Les recettes locales : l'emprunt
Par Gilbert Lemardeley
Dernière mise à jour : janvier 2019
- 1. L’emprunt local au niveau macroéconomique
- 2. Principales catégories d’emprunt
- 3. Aspects juridiques et techniques de l’emprunt
- 4. Comptabilité et gestion des impôts locaux
Les collectivités territoriales peuvent recourir à l'emprunt pour financer leurs investissements. La crise générale des finances publiques impose de considérer l'emprunt au sein de l'ensemble plus vaste que constituent la dette et le déficit publics.
1. L’emprunt local au niveau macroéconomique
1.1. La part des APUL dans les finances publiques
Les administrations publiques locales (APUL) comprennent l'ensemble des unités institutionnelles dont la fonction principale est de produire des services non marchands ou d'effectuer des opérations de redistribution du revenu et des richesses nationales.
Le secteur des administrations publiques comprend les administrations publiques centrales, les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale. Les administrations publiques locales comprennent les collectivités locales et les organismes divers d'administration locale (CCAS, SDIS, EPLE …).
Les collectivités et les groupements de communes à fiscalité propre constituent la majeure partie des APUL.
Au sens de la comptabilité nationale, il y a déficit lorsqu'il existe un besoin de financement, c'est-à-dire lorsque l'ensemble des recettes de fonctionnement et d'investissement ne couvre pas l'ensemble des dépenses.
Après avoir, à partir de 1996, dégagé une capacité de financement, soit un solde positif, les APUL ont connu, à compter de 2004, une situation de déficit culminant à 8,3 M en 2013. La situation de besoin de financement s’est peu à peu réduite et présente, fin 2017, une capacité de financement de 0,8 M.
1.2. Investissement et emprunt des collectivités
En 2017, la formation brute de capital fixe (FBCF c'est-à-dire la somme des investissements matériels et immatériels (logiciels) réalisés sur le territoire français pendant l'année) des APUL a été de 49,5 milliards d'euros et représente 51 % de l'investissement public.
Le secteur public est le premier investisseur local.
Les 3 ressources essentielles permettant de financer les investissements sont :
- l'autofinancement c'est-à-dire l'excédent des recettes de fonctionnement sur les dépenses de fonctionnement,
- les dotations et subventions,
- et l'emprunt.
32 % des dépenses d'équipement ont été financées par l'emprunt en 2006.
2. Principales catégories d’emprunt
2.1. Emprunts à long terme et crédits à court terme
Les collectivités ont recours à l'emprunt pour satisfaire 2 sortes de besoin :
- elles empruntent à long ou moyen terme pour se procurer des ressources d'investissement,
- elles peuvent également faire appel à des financements à court terme pour couvrir des besoins de trésorerie. Ces derniers sont désignés sous le nom "de crédits ou lignes de trésorerie".
2.2. Emprunts bancaires et emprunts « désintermédiés »
Qu'il s'agisse d'emprunt à long terme ou de ressources de trésorerie, les collectivités peuvent se procurer les fonds de 2 manières :
- la façon habituelle en se tournant vers les intermédiaires financiers généralement des banques ( Caisse d'Épargne, Crédit Agricole, Société Générale...),
- mais elles peuvent aussi faire appel directement à l'épargne d'autres agents économiques soit à long terme (emprunts obligataires) soit à plus court terme (billets de trésorerie). Il s'agit alors de financements "désintermédiés".
3. Aspects juridiques et techniques de l’emprunt
Le principe affirmé, tant par la loi du 2 mars 1982 que par le CGCT, est celui de la liberté d'emprunter tant sur les montants que sur les taux. En revanche, le pouvoir réglementaire est intervenu à de nombreuses reprises pour guider le contrôle de légalité des préfets vis-à-vis des nouveautés bancaires proposées.
3.1. Autorités compétentes
Le principe est celui de la compétence de l'assemblée délibérante assortie d'une possibilité de délégation à l'exécutif. La signature du contrat d'emprunt relève de l'exécutif.
3.2. Emprunts et mise en concurrence
Le code des marchés publics exclut les emprunts du champ de la mise en concurrence.
3.3. Nature juridique
Le contrat de prêt est un contrat de droit privé qui relève des juridictions judiciaires.
3.4. Contenu du contrat
Le contrat de prêt constitue la loi des parties dès sa signature et jusqu'à son terme. Il comporte les principales caractéristiques suivantes : objet, nom du prêteur, marge, commission, taux effectif global, amortissement …
3.5. Caractéristiques d’un emprunt bancaire
Les taux et les modalités de remboursement sont les 2 paramètres des emprunts.
3.5.1. Les taux
Il existe plusieurs sortes de taux :
- fixe
Il est identique sur toute la durée de vie de l'emprunt
- variable ou révisable
Ils évoluent à la hausse ou à la baisse en fonction de l'évolution d'un index. Le taux lui-même est la somme de l'index monétaire ou obligataire et d'une marge négociée avec la banque. On note aussi l'existence de produits structurés basés généralement sur la valeur des produits de pente qui est une comparaison entre taux longs et taux courts.
3.5.2. Les modalités de remboursement
Également désignés sous le terme d'amortissement. Les formes les plus fréquemment rencontrées sont :
- l'amortissement constant
L'amortissement du capital augmente progressivement tandis que celui des intérêts diminue.
- l'amortissement linéaire
- l'amortissement progressif linéaire.
4. Comptabilité et gestion des impôts locaux
4.1. Obligation d’informer
S'agissant des communes, les articles L 2313-1 et R 2313-1 du CGCT mentionnent les informations à communiquer : elles portent sur la dette elle-même (montant, prêteur, durée, taux), sa gestion (remboursement anticipé, contrat de couverture du risque de taux) et les crédits de trésorerie.
4.2. Les emprunts et le contrôle budgétaire
Les emprunts proprement dits (à l'exclusion des lignes de trésorerie) constituent une ressource exclusivement réservée à l'investissement.
Le contrôle budgétaire exercé par le préfet et la Chambre Régionale des Comptes se montre vigilant dans 2 circonstances :
- les budgets des collectivités sont soumis à une forte contrainte : le remboursement des emprunts doit se faire conformément à la règle de l'équilibre propre à la section d'investissement. Celle-ci implique que les collectivités ne peuvent en aucune manière rembourser leurs emprunts existants par de nouveaux emprunts.
- les emprunts reçus font partie des recettes qui concourent au résultat de la section d'investissement du compte administratif. Faute de l'avoir levé, une collectivité peut avoir un déficit de son compte administratif qui, s'il excède un seuil, conduit le préfet à saisir la Chambre Régionale des Compte. De plus, le remboursement de la dette constitue une dépense obligatoire.
Certains montages d'ingénierie financière complexe ont mis des collectivités locales en situation très périlleuse (cf emprunts toxiques). Il convient donc de se montrer très vigilant.