Les régimes politiques
Par Raymond Ferretti : maître de conférences à l'Université
Dernière mise à jour : septembre 2016
- 1. LES RÉGIMES DE CONFUSION DES POUVOIRS
- 2. LES RÉGIMES DE SÉPARATION DES POUVOIRS
Pour Montesquieu, « Tout serait perdu, si le même homme, ou le même corps des principaux, ou des nobles, ou du peuple, exerçaient ces trois pouvoirs : celui de faire des lois, celui d'exécuter les résolutions publiques, et celui de juger les crimes ou les différends des particuliers » (L’esprit des lois, Livre XI, Chapitre VI).
A partir de ce constat il bâtit ce que l’on appelle la théorie de la séparation des pouvoirs. Les trois pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire doivent être exercés par des organes distincts et indépendants. Mais cette séparation peut être plus ou souple ou rigide.
Sur la base de la séparation des pouvoirs on peut classer les régimes politiques selon qu’ils pratiquent ou non la séparation.
1. LES RÉGIMES DE CONFUSION DES POUVOIRS
1.1. La confusion absolue
On trouve cette situation quand le pouvoir appartient totalement à un seul homme ou un seul organe. C'est ce que l’on peut constater dans les monarchies absolues ou dans les dictatures.
1.2. La confusion relative
Parfois la confusion des pouvoirs n’apparait pas immédiatement, car les apparences sont trompeuses. Ainsi, des organes apparemment distincts et indépendants exercent les fonctions exécutive et législative. Mais, en réalité c'est l’un ou l’autre de ces organes qui dispose effectivement de toutes les fonctions. La confusion des pouvoirs peut se faire au profit de l’exécutif ou du législatif.
Dans ces régimes, les apparences sont celles de la séparation, mais la réalité est celle de la confusion des pouvoirs.
1.2.1. La confusion des pouvoirs au profit de l’exécutif
C'est une situation que l’on rencontre fréquemment parce que dans un Etat, l’exécutif dispose de la force armée, mais aussi parce que l’exécutif appartient souvent à un homme seul, qui parfois dispose d’un charisme exceptionnel. Illustrent parfaitement cette situation, les régimes mis en place en France par Napoléon Bonaparte puis son neveu Napoléon III. De manière plus générale bon nombre de dictatures modernes relèvent de près ou de loin de ce modèle.
1.2.2. La confusion au profit du législatif : le régime d’assemblée
Ce que l’on appelle le régime d’assemblée, c’est le système dans lequel l’assemblée quel que soit son nom dispose véritablement et totalement du pouvoir même s’il existe bien un organe exécutif.
Ce fut le cas en France sous la Convention en 1793. Mais aussi en 1848, en 1871, et en 1945 avec les Assemblées Constituantes.
L’exemple de la Convention est intéressant car la confusion des pouvoirs y est fonctionnelle et organique.
La confusion fonctionnelle
Les trois fonctions sont techniquement distinguées, mais elles sont hiérarchisées au profit de la loi et donc de l’organe législatif : la Convention.
La confusion organique
S’il y a confusion sur le plan organique c’est d’abord parce que l'organe exécutif, le Comité exécutif est dépendant. Il l’est sur le plan statutaire car il est nommé par l’assemblée et parce qu’il est révocable par elle.
Mais sa dépendance est surtout réelle sur le plan des faits. Le Comité est en effet un organe collégial sans chef qui de ce fait prend difficilement des décisions.
La confusion organique existe aussi parce que l’organe législatif est renforcé d’abord en raison de l’unicité de cet organe mais aussi et surtout de sa permanence.
2. LES RÉGIMES DE SÉPARATION DES POUVOIRS
Deux hypothèses se présentent : soit la séparation des pouvoirs est dite souple et l’on aura affaire au régime parlementaire, soit la séparation est rigide et il s’agira du régime présidentiel.
2.1. La séparation souple : le régime parlementaire
Le régime parlementaire peut être défini comme un régime dans lequel le Gouvernement est politiquement responsable devant le Parlement, et où celui-ci peut faire l’objet d’une dissolution par l’exécutif.
Dans ce régime, la séparation est dite souple parce que les deux pouvoirs ont des moyens d’action réciproques (la responsabilité politique et la dissolution). Il s’agit là de ce que l’on pourrait appeler le modèle du régime parlementaire, mais dans la réalité, ce modèle a connu plusieurs variantes.
2.1.1. Le modèle
2.1.1.1. Une séparation organique assouplie
Des organes distincts existent bien, mais ils sont dépendants les uns des autres, de manière équilibrée.
La dépendance de l’exécutif par rapport au législatif
L’exécutif en régime parlementaire est toujours composé de deux éléments : le chef de l’Etat et le gouvernement.
Ce régime est né dans une monarchie, l’Angleterre du 18e siècle. Le chef de l’Etat y était donc un Roi, par conséquent sa dépendance vis-à-vis du Parlement était quasiment nulle et c’est le cas dans tous les pays qui pratiquent aujourd’hui encore une monarchie parlementaire comme les pays scandinaves et le Benelux.
Si le régime parlementaire est apparu et pratiqué encore aujourd’hui dans des monarchies il l’est aussi dans des républiques. Dans ce cas le chef de l’Etat, un Président de la République est dans une situation différente par rapport au Parlement. Il est en effet le plus souvent élu par ce dernier, ce qui induit une certaine dépendance. Mais, si le Président de la République est élu par le Parlement, il n’est en aucun cas responsable devant lui. En d’autres termes, le Parlement ne peut pas le démettre de ses fonctions, ce qui relativise la dépendance du chef de l’Etat par rapport au Parlement.
Il n’en va pas de même pour le Gouvernement. Son entrée en fonction dépend très fortement du Parlement puisqu’il est souvent « investi» par lui sinon élu par les parlementaires.
La dépendance est encore plus grande s’agissant de la fin des fonctions : le Parlement peut en effet «renverser» le Gouvernement en raison du principe de la responsabilité politique des ministres.
Cette institution a des origines anciennes. Dans l’Angleterre du 18e siècle les ministres étaient pénalement responsables. C’est à dire qu’ils pouvaient être jugés et sanctionnés pour des fautes pénales et ce par le biais d’une procédure appelée « l’impeachment ». Cette responsabilité pénale se transformera par la suite en responsabilité politique. En 1815, de Vitrolles la définissait par opposition à la responsabilité pénale dans les termes suivants :
« La responsabilité politique est engagée non par des actes délictueux mais par des fautes de politique générale; sanctionnée non par des poursuites pénales et par un jugement mais par la perte de confiance des assemblées et comme conséquence, par la perte de l'existence politique ».
Ce principe de la responsabilité politique a progressivement été mis en œuvre à travers deux grands types de procédures.
- la motion de censure où le Parlement prend l’initiative
- la question de confiance où le Gouvernement prend l’initiative
La dépendance du législatif par rapport à l’exécutif
Elle se traduit parfois par la nomination des membres d’une assemblée par le chef de l’Etat. C'est le cas des chambres aristocratiques comme la Chambre des Lords en Grande-Bretagne.
Mais le plus souvent la dépendance se traduit par le droit de dissolution. De simple mesure technique permettant de mettre fin à la réunion du Parlement, la dissolution est devenue une véritable prérogative royale : elle permet de contrer le pouvoir de renverser le Gouvernement que le Parlement arrachera. C’est la première fonction de la dissolution : la fonction d’équilibre des pouvoirs. Mais elle permet aussi de donner la parole au peuple puisqu’une dissolution débouche nécessairement sur de nouvelles élections : c'est la fonction de résolution des conflits.
2.1.1.2. Une séparation fonctionnelle assouplie
Les deux fonctions législative et exécutive sont bien confiées à deux organes distincts à titre principal, mais chacun des organes peut intervenir, à titre secondaire dans l’exercice de la fonction de l’autre organe.
L’intervention des organes exécutifs dans l’exercice de la fonction législative
En période normale, l’initiative des lois est partagée entre l’exécutif et le Parlement et très souvent l’initiative législative du gouvernement est plus efficace et plus fréquente que celle des parlementaires.
En période exceptionnelle, le pouvoir législatif peut être délégué au gouvernement. C’est l’hypothèse des décrets-lois ou des ordonnances.
L’intervention des organes législatifs dans l’exercice de la fonction exécutive
La diplomatie et de manière plus générale la conduite des relations internationales relève de l’exécutif et singulièrement l’élaboration des traités. Ainsi l’article 52 de la Constitution de 1958 précise : Le Président de la République négocie et ratifie les traités. Il est informé de toute négociation tendant à la conclusion d'un accord international non soumis à ratification.
Mais la ratification des traités les plus importants doit être autorisée par le Parlement.
Le fait que les interventions des organes soient réciproques rétablit la séparation, mais de manière souple. On parle aussi de collaboration des pouvoirs puisque l’exécutif et le législatif participent à l’exercice des différentes fonctions de manière équilibrée.
Tel est le modèle idéal du régime parlementaire, dans la réalité historique et sociologique il présente des variantes.
2.1.2. Les variantes
Deux grandes formes de régime parlementaire se sont succédé :
2.1.2.1. Le régime parlementaire dualiste
C'est un régime parlementaire dans lequel le chef de l’Etat joue un rôle politique important.
Ses caractéristiques
Le régime parlementaire dualiste se caractérise d’abord par la double responsabilité. Le Gouvernement est non seulement responsable politiquement devant le Parlement, mais aussi devant le chef de l’Etat. De plus, le droit de dissolution appartient au chef de l’Etat de manière discrétionnaire, c’est ce que l’on appelle la «dissolution royale »
Ces deux prérogatives permettent au chef de l’État de jouer effectivement un rôle important puisqu’il peut non seulement faire pression sur le Parlement, mais aussi sur le Gouvernement. Toutefois, ce régime n’exclut pas les crises, puisqu’en cas de renvoi du Gouvernement et de dissolution du Parlement, si le peuple réélit la même majorité, le chef de l’Etat est dans une situation pour le moins délicate.
Ses formes
Le dualisme historique
C'est sous la forme dualiste que le régime parlementaire apparaîtra en Angleterre au XVIIIe siècle. Il survivra jusqu’en 1834, date du renvoi par Guillaume IV du ministère Peel. C'est le dernier usage par un monarque anglais de son droit de renvoyer le cabinet.
En France, le régime parlementaire apparaît sous la Restauration et la Monarchie de Juillet. C'est pendant cette dernière période, sous le règne de Louis-Philippe Ier d’Orléans que le dualisme apparaîtra vraiment ce qui explique qu’en France, on désigne souvent le régime parlementaire dualiste par l’expression «orléanisme».
Dans les deux cas, le régime parlementaire dualiste se met en place à un moment où les forces politiques fondées sur deux légitimités différentes s’équilibrent. D’un côté, le Roi et sa légitimité théocratique, d’autre part le Parlement et sa légitimité démocratique. Ce sont d’ailleurs ces deux organes s’appuyant sur ces deux légitimités qui vaudront le qualificatif de dualiste à cette forme du régime parlementaire. Lorsque la légitimité démocratique l’emportera, le régime parlementaire évoluera vers un nouveau type : le régime parlementaire moniste qui se caractérisera souvent par une forte instabilité. Aussi certains voudront-ils restaurer artificiellement le dualisme.
Le dualisme restauré
En Allemagne, au lendemain de la première guerre mondiale la République de Weimar, a mis en place un régime parlementaire dans lequel le Président de la République est élu par le peuple et dispose de prérogatives importantes : le droit de dissolution et quasiment la possibilité de renvoyer le ministère. Politiquement ce sera un échec puisqu’en 1933 Hitler sera nommé Chancelier, c'est à dire Premier ministre.
En France, la Constitution de 1958 met en place un système qui est proche du parlementarisme dualiste, notamment avant 1962 et l’instauration de l’élection présidentielle au suffrage universel. Le Président dispose en effet du droit de dissolution et dans les faits a renvoyé les Gouvernements qui ne lui convenaient plus (gouvernement Debré).
2.1.2.2. Le régime parlementaire moniste
Sommairement, on peut dire que c'est le régime parlementaire dans lequel le Chef de l’Etat est effacé. Mais ce type de régime parlementaire peut fonctionner de deux manières totalement opposées.
Le régime parlementaire moniste à prépondérance du Parlement ou «parlementarisme absolu » ou encore, régime parlementaire à la française (Exemple : IIIe et IVe Républiques françaises)
La prépondérance du Parlement y est négative : elle se traduit essentiellement par des renversements fréquents, intempestifs et souvent inconsidérés des gouvernements, comme l’illustre la IIIe République et surtout la IVe République en France.
L’origine de l’instabilité y est d’abord d’ordre institutionnel. La disparition de facto du droit de dissolution prive l’exécutif de son arme de dissuasion à l’égard du Parlement. Le régime est déséquilibré puisque les députés peuvent sans craintes d’être renvoyés devant leurs électeurs, renverser le Gouvernement.
Mais l’instabilité gouvernementale est également provoquée par des phénomènes politiques. Certains relèvent de la sociologie politique. Si les gouvernements tombent c’est parce qu’ils ne disposent plus de majorité au Parlement or cette fragilité des majorités est due au le multipartisme. Plus le nombre de partis politiques est grand, plus difficile est la constitution d’une majorité parlementaire.
D’autres phénomènes politiques relèvent plus d’une certaine philosophie politique. En France sous la IIIe République et sous la IVe République la souveraineté nationale a progressivement été interprétée comme une souveraineté parlementaire. En d’autres termes, ce n’est plus la nation qui est titulaire de la souveraineté, mais le Parlement. Devenu souverain celui-ci peut tout à l’égard du gouvernement. L’équilibre entre les deux pouvoirs est rompu.
Face à ce « parlementarisme absolu » des remèdes ont été recherchés. Ils ont pour nom : la rationalisation ou le régime parlementaire rationalisé.
Cette expression est née à la suite de l’élaboration de certaines Constitutions en Europe centrale durant l’entre-deux- guerres. Elles prévoyaient de manière très précise les règles de fonctionnement du régime parlementaire afin d’éviter les renversements intempestifs de gouvernement. Le Doyen Boris Mirkine-Guetzevitch a pu dire que la rationalisation « consiste à enfermer dans le réseau du droit écrit l’ensemble de la vie politique ».
Le régime parlementaire moniste à prépondérance du Gouvernement ou parlementarisme majoritaire ou régime parlementaire à l’anglaise ou gouvernement de Cabinet. (Exemple : le Royaume-Uni)
Dans ce type de régime parlementaire la stabilité ministérielle y est si forte que le plus souvent on peut parler de gouvernement de législature.
C’est essentiellement en raison du bipartisme rigide qu’une telle situation est possible. Le fait que deux partis disciplinés monopolisent la vie politique conduit à l’existence d’une majorité cohérente, stable et solide. Ce système permet aussi la quasi-élection du Premier ministre au suffrage universel. Au Royaume-Uni en effet chacun des deux grands partis élit son leader et c’est le leader du parti qui gagne les élections qui doit être nommé Premier ministre. En votant pour leur député dans chaque circonscription les électeurs choisissent donc leur Premier ministre.
Cette stabilité a des conséquences étonnantes puisque de fait la responsabilité politique du gouvernement disparait. Les gouvernements ne sont plus renversés en raison de la cohérence de la majorité parlementaire formée par un seul parti, celui dont le chef est le Premier ministre.
L’autre conséquence tout aussi étonnante est la transformation du rôle de la dissolution qui devient un moyen de choisir le meilleur moment pour organiser les élections législatives.
Au fond dans ce type de régime parlementaire, les critères essentiels du régime disparaissent ou se transforment.
2.2. La séparation rigide : le régime présidentiel
Dans un tel régime il y a séparation rigide parce que l’exécutif et le législatif sont aux mains de deux organes différents et indépendants qui n’ont, l’un sur l’autre aucun moyen d’action. Tout au plus ont-ils des moyens de pression réciproques. Le seul véritable exemple de ce régime fonctionne aux Etats-Unis d’Amérique. Là encore on peut distinguer un modèle et des variantes.
2.2.1. Le modèle
L’exécutif et le législatif sont organiquement et fonctionnellement indépendants. C’est un régime d’isolement des pouvoirs.
2.2.1.1. Une séparation organique rigide
Chacun des organes de pouvoir entre en fonctions et les quitte sans que l’autre ne puisse quoi que ce soit. Ainsi, Le Président est élu par le peuple comme d’ailleurs le Congrès (Sénat et Chambre des Représentants). Il en va de même pour la cessation des fonctions puisque le Président ne peut être renversé par le Congrès, pas plus qu’aucune des deux chambres du Congrès ne peut faire l’objet d’une dissolution. Ces deux pouvoirs sont sur le même pied, chacun à sa légitimité, et chacun ne peut renverser l'autre : ils sont condamnés à s'entendre.
2.2.1.2. Une séparation fonctionnelle presque rigide
Le Président dispose de la totalité de la fonction exécutive. C’est lui qui détermine la politique des Etats-Unis, tant sur le plan interne que sur le plan international. Cependant, les traités qui sont négociés par le Président sont ratifiés par le Sénat.
Quant au Congrès il exerce tout seul la fonction législative puisque c’est lui qui dispose de manière exclusive de l’initiative des lois et du pouvoir d’adoption. Cependant, le Président peut s’opposer à l’entrée en vigueur du texte en utilisant son droit de veto, mais celui-ci eut être contré par le Congrès à la majorité des 2/3.
Paradoxalement ce système (présenté comme un régime d’isolement des pouvoirs) oblige les deux pouvoirs à s’entendre. Le système ne peut fonctionner que s'il n'y a pas d'opposition absolue entre eux. On pourrait soutenir qu'une séparation rigide des pouvoirs nécessite un système de partis politiques souples. Il faut donc qu'il y ait cette fluidité, sinon on débouche sur un risque de blocage.
2.2.2. Les variantes
2.2.2.1. Les vraies variantes : les formes du régime présidentiel
L’histoire constitutionnelle américaine a vu se succéder des périodes de prééminence présidentielle et de prééminence congressionnelle.
C’est Woodrow Wilson, alors qu’il n’était pas encore Président des Etats-Unis qui a distingué ces deux formes du régime présidentiel américain. Pour lui, au cours du 19e siècle le poids du Président était relativement faible. Elu au suffrage indirect, il n’avait pas d’appui populaire. Au contraire le Sénat était véritablement au centre du système. En conséquence, des deux pouvoirs, c’est le Congrès et singulièrement le Sénat qui jouait le rôle le plus important. Il s’agissait alors du Gouvernement congressionnel.
Au cours du XXe siècle, c’est le Président qui va voir son poids politique se renforcer au fur et à mesure que le système se démocratise, mais aussi en raison du charisme plus ou moins fort de certains d’entre eux. C’est alors le Gouvernement présidentiel qui se met en place.
2.2.2.2. Les fausses variantes : les déformations du régime présidentiel : le présidentialisme
Le régime présidentiel a servi de modèle à l’Amérique du Sud lorsque celle-ci s’est libérée de la domination espagnole. Mais en raison de particularités sociales et de circonstances historiques le modèle nord-américain a été déformé. En apparence il s’agissait bien d’un régime présidentiel, en réalité le Congrès était souvent réduit aux apparences d’une assemblée parlementaire et le Président concentrait pratiquement tous les pouvoirs, c’est ce que l’on a appelé le présidentialisme sud-américain. Il a même été dépassé à la suite de coups d’Etat militaires. Mais depuis les années 1980, on assiste à un retour de la démocratie et à un fonctionnement du régime sur un mode plus proche du régime présidentiel.
En Afrique aussi on a vu après la décolonisation se mettre en place un présidentialisme autour de figures charismatiques de libérateur ou de « pères de la Nation ».
Raymond FERRETTI, Maître de conférences des Universités, août 2016 Page 11