Le déroulement de la carrière des fonctionnaires territoriaux

Modifié le 08 juillet 2020

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Notions clés

Dernière mise à jour : avril 2020

La fonction publique française, qu’elle soit d’État, territoriale ou hospitalière, est une fonction publique de carrière, c’est-à-dire qu’elle se caractérise par le recrutement dans un corps ou un cadre d’emplois, dans lequel le fonctionnaire progresse et fait carrière en changeant d’échelon à l’intérieur de son grade et, le cas échéant, en étant nommé à des grades successifs, lesquels sont distincts des emplois qu’il a vocation à occuper. Seront successivement exposées les dispositions relatives à l’entrée dans cette carrière (1) puis celles relatives à l’appréciation de la valeur professionnelle et enfin la tenue du dossier individuel (2), qui vont influer sur le déroulement de carrière (3). Un fonctionnaire peut également changer d’emploi dans le cadre d’une mobilité professionnelle (4). Enfin, la situation des agents contractuels sera abordée (5).

1. L’entrée dans la carrière : le stage statutaire et la titularisation

Lorsqu’un fonctionnaire est nouvellement recruté, soit après réussite à un concours, soit, pour certains grades, directement, il occupe d’abord son emploi comme stagiaire (1.1) avant d’être titularisé dans son grade (1.2). En outre, s’agissant des cadres d’emplois dits « A+ », une période de formation préalable à la nomination en qualité de stagiaire est prévue (1.3).

Attention : La réussite à un concours de la fonction publique territoriale n’implique pas nécessairement un recrutement : les lauréats sont inscrits sur une liste d’aptitude (dressée par ordre alphabétique et non par ordre de mérite). Cette inscription permet leur recrutement à un emploi vacant correspondant à leur grade, mais rien ne leur garantit ce recrutement : ils doivent postuler les emplois déclarés vacants et se soumettre au processus de recrutement mis en place librement par la collectivité ou l’établissement (lettre de motivation, entretien de recrutement, etc.).

Toute personne déclarée apte depuis moins de 4 ans ou, si celui-ci est intervenu au-delà de ce délai, depuis le dernier concours, peut être nommée dans un des emplois auxquels le concours correspondant donne accès. La personne déclarée apte ne bénéficie de ce droit la 3ème et la 4ème année qu'à la condition d'avoir demandé par écrit à être maintenue sur ces listes au terme des deux premières années suivant son inscription initiale et au terme de la 3ème année.

Le décompte de cette période de 4 ans est suspendu pendant la durée de divers congés : parental, de maternité, d'adoption, de présence parentale et d'accompagnement d'une personne en fin de vie, ainsi que du congé de longue durée et de celle de l'accomplissement des obligations du service national. Ce décompte est également suspendu pour les élus locaux jusqu'au terme de leur mandat. Il est également suspendu lorsqu'un agent contractuel est recruté pour pourvoir un emploi permanent, alors qu'il est inscrit sur une liste d'aptitude d'accès à un cadre d'emplois dont les missions correspondent à l'emploi qu'il occupe.

Les lauréats qui sont inscrits sur la liste d’aptitude mais qui ne sont pas recrutés sont parfois appelés « reçus-collés ».

Référence : article 44 de la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984 modifiée, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

1.1. Le stage statutaire

Au cours du stage (dont la durée est fixée par chaque statut particulier et qui est en général d’un an), le fonctionnaire est placé dans une situation probatoire : il occupe un emploi relevant de son grade, accomplit les fonctions afférentes audit emploi et a vocation à être titularisé dans le grade correspondant à cet emploi. Si, avant d’être nommé, il était déjà titulaire de la fonction publique, il est placé en position de détachement dans son cadre d’emplois ou corps d’origine.

1.1.1. Situation du fonctionnaire stagiaire

Le fonctionnaire territorial stagiaire a droit à la plupart des congés des fonctionnaires titulaires (congés annuels, de maladie, etc.), mais le total des congés rémunérés accordés en sus du congé annuel ne peut être pris en compte comme temps de stage que pour un dixième de la durée globale de celui-ci (toutefois, toutes les périodes de congés avec traitement entrent en compte, lors de sa titularisation, dans le calcul des services retenus pour l'avancement et la retraite). En outre, si le stage est prolongé du fait d’un congé de maternité, de paternité ou d'adoption, la titularisation prend effet à la date de la fin de la durée statutaire du stage, compte non tenu de cette prolongation.

Si, du fait de congés autres que le congé annuel, le stage est interrompu plus d’une année et que la durée écoulée du stage avant l’interruption est inférieure à la moitié de sa durée statutaire, l’autorité territoriale peut décider de le faire reprendre en entier.

Le fonctionnaire stagiaire peut être autorisé à travailler à temps partiel ; dans ce cas, la durée du stage est augmentée à due proportion du rapport entre la durée hebdomadaire du service effectué et la durée résultant des obligations hebdomadaires de service fixées pour les agents travaillant à temps plein.

Le fonctionnaire stagiaire est astreint à suivre une formation d’intégration auprès du CNFPT, dont la durée est fixée par le statut particulier (10 jours pour les fonctionnaires stagiaires de catégories A et B et 5 jours pour ceux du niveau de la catégorie C, sauf pour les sapeurs-pompiers et les policiers municipaux qui sont astreints à des dispositions spécifiques). Les fonctionnaires nommés stagiaires au titre de la promotion interne [cf. ci-dessous 3.3] en sont dispensés.

Attention : La titularisation est subordonnée au respect de l'obligation de suivi de la formation d'intégration.

Le fonctionnaire stagiaire est soumis à une échelle de sanctions disciplinaires spécifiques. Il peut être licencié pour insuffisance professionnelle (sans indemnité) lorsqu'il est en stage depuis un temps au moins égal à la moitié de la durée normale du stage. Le stage peut être prorogé d'une période au maximum équivalente à sa durée initiale, si les aptitudes professionnelles du stagiaire ne sont pas jugées suffisantes pour permettre sa titularisation à l'expiration de la durée normale du stage. Cette prorogation n'est pas prise en compte dans le calcul de l'ancienneté lors de la titularisation de l'intéressé dans son nouveau grade.

Pour le reste, le fonctionnaire stagiaire est soumis pour l’essentiel aux mêmes règles que ses collègues titulaires.

Références : article 46 de la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; article 2, 12° du décret n° 86 68 du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement, hors cadre, de disponibilité, de congé parental des fonctionnaires territoriaux et à l’intégration ; articles 1er à 9 du décret n° 92 1194 du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale ; article 8 du décret n° 2004 777 du 29 juillet 2004 relatif à la mise en œuvre du temps partiel dans la fonction publique territoriale ; article 2 et 6 à 10 du décret n° 2008 512 du 29 mai 2008 relatif à la formation statutaire obligatoire des fonctionnaires territoriaux.

1.1.2. Fin du stage

À la fin du stage (après éventuelle prorogation), le fonctionnaire est en principe titularisé. Mais il ne dispose pas d’un droit à titularisation : il peut être licencié, après avis de la commission administrative paritaire, si l’autorité territoriale estime que le stage n’a pas permis d’établir qu’il disposait des aptitudes professionnelles nécessaires à l’exercice des missions de son grade. Ce licenciement n’est pas une mesure disciplinaire ; il n’a pas à être précédé de la communication du dossier ou d’un préavis, ni à être motivé. Dans le cas d’un stagiaire, qui avait précédemment la qualité de fonctionnaire et qui a été détaché, après réussite à un concours dans un nouveau grade, en cas d’échec, ce dernier est réintégré dans son ancien grade.

Cependant, le stage que doit effectuer un fonctionnaire stagiaire a pour objet d'établir l'aptitude de l'intéressé à exercer les fonctions qu'il sera amené à accomplir s'il est titularisé et, de manière générale, d'évaluer sa manière de servir. Aussi, le fonctionnaire stagiaire doit-il être mis en mesure d’exercer ses fonctions normalement. Il ne peut, notamment, occuper un emploi ne correspondant pas au grade dans lequel il a vocation à être titularisé. À défaut, le stage ne présentera pas un caractère probatoire suffisant et l'évaluation portée, de manière générale, sur sa manière de servir, ne saurait à elle seule justifier un refus de titularisation.

Références : article 30 de la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; CE, 30 décembre 2011, Mlle A. c. /Commune de Mourmelon-le-Grand, n° 342220.

1.2. La titularisation

La nomination aux grades et emplois de la fonction publique territoriale est de la compétence exclusive de l'autorité territoriale. La décision de titularisation est nécessairement expresse. En son absence, le fonctionnaire reste stagiaire et l'administration peut mettre fin à tout moment à ce stage pour des motifs tirés de l'inaptitude de l'intéressé à son emploi.

Après avoir vérifié que le fonctionnaire a accompli sa formation obligatoire et qu’il satisfait aux conditions d’accès à la fonction publique, l’autorité territoriale prend la décision de titularisation et procède au classement de l’intéressé dans son grade.

La période normale de stage (hors prolongation) est validée pour l'avancement. La totalité de la période de stage est validée pour la retraite.

Un arrêté de titularisation ne figure pas au nombre des actes soumis à l’obligation de transmission au contrôle de légalité.

Références : articles 40 et 46 de la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984 modifiée, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; CE, 6 décembre 1999, X. c. /Ministre des affaires étrangères, n° 198566.

1.3. Les élèves du CNFPT

Pour certains cadres d’emplois dits « A+ », les lauréats des concours sont nommés en qualité d'élèves par le président du CNFPT. Les cadres d’emplois concernés sont les suivants :

  • Administrateurs territoriaux ;
  • Ingénieurs en chef territoriaux ;
  • Conservateurs territoriaux du patrimoine ;
  • Conservateurs territoriaux des bibliothèques.

Ces élèves suivent une formation initiale d'application de 18 mois organisée par le CNFPT qui peut l’assurer directement, ou passer des conventions avec d’autres établissements publics.

Ces élèves sont placés sous l'autorité hiérarchique du président du CNFPT. Ceux qui possèdent déjà la qualité de fonctionnaire de l'État ou de la fonction publique territoriale, de magistrat de l'ordre judiciaire ou militaire, sont placés en position de détachement.

À l'issue de la période de formation initiale d'application, les élèves sont inscrits sur une liste d'aptitude (par ordre alphabétique) et peuvent ensuite être recrutés en qualité de fonctionnaires stagiaires dans les conditions de droit commun (cf. ci-dessus 1.1). En attendant, ceux d'entre eux qui avaient auparavant la qualité de fonctionnaire sont réintégrés dans leur cadre d'emplois, emploi ou corps d'origine à l'issue de leur formation initiale d'application, au besoin en surnombre. Ceux d'entre eux qui n'avaient pas auparavant la qualité de fonctionnaire ont droit aux allocations d'assurance chômage. La charge et la gestion de cette indemnisation sont assurées par le CNFPT.

Lorsque la titularisation est prononcée à la fin du stage, le temps passé en qualité d'élève est validé pour la retraite.

Références : article 45 de la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984 modifiée, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; article 24 de la loi n° 84 594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale ; décret n° 96 270 du 29 mars 1996, relatif à l'application de l'article 45 de la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

2. L’évaluation professionnelle et le dossier individuel

Deux mécanismes statutaires accompagnent le fonctionnaire tout au long de sa carrière : la procédure d’évaluation professionnelle (2.1) et le dossier individuel (2.2).

Après une longue période d’expérimentation, l’évaluation remplace définitivement la notation depuis le 1er janvier 2015. C’est donc ce mécanisme qui sera décrit ici.

Référence : article 69-II de la loi n° 2014 58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

2.1. L’évaluation professionnelle

En termes de carrière, l’évaluation de la valeur professionnelle influe sur l’avancement de grade (cf. 3.2) et sur une éventuelle nomination au titre de la promotion interne (cf. 3.3). Elle prend la forme d’un entretien d’évaluation donnant lieu à un compte rendu. C’est également un des instruments principaux du management.

Les fonctionnaires stagiaires disposant d’un système d’évaluation qui leur est spécifique, ne sont pas concernés par ce dispositif. En revanche, les agents en CDI et les agents contractuels en CDD de plus d'un an bénéficient d'un entretien professionnel annuel.

- L’entretien professionnel

L'appréciation, par l'autorité territoriale, de la valeur professionnelle des fonctionnaires se fonde sur un entretien professionnel annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct Les modalités d'organisation de l'entretien professionnel sont les suivantes :

  1. Le fonctionnaire est convoqué huit jours au moins avant la date de l'entretien par le supérieur hiérarchique direct ;
  2. La convocation est accompagnée de la fiche de poste de l'intéressé et d'un exemplaire de la fiche d'entretien professionnel servant de base au futur compte rendu de l’entretien.

Les thèmes principaux de l’entretien sont :

  1. Les résultats professionnels obtenus par le fonctionnaire eu égard aux objectifs qui lui ont été assignés et aux conditions d'organisation et de fonctionnement du service dont il relève ;
  2. La détermination des objectifs assignés au fonctionnaire pour l'année à venir et les perspectives d'amélioration de ses résultats professionnels, compte tenu, le cas échéant, des évolutions prévisibles en matière d'organisation et de fonctionnement du service ;
  3. La manière de servir du fonctionnaire ;
  4. Les acquis de son expérience professionnelle ;
  5. Le cas échéant, ses capacités d'encadrement ;
  6. Les besoins de formation du fonctionnaire eu égard, notamment, aux missions qui lui sont imparties, aux compétences qu'il doit acquérir et aux formations dont il a bénéficié ;
  7.  Les perspectives d'évolution professionnelle de du fonctionnaire en termes de carrière et de mobilité.

Les critères à partir desquels la valeur professionnelle du fonctionnaire est appréciée, au terme de cet entretien, sont fonction de la nature des tâches qui lui sont confiées et du niveau de responsabilité assumé. Ces critères, fixés après avis du comité technique, portent notamment sur :

  1. L'efficacité dans l'emploi et la réalisation des objectifs ;
  2. Les compétences professionnelles et techniques ;
  3. Les qualités relationnelles ;
  4. La capacité d'encadrement ou, le cas échéant, à exercer des fonctions d'un niveau supérieur.

La loi du 6 août 2019, dite de transformation de la fonction publique, modifiant l’article 76 du titre III prévoit que lors de l’entretien professionnel annuel, les agents doivent recevoir une information sur l’ouverture et l’utilisation de leurs droits afférents au compte personnel de formation (CPF). Conformément au VII de l'article 94 de la loi du 6 août 2019, ces dispositions entrent en vigueur le 1er janvier 2021 et sont applicables aux entretiens professionnels conduits au titre de l'année 2020.

Références : article 76 de la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; décret n° 2014 1526 du 16 décembre 2014 relatif à l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux.

- Le compte rendu de l’entretien professionnel

L’entretien professionnel donne lieu à un compte rendu établi et signé par le supérieur hiérarchique direct, qui porte sur les thèmes mentionnés ci-dessus au 2.1, ainsi que sur l'ensemble des autres thèmes qui, le cas échéant, ont pu être éventuellement abordés au cours de l'entretien. Il comporte une appréciation générale littérale traduisant la valeur professionnelle du fonctionnaire au regard des critères également mentionnés ci-dessus.

Le compte rendu est visé par l'autorité territoriale qui le complète, le cas échéant, de ses observations. Dans un délai maximum de dix jours, il est notifié au fonctionnaire qui, le cas échéant, le complète par ses observations sur la conduite de l'entretien ou les différents sujets sur lesquels il a porté, le signe pour attester qu'il en a pris connaissance et le renvoie à son supérieur hiérarchique direct dans un délai maximum de dix jours.

Le compte rendu est versé au dossier du fonctionnaire par l'autorité territoriale.

Références : article 76 de la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; décret n° 2014 1526 du 16 décembre 2014 relatif à l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux.

- La révision du compte rendu de l’entretien professionnel

L'autorité territoriale peut être saisie par le fonctionnaire d'une demande de révision du compte rendu de l'entretien professionnel. Cette demande de révision est exercée dans un délai de quinze jours francs suivant la notification à la.au fonctionnaire du compte rendu de l'entretien. L'autorité territoriale notifie sa réponse dans un délai de quinze jours après la demande de révision de l'entretien professionnel.

À la demande de l'intéressé et sous réserve qu'il ait au préalable exercé la demande de révision mentionnée ci-dessus et qu’il ait saisi la commission dans un délai de quinze jours francs suivant la notification de la réponse formulée par l'autorité territoriale dans le cadre de cette demande de révision, la commission administrative paritaire peut proposer à l'autorité territoriale la modification du compte rendu de l'entretien professionnel. Dans ce cas, communication doit être faite à la commission de tous éléments utiles d'information. L'autorité territoriale communique ensuite au fonctionnaire, qui en accuse réception, le compte rendu définitif de l'entretien professionnel.

Références : article 76 de la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; décret n° 2014 1526 du 16 décembre 2014 relatif à l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux.

2.2. Le dossier individuel

Le dossier de l’agent (fonctionnaire ou contractuel, cf. ci-dessous 5) est tenu par l’autorité territoriale. Il suit le fonctionnaire tout au long de sa carrière. Il doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, notamment celles qui permettent de suivre son évolution professionnelle et les attestations de formation statutaire obligatoire. Ces pièces sont enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité.

Il ne peut être fait état dans le dossier d'un agent, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques de l'intéressé.

Tout agent a accès à son dossier individuel. Cet accès est possible à tout moment sur simple demande. L’administration doit informer l’agent de ce droit au moment de l’engagement d’une procédure disciplinaire ou de toute autre décision prise en considération de la personne.

Attention : Le dossier individuel peut être géré sur support électronique.

Références : article 65 de la loi du 22 avril 1905 ; articles 18 et 19 de la loi n° 83 634 du 13 juillet 1983 modifiée, portant droits et obligations des fonctionnaires ; articles 1-1 et 37 du décret n° 88 145 du 15 février 1988 relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale ; article 5 du décret n° 2008 512 du 29 mai 2008 relatif à la formation statutaire obligatoire des fonctionnaires territoriaux ; article 1er du décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique ; arrêté interministériel du 21 décembre 2012 relatif à la composition du dossier individuel des agents publics géré sur support électronique ; CE, 5 juillet 2000, X, n° 200622.

3. Le déroulement de carrière : avancements et promotions

La fonction publique territoriale est structurée en cadres d’emploi, grades et échelons. Le déroulement de carrière des fonctionnaires consiste donc à avancer d’échelon (3.1) et de grade (3.2), voire à changer de cadre d’emplois (3.3). Ces évolutions s’accompagnent de changement dans les emplois occupés, sous peine de constituer des nominations pour ordre (3.4).

3.1. L’avancement d’échelon

L'avancement d'échelon constitue la manifestation du droit à la carrière inscrit dans le statut des fonctionnaires. Il fait donc partie de la progression de carrière à laquelle a droit :

  • le fonctionnaire titulaire ;
  • le fonctionnaire stagiaire dans un cadre d'emplois de catégories B ou C, qui est en effet classé dès la nomination.

S’agissant des fonctionnaires de catégorie A, l'article 2 du décret n° 2006-1695 du 22 décembre 2006 fixant les dispositions statutaires communes applicables aux cadres d'emplois des fonctionnaires de la catégorie A de la fonction publique territoriale dispose que " lors de la titularisation, l'ancienneté acquise en tant que stagiaire (...) est prise en compte pour l'avancement ". Cela signifierait que la possibilité d’avancement d’échelon durant le stage est exclue au profit des fonctionnaires du niveau de la catégorie A. Pour autant, et sous réserve de l’appréciation souveraine du juge, une réponse ministérielle a précisé que l'avancement d'échelon était possible pour ces fonctionnaires stagiaires (réponse à la question écrite n° 35006 publiée au JOAN du 20 janvier 2009).

L'avancement d'échelon correspond à une évolution dans le même grade, avec une augmentation de traitement indiciaire, et n'a aucune incidence sur les fonctions exercées. Pour chaque cadre d'emplois, le statut particulier divise chaque grade en un certain nombre d'échelons et fixe les durées d'avancement.

Il était auparavant fonction de critères liés à la fois à l'ancienneté et à la valeur professionnelle ; c'est pourquoi les textes réglementaires prévoyaient, pour chaque échelon, une durée maximale et une durée minimale de carrière, l'avancement pouvant être prononcé par l’autorité territoriale :

  • à l'ancienneté minimale ;
  • à l'ancienneté maximale :
  • à une ancienneté intermédiaire.

L'article 78 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, modifié par la loi de finances pour 2016 (dans le cadre de la mise en œuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » -PPCR), prévoit désormais que l'avancement d'échelon est accordé de plein droit, en fonction de la seule ancienneté. Toutefois, pour les cadres d'emplois dont le statut particulier le prévoit, et selon des modalités de contingentement fixées par voie réglementaire, il peut être également fonction de la valeur professionnelle (article 78-1 loi du 26 janvier 1984, précitée).

Ces nouvelles règles sont entrées en vigueur progressivement à compter de mai 2016, selon les cadres d'emplois. Depuis le 1er janvier 2017, elles s'appliquent à tous les cadres d'emplois.

L'avancement s’effectue donc de façon continue d'un échelon à l'échelon immédiatement supérieur, ce qui exclut toute possibilité de saut d'échelons.

Il est prononcé par l'autorité territoriale et, pour les avancements autres qu'à l'ancienneté, après avis de la commission administrative paritaire compétente, réunie en formation restreinte. Cet avancement, même s’il est automatique, doit, au préalable, faire l'objet d'un arrêté individuel. Cet arrêté ne fait pas partie des actes devant obligatoirement être transmis au préfet dans le cadre du contrôle de légalité.

A noter enfin que l’abaissement d’échelon constitue la première des sanctions disciplinaires du groupe 2 applicables aux fonctionnaires territoriaux (article 89 de la loi du 26 janvier 1984). »

3.2. L’avancement de grade

L’avancement de grade consiste, sans changer de cadre d’emplois à bénéficier d’une nomination au grade supérieur (dit « grade d’avancement »). Si l’avancement d’échelon peut s’effectuer sans changer d’emploi, l’avancement de grade supposerait un changement d’emploi. L'avancement de grade a lieu de façon continue d'un grade au grade immédiatement supérieur. Il peut être dérogé à cette règle dans les cas où l'avancement est subordonné à une sélection professionnelle.

- Inscription au tableau d’avancement

L'avancement de grade a lieu soit au choix :

  1. par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement, par appréciation de la valeur professionnelle (cf. ci-dessus 2.1) et des acquis de l'expérience professionnelle des fonctionnaires. La loi du 6 août 2019, précitée, supprime la consultation préalable obligatoire des CAP, à compter du 1er janvier 2021 (décisions individuelles prises au titre de l'année 2021). Toutefois, sans renoncer à son pouvoir d'appréciation, l'autorité territoriale doit, à cette date, tenir compte des lignes directrices de gestion prévues à l'article 33-5 du titre III.
  2. par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement, après une sélection par voie d'examen professionnel (donc sans définition préalable du nombre de postes ouverts) ;
  3. par sélection opérée exclusivement par voie de concours professionnel (donc avec une fixation préalable du nombre de postes ouverts).

Pour chaque grade d’avancement, il ne peut exister qu’un seul tableau d’avancement par an. Les statuts particuliers de chaque cadre d’emplois fixent les conditions pour pouvoir être inscrit au tableau d’avancement, en général en termes d’ancienneté, d’occupation d’un échelon particulier ou de durée de services effectifs. Ces conditions doivent le plus souvent être remplies au 1er janvier de l’année du tableau.

Pour les fonctionnaires relevant des cadres d'emplois de catégorie A, l’avancement peut également être subordonné à l'occupation préalable de certains emplois ou à l'exercice préalable de certaines fonctions correspondant à un niveau particulièrement élevé de responsabilité. Les statuts particuliers peuvent, dans ce cas, déroger à l’obligation de fixation d’un taux d’avancement mentionné ci-dessous.

A noter que la loi du 6 août 2019, précitée, modifiant l’article 79 du titre III, indique que « le tableau annuel d'avancement précise la part respective des femmes et des hommes dans le vivier des agents promouvables et celle parmi les agents inscrits sur ce tableau qui sont susceptibles d'être promus en exécution de celui-ci.»

L’inscription au tableau n’est pas un droit pour le fonctionnaire, même s’il remplit toutes les conditions statutaires. L’autorité peut même décider de ne dresser aucun tableau pour l’année considérée.

L'autorité territoriale n'est pas tenue de faire figurer l'ensemble des fonctionnaires remplissant les conditions pour être nommés. En revanche, elle doit, en s’appuyant sur les lignes directrices de gestion avoir procédé à un examen de la valeur professionnelle de chacun des fonctionnaires remplissant les conditions pour être nommés.

Le tableau annuel d'avancement est ensuite arrêté par l'autorité territoriale qui le communique, le cas échéant, au centre de gestion auquel la collectivité ou l'établissement est affilié. Le centre de gestion en assure la publicité.

- Décision d’avancement

Le nombre maximum de fonctionnaires pouvant bénéficier d’un avancement de grade est déterminé par application d'un taux d’avancement à l'effectif des fonctionnaires remplissant les conditions pour cet avancement de grade (« ratio promus-promouvables »). Ce taux de promotion est fixé par l'assemblée délibérante après avis du comité technique (et après les prochaines élections professionnelles devant se dérouler fin 2022, après avis du comité social territorial).

L'avancement de grade est subordonné :

  • à l’avis préalable de la commission administrative paritaire ;
  • à la vacance de l’emploi concerné ;
  • à l’inscription des crédits nécessaires au budget ;
  • à l'acceptation, par le fonctionnaire, de l'emploi qui lui est assigné dans son nouveau grade.

L'avancement est prononcé par l'autorité territoriale parmi les fonctionnaires inscrits sur le tableau d'avancement et obligatoirement dans l’ordre du tableau. L’inscription au tableau ne constitue pas un droit à l’avancement, mais, si l’autorité décide de ne pas nommer un fonctionnaire, elle ne pourra pas non plus faire avancer tous les autres agents placés après lui dans le tableau. Après avancement, le fonctionnaire est classé dans son nouveau grade, à l’échelon doté de l’indice au moins égal ou immédiatement supérieur à son indice antérieur. Il conserve l'ancienneté d'échelon acquise dans la limite de l'ancienneté exigée pour un avancement à l'échelon supérieur.

En cas de contestation de la décision de refus d’avancement par un fonctionnaire, la loi du 6 août 2019, précitée, modifiant le titre III, supprime le recours à la CAP. En revanche, il peut choisir un représentant désigné par l'organisation syndicale représentative de son choix pour l’assister dans l'exercice d’un recours administratif contre la décision de refus d’avancement. A sa demande, les éléments relatifs à sa situation individuelle au regard de la réglementation en vigueur et des lignes directrices de gestion doivent lui être communiqués.

Références : articles 30, 49, 79 et 80 de la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; CE, 27 avril 2011, Commune de La Ciotat, n° 304987.

3.3. La promotion interne

Avec le concours interne, la promotion interne constitue une voie d’accès aux cadres d’emplois supérieurs pour les fonctionnaires territoriaux. Pour la plupart des cadres d’emplois, une certaine proportion de postes est ainsi susceptible d'être proposée à ces fonctionnaires suivant l'une des modalités ci-après :

  1. Inscription sur une liste d'aptitude après réussite à examen professionnel ;
  2. Inscription sur une liste d'aptitude établie, par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des fonctionnaires. La loi du 6 août 2019, précitée, supprime la consultation préalable obligatoire des CAP, à compter du 1er janvier 2021 (décisions individuelles prises au titre de l'année 2021). Toutefois, sans renoncer à son pouvoir d'appréciation, l'autorité territoriale ou le président du centre de gestion assisté, le cas échéant, par le collège des représentants des employeurs doit tenir compte des lignes directrices de gestion prévues à l'article 33-5 du titre III.

Chaque statut particulier peut prévoir l'application des deux modalités ci-dessus, sous réserve qu'elles bénéficient à des fonctionnaires placés dans des situations différentes.

- Établissement de la liste d’aptitude

Les listes d'aptitude, qui ont valeur nationale, sont établies :

  • par l'autorité territoriale pour les collectivités ou établissements non affiliés à un centre de gestion ;
  • par le président du centre de gestion pour les collectivités ou établissements affiliés, sur proposition de l'autorité territoriale.

Attention : L’établissement d’une liste d’aptitude n’est pas une obligation, mais aucune promotion interne n’est possible sans elle. L’inscription sur la liste d’un fonctionnaire ne vaut pas nomination, même s’il remplit toutes les conditions pour être nommé.

Les conditions d’ancienneté requises pour être inscrit sur la liste, ou pour pouvoir se présenter à l’examen nécessaire pour y être inscrit sont fixées par chaque statut particulier. Elles s’apprécient au 1er janvier de l’année au cours de laquelle est établie ladite liste. En outre, le fonctionnaire inscrit devra avoir accompli ses obligations de formations statutaires dans son cadre d’emplois d’origine.

Le nombre de fonctionnaires inscrits sur une liste d'aptitude ne peut être supérieur au nombre d'emplois pouvant être effectivement pourvus. De nombreux statuts particuliers prévoient un quota des candidats retenus par promotion interne, calculé par rapport au nombre total de recrutements dans ce cadre d'emplois (par mutation externe, détachement, intégration, nomination de lauréats de concours inscrits sur liste d’aptitude).

Les fonctionnaires sont inscrits sur la liste d’aptitude par ordre alphabétique. Le projet de liste est soumis pour avis à la commission administrative paritaire. L'autorité administrative n'est pas tenue de faire figurer l'ensemble des fonctionnaires remplissant les conditions pour être promus sur la liste, mais elle doit avoir procédé, préalablement, à un examen de la valeur professionnelle de chacun des fonctionnaires remplissant les conditions pour être promus.

En cas de contestation de la décision de refus de promotion interne par un fonctionnaire, la loi du 6 août 2019, précitée, modifiant le titre III, supprime le recours à la CAP. En revanche, il peut choisir un représentant désigné par l'organisation syndicale représentative de son choix pour l’assister dans l'exercice d’un recours administratif contre la décision de refus de nomination au titre de la promotion interne. A sa demande, les éléments relatifs à sa situation individuelle au regard de la réglementation en vigueur et des lignes directrices de gestion doivent lui être communiqués.

- Nomination

Seuls les fonctionnaires inscrits sur la liste d’aptitude peuvent être promus, mais l’inscription sur la liste n’entraîne pas de droit à nomination, cette dernière restant de la seule compétence de l’autorité territoriale qui n’est pas tenue de suivre l’ordre de la liste. La nomination est subordonnée :

  • à la vacance de l’emploi ;
  • à l’inscription des crédits nécessaires au budget ;
  • à la satisfaction par le fonctionnaire de ses obligations de formation.

La nomination qui n’a pas pour objet de pourvoir à un emploi vacant constitue une nomination pour ordre (cf. ci-dessous 3.4).

Les fonctionnaires promus sont nommés stagiaires dans leur nouveau cadre d’emplois, avant d’être titularisés (cf. ci-dessus 1). Pendant leur période de stage, ils sont placés de plein droit en position de détachement dans leur cadre d’emplois d’origine. S’ils ne sont pas titularisés à l’issue du stage, ils réintègrent ce cadre d’emplois d’origine. S’ils sont titularisés ils en sont radiés.

Références : articles 12-1, 23, 30, 39 et 44 de la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; article 3 du décret n° 92 1194 du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale ; article 16 du décret n° 2008 512 du 29 mai 2008 relatif à la formation statutaire obligatoire des fonctionnaires territoriaux ; articles 21 et 24 du décret n° 2013 593 du 5 juillet 2013 relatif aux conditions générales de recrutement et d'avancement de grade et portant dispositions statutaires diverses applicables aux fonctionnaires de la fonction publique territoriale ; CE, 27 avril 2011, Commune de La Ciotat, n° 304987.

3.4. La nomination pour ordre

Toute nomination ou toute promotion dans un grade qui n'intervient pas exclusivement en vue de pourvoir un emploi vacant et de permettre à son bénéficiaire d'exercer les fonctions correspondantes est nulle.

En particulier, le fait de faire bénéficier un fonctionnaire d’un avancement de grade sans qu'il change de fonction au sein de sa collectivité ou établissement et seulement pour le faire bénéficier d’un déroulement de carrière avantageux, constitue une nomination pour ordre. De même, le fonctionnaire territorial en position de détachement ne peut être promu pendant son détachement à un grade lui donnant vocation à occuper des emplois que sa collectivité ou son établissement d'origine ne pourrait légalement créer.

Toutefois, la loi du 6 août 2019, dite de transformation de la fonction publique prévoit un cas de double détachement. En effet, l’article 66 du titre III, modifié, prévoit qu’un fonctionnaire placé en position de détachement et qui bénéficie d’une promotion interne, peut, durant son stage dû à une telle promotion, rester détaché. Ainsi, par exemple, un attaché territorial, détaché sur un emploi fonctionnel de directeur général des services, ayant été nommé au grade d’administrateur, consécutivement à la réussite de l’examen professionnel permettant son accès audit grade par la voie de la promotion interne, peut rester détaché sur son emploi fonctionnel et, en simultanément, détaché en qualité de stagiaire dans le grade d’administrateur.

En principe, une nomination pour ordre peut être annulée par le juge à tout moment, quelle que soit le délai écoulé entre son édiction et sa suppression.

Attention : Toutefois, cette disposition ne fait pas obstacle à la promotion interne de fonctionnaires qui, placés dans la position statutaire prévue à cette fin, consacrent la totalité de leur service à l'exercice d'un mandat syndical.

Références : article 12 de la loi n° 83 634 du 13 juillet 1983 modifiée, portant droits et obligations des fonctionnaires ; CE, 12 déc. 1997, Commune de La Valette-du-Var, n° 148724 ; CE, 28 avril 2006, Commune de Toulon, n° 279673 ; CE, 21 juillet 2006, B. c. /Commune de Nice, n° 279527 ; CE, 18 janvier 2013, Syndicat de la magistrature, n° 354218.

4. La mobilité professionnelle

La mobilité des fonctionnaires au sein de chacun des trois versants de la fonction publique, constitue une garantie fondamentale de leur carrière. En outre, sont examinées en priorité les demandes concernant les fonctionnaires séparés de leur conjoint pour des raisons professionnelles, les fonctionnaires séparés pour des raisons professionnelles du partenaire avec lequel ils sont liés par un pacte civil de solidarité (Pacs) et les fonctionnaires handicapés, ainsi que les fonctionnaires ayant la qualité de proche aidant. Le déroulement de carrière d’un fonctionnaire, qui implique une certaine mobilité en termes d’emploi, peut se dérouler sans changer de collectivité ou d’établissement (par mobilité interne ou changement d’affectation, 4.1) ou en postulant un emploi vacant dans une autre collectivité ou un autre établissement(par mobilité externe ou mutation, 4.2).

Références : article 14 de la loi n° 83 634 du 13 juillet 1983 modifiée, portant droits et obligations des fonctionnaires ; article 54 de la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

4.1. Le changement d’affectation interne à la collectivité ou à l’établissement

Tout fonctionnaire d’une collectivité ou d’un établissement peut postuler un emploi vacant dans sa collectivité ou établissement, dès lors que cet emploi correspond à son grade, ou à un grade auquel il peut prétendre. L'autorité territoriale procède aux mouvements des fonctionnaires au sein de la collectivité ou de l'établissement. L’autorité peut donc nommer un fonctionnaire dans un nouvel emploi, y compris en l’absence de candidature et même sans l’accord de l’intéressé, pour des raisons de service. En cas de constatation de la décision de mutation de la part du fonctionnaire, la loi du 6 août 2019, précitée, modifiant l’article 52 du titre III, supprime le recours à la CAP. En revanche, il peut choisir un représentant désigné par l'organisation syndicale représentative de son choix pour l’assister dans l'exercice d’un recours administratif contre la décision de mutation. A sa demande, les éléments relatifs à sa situation individuelle au regard de la réglementation en vigueur et des lignes directrices de gestion doivent lui être communiqués.

Références : articles 30 et 52 de la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; CE, 4 fév. 2011, A. c. / Garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, n° 335098 ; CE, 4 décembre 2013, B. c. / France Télécom, n° 359753.

4.2. La mutation

Les textes utilisent le terme de « mutation » pour tout changement d’emploi qu’il soit interne ou externe, mais dans la pratique, la mutation désigne généralement le changement d’emploi et de collectivité ou d’établissement pour un fonctionnaire.

Les mutations sont prononcées, sur demande du fonctionnaire intéressé par l'autorité territoriale d'accueil pour pourvoir un emploi vacant. Sauf accord entre cette autorité et l'autorité qui emploie le fonctionnaire, la mutation prend effet à l'expiration d’un délai de préavis de trois mois. La collectivité ou l’établissement d’origine ne peut s'opposer à la demande de mutation de l'un de ses fonctionnaires, présentée avec l'accord de l'administration d'accueil, qu'en raison le cas échéant, d'un avis d'incompatibilité rendu par la Commission de déontologie de la fonction publique (ou à partir du 1er février 2020, de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique-HATVP). Son silence gardé pendant deux mois à compter de la réception de la demande du fonctionnaire vaut acceptation de cette demande.

Lorsque la mutation intervient dans les trois années qui suivent la titularisation de l'agent, la collectivité ou l’établissement d'accueil verse à la collectivité ou à l’établissement d'origine une indemnité au titre, d'une part, de la rémunération perçue par le fonctionnaire pendant le temps de formation obligatoire d’intégration et, d'autre part, le cas échéant, du coût de toute formation complémentaire suivie par le fonctionnaire au cours de ces trois années. À défaut d'accord sur le montant de cette indemnité, la collectivité d'accueil rembourse la totalité des dépenses engagées par la collectivité d'origine.

Références : article 14 bis de la loi n° 83 634 du 13 juillet 1983 modifiée, portant droits et obligations des fonctionnaires ; article 51 de la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

5. La « carrière » des contractuels

Par définition, le principe de séparation du grade et de l’emploi ne s’applique pas aux agents contractuels, même recrutés sur un emploi permanent, car ces agents sont recrutés sur un emploi précis, et ne sont titulaires d’aucun grade. De ce fait, ils ne peuvent faire l’objet de mesure prévoyant une évolution sur une longue période de leur rémunération (comme par exemple un gain de rémunération systématique à des échéances fixées à l’avance). De même, un changement de collectivité ou d’établissement implique qu’il soit mis fin au contrat dans la collectivité initiale, puis qu’un nouveau contrat soit conclu avec la nouvelle collectivité.

Cependant, les contractuels ont un dossier individuel, accessible dans les mêmes conditions que celui des fonctionnaires.

En outre, les agents contractuels employés, en CDD depuis plus d’un an, ou à durée indéterminée (CDI) font l'objet d'une évaluation. Cette évaluation qui donne lieu à un compte rendu, comporte un entretien, portant principalement sur leurs résultats professionnels au regard des objectifs qui leur ont été assignés et des conditions d'organisation et de fonctionnement du service dont ils relèvent. L'entretien peut également être élargi aux besoins de formation des agents en rapport avec leurs missions, leurs projets professionnels, et notamment leurs projets de préparation aux concours d'accès aux corps et cadres d'emplois de la fonction publique. La rémunération des agents en CDI fait l'objet d'un réexamen au minimum tous les trois ans, notamment au vu des résultats de l'évaluation.

Les agents contractuels employés à durée indéterminée peuvent, pour des fonctions de même nature que celles exercées dans la collectivité, être mis à disposition :

  1. pour les agents employés par une collectivité territoriale, auprès d'un établissement public qui lui est rattaché, d'un établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre ou d'un établissement public rattaché à l'établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre ;
  2. pour les agents employés par un établissement public, auprès de la commune à laquelle il est rattaché ;
  3. pour les agents employés par un établissement public de coopération intercommunale, auprès de l'une des communes qui en est membre ou de l'un des établissements publics qui lui est rattaché.

Enfin, lorsqu'une collectivité propose un nouveau contrat sur emploi permanent à un agent lié par un contrat à durée indéterminée à une autre collectivité pour exercer des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique, l'autorité territoriale peut, par décision expresse, lui maintenir le bénéfice du contrat à durée indéterminée. La loi du 6 août 2019, précitée, étend la portabilité du CDI aux trois versants de la fonction publique.

Références : articles 3-5 et 136 de la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; article 1-1 à 1-3, 35-1 du décret n° 88 145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale ; CE, 17 octobre 1997, Commune de Wattrelos, n° 152913 ; CE, 30 mai 2012, Mme A. c. /EPLEFPA de Beaune, n° 343039.

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Créé le 11 mai 2020
 

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