Par BAUBY Pierre, président de RAP (Reconstruire l’action publique), membre du Conseil scientifique d’Europa et Mihaela M. Similie (Popa), chercheur
Dernière mise à jour : janvier 2017

L’Union européenne n’est pas un Etat au sens traditionnel des Etats-nation tels qu’ils ont structuré les relations internationales. Pour autant, dès le traité de Rome de 1957, une compétence exclusive des institutions européennes concerne l’établissement d’un tarif extérieur commun pour remplacer la disparition des droits de douane entre les Etats membres ainsi que la conduite de la politique commerciale commune. C’est progressivement qu’a été étendu le champ des initiatives des institutions européennes à l’égard des organisations internationales, notamment du Conseil de l’Europe, qui a existé avant même la création et le développement des Communautés européennes, et qui demeure une importante instance de coopération intergouvernementale des Etats européens. Ainsi, les rapports de l’UE avec le Conseil de l’Europe ont fait l’objet d’âpres négociations internes jusqu’au traité de Lisbonne qui a prévu en particulier l’adhésion de l’UE à la Convention européenne des droit de l’homme (CEDH).

La question des relations de l’UE avec le Conseil de l’Europe est inhérente au fait que les deux organisations ont comme territorialité l’Europe (même si le champ du Conseil de l’Europe et le nombre d’Etats membres dépasse largement ceux de l’UE), même si a contrario, les compétences de l’UE sont nettement plus étendues que celles du Conseil de l’Europe, qui se concentre sur les droits de l’Homme, la démocratie et l’Etat de droit. Les deux ont été fondées aux lendemains de la Seconde guerre mondiale avec certaines ambitions communes.

L'attribution par le traité de Lisbonne de la personnalité juridique à l'Union a pour conséquence de lui reconnaître la capacité de conclure et de négocier des accords internationaux dans le respect de ses compétences externes, de devenir membre d'une organisation internationale et d’adhérer à des conventions internationales. Le traité de fonctionnement de l’Union européenne consacre un court titre aux relations de l’UE avec les organisations internationales, ainsi qu’avec les pays tiers et aux délégations de l’UE :

TITRE VI RELATIONS DE L'UNION AVEC LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES ET LES PAYS TIERS ET DÉLÉGATIONS DE L'UNION 

Article 220 TFUE

1. L'Union établit toute coopération utile avec les organes des Nations unies et de leurs institutions spécialisées, le Conseil de l'Europe, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe et l'Organisation de coopération et de développement économiques.

L'Union assure, en outre, les liaisons opportunes avec d'autres organisations internationales.

2. Le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et la Commission sont chargés de la mise en œuvre du présent article.

Article 221 TFUE

1. Les délégations de l'Union dans les pays tiers et auprès des organisations internationales assurent la représentation de l'Union.

2. Les délégations de l'Union sont placées sous l'autorité du haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Elles agissent en étroite coopération avec les missions diplomatiques et consulaires des États membres.

1. Les origines et caractéristiques du Conseil de l’Europe

Le Conseil de l’Europe a été fondé en 1949 par dix Etats : Belgique, Danemark, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Royaume Uni et Suède. Son siège est à Strasbourg.

En 2016, le Conseil de l’Europe comportait 47 Etats membres. Six Etats ont le statut d’observateur auprès l’assemblée parlementaire (Vatican, Etats-Unis, Canada, Japon, Mexique, Israël).

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Le statut du Conseil de l’Europe prévoit que le but de l’organisation est « de réaliser une union plus étroite entre ses Membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun et de favoriser leur progrès économique et social ». Les questions relatives à la défense nationale ne sont pas de la compétence du Conseil de l’Europe.

Tout membre du Conseil de l’Europe reconnaît le principe de la « prééminence du droit » et le principe en vertu duquel toute personne placée sous sa juridiction doit jouir des droits de l’homme et des libertés fondamentales (art. 4 du statut).

L’organisation poursuit son but au moyen de ses organes (le Comité des Ministres et l’Assemblée Consultative Parlementaire), du secrétariat et d’autres structures (voir ci-après) et par plusieurs instruments : l’examen des questions d’intérêt commun, la conclusion d’accords et une action commune dans les domaines économiques, social, culturel, scientifique, juridique et administratif, ainsi que par la sauvegarde et le développement des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Le Comité des ministres est l’organe compétent pour agir au nom du Conseil de l’Europe, le seul organe de décision. Les Etats sont représentés au Comité des Ministres par le ministre des affaires étrangères ou, dans certaines circonstances, par un suppléant. Sa présidence est assurée par rotation, par un de ses membres, pour une durée de six mois. Il se réunit obligatoirement avant l’ouverture et au début des sessions de l’Assemblée parlementaire, ainsi que lorsqu’il l’estime utile. Ses réunions se tiennent à huit clos, sauf décision contraire. Les représentants permanents ont des réunions hebdomadaires. A ces réunions s’ajoutent les réunions des groupes thématiques : démocratie, droits de l’homme, coopération juridique, relations extérieures, programmes, budget et administration, culture, questions sociales et de santé. Le Conseil des ministres adopte des projets de conventions qui intègrent le droit national de chaque Etat membre par ratification. Parfois cette intégration est limitée par de réserves ou des déclarations interprétatives des Etats. De nombreux comités intergouvernementaux travaillent sur des conventions internationales dont la ratification a un caractère consultatif.

Le suivi de la mise en œuvre des obligations assumées par les Etats membres occupe une place centrale dans les responsabilités du Conseil des ministres. La plupart des procédures de suivi sont de type conventionnel et se réalisent par des comités, tels que : le Comité européen pour des droits sociaux, le Comité consultatif de la Convention cadre sur la protection des minorités nationales, le Comité d’experts de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, le Groupe d’experts indépendants pour la lutte contre le trafic des personnes (GRETA), le Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO), etc. Certains mécanismes de suivi ont été créés par une résolution du Comité des ministres (par exemple, la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance). Dans certains cas, notamment pour la mise en œuvre des décisions de la CEDH, le Conseil de l’Europe assure directement le respect par les Etats membres de leurs obligations.

L’Assemblée Parlementaire est l’organe délibérant du Conseil de l’Europe et se réunit en sessions plénières et en commissions spécialisées. Ses débats sont en général publics. L’Assemblée parlementaire est composée des représentants des parlements nationaux. Le nombre de parlementaires par Etat est fixé par le statut. Chaque délégation nationale reflète la représentation politique du législateur national. Son activité tient compte de l’activité des autres organisations intergouvernementales européennes. L’Assemblée adopte notamment les projets de conventions qu’elle propose à l’adoption du Conseil de ministres et élit les juges de la CEDH sur une liste présentée par les Etats membres.

L’Assemblée parlementaire dispose d’une commission spécialisée de suivi du respect par les Etats membres de leurs obligations. Elle transmet des recommandations au Comité des ministres pour décision ou adopte des résolutions à caractère politique. L’Assemblée élit le Commissaire pour les droits de l’homme qui constitue un autre type de mécanisme non judiciaire de contrôle.

La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a été instituée par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales signée à Rome le 4 novembre 1950 et entrée en vigueur le 3 septembre 1953 (la France a ratifié la Convention en 1974). Sa compétence s’exerce sur tous les Etats membres, dans le champ de la Convention et de ses 14 protocoles. Elle est composée d’un juge par Etat membre. Les juges sont élus par l’Assemblée parlementaire sur proposition des autorités nationales, pour un mandat de 6 à 9 ans. La CEDH examine les demandes des Etats et, depuis 1998, les demandes des citoyens des Etats membres qui invoquent une violation par un Etat membre d’un droit protégé par la Convention et de ce fait un « préjudice important ». Pour pouvoir saisir la Cour, les voies de recours internes (nationales) doivent avoir été épuisées. Le recours doit être formulé dans un délai de six mois après la décision marquant la fin des recours nationaux. Les arrêts de la Cour ont un effet obligatoire et relatif (art. 46 de la Convention), donc applicable uniquement dans le cas d’espèce. En pratique, les décisions de la CEDH constituent une jurisprudence qui, par les principes énoncés, exerce une large influence sur les droits nationaux. Les règles de procédure de la CEDH ont été amendées par plusieurs protocoles pour faire face au nombre croissant de recours qui lui sont soumis, notamment depuis la fin des années 1990. Actuellement, les requêtes provenant de Russie, de Turquie, de Roumanie, d’Ukraine et de Pologne représentent environ la moitié des requêtes enregistrées.

La Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) créée en 1990 représente un organe indépendant consultatif sur des problèmes de droit constitutionnel, de démocratie, des droits fondamentaux et électoraux ; c’est l’organe du Conseil de l’Europe ayant la plus large couverture géographique (58 Etats, y compris hors du continent européen).

Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux (CPLR) du Conseil de l’Europe a été institué sur la base de la décision du sommet de Vienne des 8-9 octobre 1993, par la résolution statutaire (94)3 en tant qu’organe consultatif représentant les collectivités locale et régionales (la première session du Congrès a eu lieu du 31 mai au 3 juin 1994). Il remplace la conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux d’Europe qui a fonctionné de manière ad hoc à partir de 1957 et en tant qu’institution permanente depuis 1961. Le Congrès est composé de deux Chambres : une chambre des pouvoirs locaux et une chambre des régions. L’activité du Congrès se réalise aussi au sein de quatre commissions (affaires institutionnelles, culture et éducation, développement durable, cohésion sociale). Le nombre de sièges de chaque Etat membre au Congrès est égal à celui qu’il compte à l’Assemblée parlementaire (648 élus). Les mandats des représentants et des suppléants et de quatre ans. Le Congrès tient au moins une session chaque année ; à présent, deux réunions annuelles sont organisées.

Le Congrès est ouvert, en plus de ses fonctions de consultation, sur des questions susceptibles de mettre en cause les compétences et les intérêts essentiels des collectivités, à la promotion de la démocratie locale et régionale, à la coopération entre collectivités locales et régionales, avec leurs associations nationales et avec les organisations européennes représentatives, notamment avec le Comité des régions de l’UE. Des rapports réguliers sur la situation de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres et candidats sont préparés régulièrement. Le Congrès veille aussi à la mise en œuvre effective des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale, observe les élections locales et/ou régionales. Il adresse des recommandations et avis aux organes du Conseil ou aux organisations et institutions européennes et internationales.

Le financement des activités du Conseil de l’Europe est assuré par les membres de l’organisation, qui assument les frais de leur représentation aux organes du Conseil, ainsi que les dépenses du Secrétariat et toutes autres dépenses communes, selon des proportions fixées par le Conseil en fonction de la population de chaque membre.

Une réforme importante des structures du Conseil de l’Europe a été adoptée au Sommet de Varsovie de 2005 pour améliorer les méthodes de travail, augmenter l’efficacité et la transparence de l’organisation, une meilleure coopération et coordination transversale et la rationalisation des dépenses budgétaires. Le secrétariat général poursuit notamment des objectifs de simplification, d’innovation et de valeur ajoutée de l’organisation et pour éviter les superpositions de ses actions avec celles conduites par d’autres organisations internationales.

Un processus visant à rendre plus efficient le mécanisme de protection des droits de l’homme par la CEDH a été également initié, avec notamment la Déclaration et le Plan d’action adoptés par la conférence d’Interlaken de février 2010.

2. Les relations entre l’Union européenne et le Conseil de l’Europe

Depuis la création de la CECA puis de la CEE et d’EURATOM, les Communautés puis l’Union européenne ont développé des relations de plus en plus étroites par l’établissement d’un office de liaison du Conseil de l’Europe à Bruxelles, des consultations, la participation de la Commission européenne aux activités du Conseil de l’Europe, l’adhésion de l’UE aux conventions signées dans le cadre du Conseil de l’Europe, des programmes communs de coopération et des actions communes concernant des Etats membres ou pas du Conseil de l’Europe et/ou de l’Union européenne, des régions ou des thématiques communes (minorités, corruption et crime organisée, démocratie, mass média, etc.).

La Résolution (85)5 sur la coopération entre le Conseil de l’Europe et la Communauté européenne a exprimé la détermination des deux organisations de renforcer leurs relations institutionnelles favorables à la construction et à l’unification européennes. Dans ce cadre, ont été convenues la participation de la Commission européenne en tant qu’invitée aux travaux d’intérêt mutuel des comités créés par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe et aux conférences de ministres spécialisés, ainsi que la possibilité pour la Communauté de devenir partie contractante à une convention ou à un accord européen conclus sous les auspices du Conseil de l’Europe. En outre, un échange systématique d’informations a été convenu.

En 1989, par la Résolution (89)40 sur le futur rôle du Conseil de l’Europe dans la construction européenne, il a été décidé l’organisation des réunions quadripartites au moins une fois par an entre, d’un coté, le Président du Comité des ministres et du Secrétaire général du Conseil de l’Europe et, de l’autre, un représentant de la Commission européenne et du Conseil des ministres de l’UE.

Les premiers programmes communs des deux organisations ont été établis en 1992 et ont été mis en œuvre à partir de 1993. Ce sont les instruments de coopération les plus visibles entre les deux organisations et les pays qui ont adhéré au Conseil de l’Europe à partir de 1989. L’objectif a été de renforcer l’Etat de droit, la protection des droits de l’Homme et les institutions démocratiques dans ces pays, ainsi que les liens de ces pays avec l’Union européenne et, pour certains, permettre leur adhésion à l’UE. Au cours des 23 années d’existence de ces instruments, ont été lancés et/ou accomplis presque 300 programmes et actions communs de coopération, la plupart avec des pays membres du Conseil de l’Europe (Albanie, Arménie, Azerbaïdjan, Bosnie et Herzégovine, Georgie, Russie, Moldavie, Ukraine, etc.) et certains candidats à l’adhésion à l’Union européenne (Bulgarie, Croatie, Estonie, Lettonie, Turquie, etc.) ou des pays associés à l’UE dans le cadre de la politique de voisinage ou d’autres cadres d’association. Les activités de soutien prennent le plus souvent la forme de cours de formation, de rapports d’experts, de conseil auprès ses gouvernements, de conférences, ateliers, séminaires, de publications. En général, le financement de ces programmes est partagé de manière égale entre le Conseil de l’Europe et l’UE. Pour certains l’Union européenne apporte une part majoritaire du financement. Dans tous les cas, le Conseil de l’Europe est en charge de leur mise en œuvre.

En 1996, un nouvel échange de lettres a complété le cadre de coopération pour permettre à la Commission européenne de participer, sans droit de vote, aux réunions et activités du Comité des ministres du Conseil de l’Europe. En décembre 1996, le Conseil européen de Dublin a reconnu le rôle crucial du Conseil de l’Europe pour les droits de l’homme et la démocratie pluraliste. Pour les Etats souhaitant intégrer l’Union européenne, la qualité de membre du Conseil de l’Europe et la ratification de la CEDH ont renforcé les garanties quant au respect de certaines exigences d’adhésion à l’UE.

En 2006, le « rapport Junker » sur les relations entre l’UE et le Conseil de l’Europe a posé de nouvelles bases de la coopération et a conduit à la signature d’un nouveau mémorandum en 2007. Ce nouveau Mémorandum a consolidé les relations entre les deux organisations et a clarifié les objectifs et les principes de la coopération entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, ainsi que les priorités communes dans le domaine des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit. L’année 2017 va marquer les 70 ans depuis l’adoption des traités de Rome créant la CEE et la CECA et les 10 ans depuis la signature du Mémorandum entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne. En janvier 2011, une délégation de l’UE auprès du Conseil de l’Europe a été inaugurée à Strasbourg pour une meilleure coordination entre les organisations. Depuis 2012, l’Union européenne publie un document annuel définissant les priorités de la coopération avec le Conseil de l’Europe.

En novembre 2007 un accord a été également conclu pour renforcer la coopération entre l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe et le Parlement européen. Le partenariat développé par la suite est basé sur le dialogue politique entre les deux organisations, pour coordonner leurs positions et politiques, la coopération juridique pour renforcer les synergies entre les standards du Conseil de l’Europe et la législation de l’UE, ainsi que sur des projets communs pour promouvoir les droits de l’homme, l’Etat de droit, l’éducation, les affaires sociales ou concernant la jeunesse, etc.

La coopération entre le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux (CPLR) et le Comité des régions est formalisée par deux accords de coopération de 2005 et 2009. La coopération vise à soutenir le progrès de la démocratie locale et régionale, la décentralisation et l’autonomie, ainsi que la bonne gouvernance, la complémentarité et la coordination politique de leurs actions respectives. Le cadre de coopération se réalise par l’intermédiaire d’un groupe de contact qui se réunit au moins deux fois par an, de réunions annuelles des présidents et secrétaires généraux, un programme de travail et des activités communes, des commissions, comités et groupes de travail communs.

3. L’adhésion de l’UE à la CEDH

L’article 6 du traité UE prévoit que les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la CEDH et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, font partie du droit de l'Union en tant que principes généraux et que l'Union adhère à la CEDH. Une telle adhésion serait de nature à intégrer la Convention dans le droit de l’UE, à rendre plus cohérents les deux ordres juridiques européens et à renforcer la protection des droits de l’homme par l’Union qui, selon la jurisprudence de la CEDH, ne serait pas encore suffisamment efficace.

En même temps, l’article 6§2 TUE dispose que « cette adhésion ne modifie pas les compétences de l'Union telles qu'elles sont définies dans les traités » (voir aussi le Protocole n°8 sur l’adhésion à la CEDH et la Déclaration n°2 annexés aux traités, qui insistent sur la nécessité de « préserver les caractéristiques spécifiques de l'Union et du droit de l'Union » ou « les spécificités de l'ordre juridique de l'Union »).

Le traité de Lisbonne a aussi introduit dans le droit primaire de l’UE la Charte des droits fondamentaux proclamée en 2001, qui prévoit dans sont article 52§3 que « dans la mesure où la présente Charte contient des droits correspondant à des droits garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère ladite convention. Cette disposition ne fait pas obstacle à ce que le droit de l'Union accorde une protection plus étendue. »

Cette exigence d’adhésion de l’UE à la CEDH a été introduite par le traité de Lisbonne après un avis de la CJCE du 28 mars 1996 qui montrait que la Communauté n’avait pas à l’époque des compétences lui permettant d’adhérer à la Convention du Conseil de l’Europe et qu’envisager l’adhésion exigeait d’abord un amendement des traités. Pour sa part, la Commission européenne a proposé dès 1979 (suite à l’arrêt Solange de 1974 de la Cour constitutionnelle allemande) que la Communauté économique européenne accède à la CEDH, mais cette demande n’avait pas réuni de consensus au Conseil. Elle a renouvelé sa demande en 1990. La Commission a été rejointe par le Parlement européen qui s’est prononcé par plusieurs résolutions en faveur de l’adhésion à la Convention.

Le Protocole n°14 à la CEDH, ouvert à la signature le 13 mai 2004, a amendé l’article 59 de la Convention pour prévoir la possibilité pour l’UE d’adhérer à la Convention.

La procédure d’adhésion repose une décision portant conclusion de l'accord d’adhésion, avec l’approbation du Parlement européen [art. 218§6 (a) (ii) TFUE]. L’adhésion nécessite le vote à l’unanimité au Conseil et l’« approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives » (art. 218§8 TFUE). Suite à la décision du Conseil du 4 juin 2010 en vue de l’ouverture des négociations pour l’adhésion de l’UE à la Convention (CEDH), une proposition d’accord a été déclarée non-conforme au droit européen par un avis de la CJUE du 18 décembre 2014. En effet, la CJUE note que les décisions de la Cour européenne de droit de l’Homme s’imposeront à l’Union mais que celle-ci ne sera pas tenue de respecter l’interprétation de la CJUE d’un droit dans le cadre de la Convention (CEDH), ce qui contrevient à l’interprétation du droit de l’UE, qui est de la compétence de la CJUE, et menace l’autonomie du droit européen et la nature spécifique du droit de l’UE et de l’UE elle-même, qui n’est pas un Etat (voir les exigences posées à l’adhésion par le protocole n°8 du traité de Lisbonne).

Au printemps 2016, les institutions européennes ont repris les discussions techniques pour poursuivre la préparation de l’adhésion.

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