Par Gilbert Lemardeley
Dernière mise à jour : janvier 2019

L'effort financier de l'État en faveur des collectivités locales (99,4 milliards d'euros au PLF 2017) s'apprécie à travers 3 grandes catégories de dotations :

1. Les dotations sous enveloppe dite « enveloppe normée »

Les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales sont caractérisées depuis 1996 par l'existence d'une "enveloppe normée" regroupant les principaux concours dont l'évolution est déterminée par l'application d'indices macro-économiques regroupés au sein d'un contrat.

"Pacte de stabilité financière pour 96/98" devenu "contrat de croissance et de solidarité" de 1999 à 2007, ce contrat était indexé sur l'indice prévisionnel des prix à la consommation majorée d'une fraction (33 % depuis 2001) de la hausse du PIB.

Pour inscrire l'évolution des dotations de l'État avec les normes de dépenses que celui-ci s'impose, le contrat de croissance et de solidarité a été transformé en "contrat de stabilité" qui évoluait au seul rythme de l'inflation.

La loi de finances pour 2013 prévoyait le gel des concours financiers de l'Etat puis une baisse de l'enveloppe normée de 2014 à 2017.

En 2018, le montant de l’enveloppe normée est maintenu au niveau de 2017 (42,6 milliards d’euros).

1.1. La dotation globale de fonctionnement (DGF)

Elle est devenue, depuis sa création en 1979, le pivot des dotations de l'État. Elle représente 30,8 milliards d'Euros en 2017. Depuis la loi de finances pour 2005, qui a mis par ailleurs l'accent sur la péréquation en faveur des collectivités défavorisées, la DGF a une architecture unique pour les trois collectivités territoriales reposant sur une dotation forfaitaire d'une part et sur une dotation de péréquation d'autre part.

1.1.1. La DGF des communes

 Elle comprend une dotation forfaitaire et une dotation de péréquation.

1.1.1.1. Dotation forfaitaire

Elle est composée de 4 parts :

  • une dotation de base par habitant
  • une part proportionnelle à la superficie
  • une part correspondant à l'ancienne compensation "Part salaire" de la TP
  • un complément de garantie

1.1.1.2. Dotation de péréquation

Elle est composée :

  • d'une Dotation de Solidarité Urbaine et de Cohésion Sociale (DSU/CS)

Elle a pour objet de contribuer à améliorer les conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges élevées.

  • d'une Dotation de Solidarité Rurale (DSR)

Elle est destinée à soutenir certaines communes rurales pour tenir compte d'une part des charges qu'elles supportent pour contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural et d'autre part de l'insuffisance de leurs ressources fiscales. Elle se décompose :

  • en une fraction "Bourgs Centres"
  • et en une fraction "Péréquation"
  • d'une Dotation Nationale de Péréquation (DNP)

Elle est ouverte aux communes qui, bien qu'ayant une politique d'imposition fiscale supérieure à la moyenne et des ressources fiscales inférieures à la moyenne, reste défavorisées quant à leur richesse. Elle comprend une part principale et une part de majoration.

1.1.2. La DGF des EPCI

Elle comprend une dotation de base et une dotation de péréquation.

1.1.2.1. La dotation de base

Elle est calculée en fonction de la population

1.1.2.2. La dotation de péréquation

Elle est répartie en fonction de l'insuffisance de richesse fiscale et de l'importance de l'intégration fiscale des communes au sein de l'organe communautaire.

1.1.3. La DGF des départements

Elle comprend 4 composantes : la dotation de compensation, la dotation forfaitaire, la dotation de péréquation urbaine (DPU) et la dotation de fonctionnement minimale (DFM).

1.1.3.1. La dotation de compensation

Elle correspond à la suppression des contingents communaux d'aide sociale et à l'intégration dans la DGF de 95 % de la DGD.

1.1.3.2. La dotation forfaitaire

Elle se décompose en une dotation de base par habitant et d'un complément de garantie.

1.1.3.3. La dotation de péréquation urbaine (DPU)

Elle bénéficie aux départements fortement peuplés et urbanisés d'une part et connaissant une insuffisance de richesse fiscale d'autre part.

1.1.3.4. La dotation de fonctionnement minimale (DFM)

Elle est attribuée au contraire aux départements peu urbanisés mais qui connaissent également une situation fiscale difficile.

1.1.4. La DGF des régions

Créée par la loi de finances 2004, la DGF des régions a été supprimée et remplacée par l’attribution d’un pourcentage de la TVA.

1.2. La dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR, 1,046 milliard d’euros en 2018)

Elle a été créée par l'article 179 de la loi de finances pour 2011. Elle résulte de la fusion de :

  • la dotation globale d'équipement (DGE)
  • et la dotation de développement rural (DDR)

Les modalités de répartition de la DETR sont caractérisées par une gestion largement déconcentrée.

Une commission départementale d’élus est chargée de définir les opérations prioritaires et les taux de subventions minimaux et maximaux applicables à chacune d’elles.

La DETR est ensuite attribuée par le préfet.

1.3. La dotation générale de décentralisation (DGD 1,046 milliard en 2018)

La DGD assure la compensation financière des transferts de compétences n'ayant pas donné lieu à un transfert de fiscalité. En 2003, 95 % des crédits de la DGD ont été intégrés dans la DGF, les 5 % restant permettant des ajustements à la marge.

Il existe des concours particuliers au sein de la DGD. Sont concernés les domaines suivants, qui ont été transférés aux collectivités territoriales : Urbanisme et Services communaux d'hygiène et de santé, ainsi que les bibliothèques aux communes, transports scolaires et ports maritimes de commerce et de pêche aux départements.

1.4. Les dotations départementale et régionale d’équipement scolaire (DDEC/DREC, 826 millions d’euros en 2018)

La loi a transféré les collèges aux départements et les lycées aux régions. Si, en matière de fonctionnement ce transfert est compensé au sein de la DGD, les charges d'investissements sont compensées respectivement par ces deux dotations.

1.5. La dotation spéciale instituteurs (DSI, 13 millions d’euros en 2018)

L'État compense aux communes la charge du logement des instituteurs issue de la loi J. Ferry. L'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles entraine, année après année, une diminution des crédits.

1.6. La dotation élu local (65 millions d’euros en 2018)

Elle est attribuée sous la forme d'une dotation unitaire annuelle aux petites communes rurales pour compenser les dépenses relatives aux autorisations d'absence et aux frais de formation et d'indemnités des maires et des adjoints.

2. Les dotations hors enveloppe normée

2.1. Le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA, 5,612 milliards d'euros en 2018)

C'est un mécanisme de compensation de la TVA payée par les collectivités locales et leurs groupements ainsi que certains établissements publics (CNFPT, Centres de gestion, ..) au titre de leurs dépenses d'investissement.

Le taux de compensation est de 16,404 %. Il s'applique aux dépenses comptabilisées aux comptes d'immobilisations (21 et 23) du compte administratif de la pénultième année (n – 2).

L’informatisation de ce fonds est en cours.

2.2. Le produit des amendes de police (hors radars automatiques, 904 millions d’euros en 2018)

Ce produit correspond au montant des amendes dressées sur l'ensemble du territoire réparti entre les communes proportionnellement aux amendes émises sur leur territoire. Les sommes allouées sont affectées obligatoirement au financement des opérations concernant les transports en commun ou à des opérations relevant de la circulation routière. Cette affectation constitue une exception au principe budgétaire d'universalité (cf fiche grands principes budgétaires).

Pour mémoire, le montant des radars automatiques à 928 millions en 2018.

2.3. Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI)

Les départements ont la charge du RMI/RMA et perçoivent pour cela une part de la TIPP (cf fiche impôts partagés entre État et Collectivités locales). Il est apparu que les dépenses supportées par les départements étaient supérieures aux attributions de compensation, principalement en raison de l'augmentation du nombre de bénéficiaires du RMI.

Le Gouvernement a donc mis en place un fonds de mobilisation départementale pour l'insertion doté de 500 millions en 2018.

2.4. Subventions de fonctionnement et d’équipement

L'État intervient au bénéfice des collectivités locales dans les domaines les plus divers (culture, enseignement, sport, …).

2.5. Dotations pour exonérations et dégrèvement

Lorsque l'État décide des exonérations relatives à la fiscalité locale ou des dégrèvements aux impôts locaux, il compense le "manque à gagner" aux collectivités territoriales.

Le montant de ces dotations est tout à fait considérable (20,33 milliards d'euros au PLF 2018) et représente plus de 68 % du montant des dotations hors enveloppe normée et près de 20 % du total de l'effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales et 17 % des ressources fiscales directes.

2.6. Garanties de ressources

A compter de 2011 chaque collectivité territoriale bénéficiera d'une garantie de ses ressources sous la forme de fonds nationaux de garantie individuelle de ressources (FNGIR) qui assureront la compensation aux collectivités ayant subi un manque à gagner dans la comparaison entre leurs ressources fiscales avant et après la réforme fiscale de 2010. Son montant est gelé depuis 2013.

2.7.  Dotation de soutien à l’investissement public local

La loi de finances pour 2016 crée, une dotation budgétaire de soutien à l’investissement des communes et leurs EPCI, s'élevant en 2018 à  615 millions d’euros pour les grandes priorités d’investissement définies entre l’Etat et les communes et leurs EPCI.

2.8. La fiscalité transférée

Une compensation intégrale, concomitante et contrôlée est constitutionnellement garantie aux collectivités locales lorsque des nouvelles responsabilités leur sont transférées. Tel fut le cas des lois de décentralisation de 1983 et 2004.

En conséquence, la loi de finances inscrit chaque année les crédits correspondants à la fiscalité transférée de l'État aux collectivités.

Vignettes, cartes grises, droits d'enregistrement supprimés et quote-part de TIPP et de TSCA attribuée aux régions et aux départements représentent près de 57,46 milliards d'euros au PLF 2018.

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