaboration de ces schémas les autres personnes publiques et parapubliques concernées, notamment l’État et les organismes de sécurité sociale. Cette notion de chef de file renvoie donc plus à des attributions qu’à des compétences, à une régulation davantage qu’à une réglementation et constitue avant tout un dispositif de gouvernance.

La création de guichets uniques vise à apporter une réponse à la multiplicité des intervenants en permettant aux bénéficiaires de n’avoir qu’un seul point d’entrée. Ainsi, la maison départementale des personnes handicapées (MDPH), ou les centres locaux d’information et de coordination (CLIC) pour les personnes âgées constituent des lieux d’accès facilitant les démarches des usagers. En matière de petite enfance, on peut considérer que ce sont les CAF qui, dans une certaine mesure, jouent le rôle de guichets centralisant les informations sur les actions des différents intervenants.

3. Mise en perspectives et débats

3.1. Quel avenir pour le département-providence ?

La formule « département-providence » est fréquemment utilisée en analogie avec celle d’Etat-providence pour évoquer le rôle central joué par le département en matière sociale. Selon Robert Lafore³ cette affirmation trouve une première explication « dans le « sentier » emprunté à la fin du XIXe siècle pour construire le modèle républicain français. C’est dans la circonscription départementale, créée à la Révolution et confortée en l’an VIII par l’institution du préfet de département, qu’a été situé le niveau d’établissement de l’équilibre entre d’un côté le pouvoir descendant de l’État et, de l’autre, les mécanismes de contre pouvoir émanant du « local ». C’est dans la collectivité départementale, telle qu’instituée en 1871, que s’est incarnée la logique de négociation inévitable entre les normes nationales et les spécificités locales, et cela jusqu’en 1982, du fait essentiellement de la nature particulière du département : un exécutif préfectoral complété d’une assemblée de notables issus du système communal ». Cette position s’est trouvée renforcée jusque dans les années 2000, les premières vagues de décentralisation s’inscrivant dans ce « sentier ». L’espace départemental est ainsi devenu l’échelon principal de la décentralisation et de la déconcentration avec un rôle conforté en matière sociale lui assurant des masses financières et humaines importantes à gérer : « On a assisté, pendant plus de vingt ans, à un processus de développement de la collectivité départementale : le poids du passé, combiné à la stratégie des élus départementaux qui, en valorisant les positions acquises, ont systématiquement réclamé leur renforcement, en a fait le centre de gravité incontestable de l’action sociale et la collectivité la plus dotée en ressources et attributions ». Néanmoins cette position semble aujourd’hui remise en question par le développement des intercommunalités d’une part qui mettent en place des politiques d’emploi et de solidarité et par celui des régions d’autre part. Cette remise en question est renforcée par la loi NOTRe qui en renforçant le pouvoir métropolitain réduit celui des départements. Si la loi ne procède pas à des transferts de compétence en matière sociale et confirme même le rôle leader du département dans ce domaine, celui-ci rencontre de plus en plus de difficultés « dans la mise en œuvre de ses attributions et, parmi elles, évidemment de ses compétences en matière d’action sociale, laquelle mobilise environ les deux tiers de ses moyens. (…) Comme souvent, ce sont d’abord les problèmes financiers qui s’imposent. Ils sont ici à relier à une forme d’épuisement du modèle d’action sociale qui, en l’état, génère toujours plus de « besoins » et impose en conséquence la mobilisation de toujours plus de ressources. Ces tensions sont renforcées par le fait que le département ne parvient pas à assumer son leadership territorial en matière d’action sociale ». Ainsi, depuis les premières lois de décentralisation des années 1980, les dépenses sociales des départements ont été multipliées par 7 sans que les ressources suivent dans les mêmes proportions. Mais à ces difficultés financières s’ajoute selon Robert Lafore « l’épuisement d’un modèle d’action sociale » fondé sur le découpage vertical et catégoriel des problèmes sociaux avec des publics cibles, des allocations, des dispositifs et des équipements spécifiques. Ce découpage a été partiellement remis en cause par les politiques de lutte contre l’exclusion fondées sur des « logiques réticulaires supposant décloisonnements et transversalité des interventions et des politiques ». Mais selon Robert Lafore, les logiques antérieures se sont le plus souvent maintenues et l’on a davantage procédé par accumulation de nouveaux dispositifs que par une refonte globale.

L’auteur s’interroge alors : « Procédant du constat de l’accumulation dans le giron de la collectivité départementale des compétences en matière d’action sociale, d’une part, et rendant compte de l’autre de sa consécration comme chef de file en la matière, la notion de « département-providence » pourrait bien correspondre à une sorte d’apogée du modèle d’action sociale de type catégoriel, prestataire et cloisonné. Les recompositions des modes d’intervention et des formes organisationnelles en gestation depuis la fin des années 1980, même si elles sont loin d’avoir produit une conception globale et alternative d’action sociale individualisée, réticulaire et décloisonnée par sa connexion avec les politiques de droit commun, traduisent cependant la crise du modèle hérité. Cette crise ne pouvait que gagner la collectivité qui a accepté cet héritage et qui s’est structurée en conséquence ».

3.2. De la démocratie sociale à une progressive prise de contrôle par l’Etat

A l’origine la sécurité sociale qui représente financièrement la part la plus importante des dépenses de politiques sociales est composée d’organismes disposant de l’autonomie de gestion assurée par les représentants des salariés par le biais de conseils d’administration élus au sein desquels ils sont majoritaires. Chaque organisme de gestion est doté de la personnalité juridique et d’un statut de droit privé lui conférant une certaine autonomie vis-à-vis des caisses nationales qui elles disposent d’un statut de droit public. Progressivement mais assez rapidement, à partir des années 1960, le pouvoir des conseils d’administration des organismes de gestion diminue au profit des directeurs. Un certain nombre de conseils d’administrations remplacent l’élection par la désignation opérée par les partenaires sociaux selon une gestion paritaire. Parallèlement, le pouvoir de l’Etat se renforce, celui-ci exerçant une tutelle technique et financière sur les organismes nationaux par le biais des Conventions d’objectifs et de gestion conclues entre l’Etat et les caisses nationales et un contrôle de légalité sur les organismes locaux de gestion. A partir de 1996, le parlement devient un nouvel acteur incontournable du pilotage de la protection sociale et donc d’une grande partie des politiques sociales. La réforme de 1996 renforce également le pouvoir des caisses nationales sur les caisses locales notamment par le pouvoir de nomination des directeurs de celles-ci par les caisses nationales et par des démarches de contrôle interne menées par celles-ci sur les caisses locales.

On assiste donc progressivement à un double mouvement de centralisation, des caisses locales aux caisses nationales, et d’étatisation par le renforcement du pouvoir de l’Etat sur ces dernières.

4. Pour approfondir

Gosta Esping-Andersen, Les trois mondes de l’Etat-Providence. Essai sur le capitalisme moderne, Paris, PUF, 2007, 310 p.

1 Contribution à la cartographie de l’action sociale, IGAS, novembre 2006

2 Coordination du financement de la formation des demandeurs d’emploi, IGAS, décembre 2006.

3 Robert Lafore « Où en est-on du département-providence ? »,  Informations sociales, 2013, n° 179, p 12-27.