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Notions clés

Dernière mise à jour : avril 2020

Quelle que soit la taille de la commune, le maire occupe une place centrale dans le fonctionnement de la vie communale. Dès lors, cette fonction fait l’objet d’un encadrement juridique précis tant au niveau de son élection (1), que de ses pouvoirs (2) et de la cessation de ses fonctions (3).

I - L’élection du maire

1.1 La date d’élection du maire

Contrairement à une idée largement répandue chez les citoyens, la personne qui est tête de liste de candidats à une élection municipale, ayant emporté la majorité des suffrages, n’est pas automatiquement celle qui devient maire. L’élection du maire procède d’une élection parmi et par les membres du conseil municipal, il s’agit donc d’une élection au suffrage universel indirect.

Dans l’hypothèse d’un renouvellement général des conseils municipaux, il est prévu que l’élection du maire par le conseil municipal doit avoir lieu « au plus tôt le vendredi et au plus tard le dimanche suivant la date de l’élection du conseil municipal au complet ».

Référence : article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales

Hypothèse où le conseil municipal doit réélire le maire en cours de mandat

Avant la convocation du conseil pour élire le nouveau maire, il doit être procédé aux élections qui peuvent être nécessaires dès lors que le conseil municipal est incomplet.

Si, après les élections, de nouvelles vacances se produisent, le conseil municipal procède néanmoins à l'élection du maire, à moins qu'il n'ait perdu le tiers ou plus de ses membres ou compte moins de cinq membres.

Lorsqu'une vacance du maire intervient après le 1er janvier de l'année qui précède le renouvellement général des conseils municipaux, il n'est procédé aux élections nécessaires avant l'élection du maire que si le conseil municipal a perdu le tiers ou plus de ses membres ou s'il compte moins de quatre membres.

Référence : article L. 2122-8 du code général des collectivités territoriales

Attention : Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsqu'il y a lieu de procéder à l'élection d'un nouveau maire, le conseil municipal est réputé complet si les seules vacances qui existent en son sein sont la conséquence :

1° de démissions données lorsque le maire a cessé ses fonctions et avant l'élection de son successeur ;

2° d'une décision de la juridiction administrative devenue définitive annulant l'élection de conseillers municipaux sans proclamation concomitante d'autres élus.

Référence : article L. 2122-9 du code général des collectivités territoriales

1.2 Les candidatures aux fonctions de maire

Ne peuvent être candidats aux fonctions de maire que les membres du conseil municipal. Toutefois, ne peuvent être candidats aux fonctions de maire les conseillers municipaux ne disposant pas de la nationalité française. Tout conseiller municipal peut porter sa candidature à chaque tour du scrutin car il n’y a pas d’obligation de se déclarer candidat.

Références : articles LO. 2122-4-1, L. 2122-1 à L. 2122-6 du code général des collectivités territoriales

1.3 Le mode de scrutin pour l’élection du maire

Le maire est élu par le conseil municipal au scrutin secret et à la majorité absolue. Le scrutin peut se dérouler en 3 tours :

- 1er tour : pour être élu maire, le candidat doit obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés, sinon un 2e tour est nécessaire ;

- 2e tour : à nouveau, la majorité absolue des suffrages est exigée, sinon un 3e tour est nécessaire ;

- 3e tour : la majorité relative suffit pour être élu : le candidat arrivé en tête est élu maire. En cas d’égalité, le candidat le plus âgé l’emporte.

Référence : article L. 2122-7 du code général des collectivités territoriales

Attention : Le calcul de la majorité s’effectue selon le nombre de suffrages exprimés. Les bulletins blancs et nuls ne sont pas pris en compte (CE, 7 mars 1980, req. n° 16577 et n° 16650).

Attention : Le scrutin pour l’élection du maire doit impérativement être secret même si les conseillers municipaux sont d’accord à l’unanimité pour procéder à un vote à main levée (CE, 16 novembre 1990, req. n° 118103).

Références : articles L.2121-21 et L. 2122-7 du code général des collectivités territoriales

1.4 Les mesures de publicité liées à l’élection du maire

Les résultats du scrutin doivent être rendus publics, par voie d’affichage, dans les 24 heures. Cet affichage doit avoir lieu à la porte de la mairie.

Références : article L. 2122-12 et R. 2122-1 du code général des collectivités territoriales

1.5 La contestation de l’élection du maire

L'élection du maire peut être arguée de nullité dans les conditions, formes et délais prescrits pour les réclamations contre les élections du conseil municipal.

Référence : article L. 2122-13 du code général des collectivités territoriales

Attention : Le délai de cinq jours dans lequel l'élection du maire peut être arguée de nullité court à partir de vingt-quatre heures après l'élection.

Référence : article D. 2122-2 du code général des collectivités territoriales

II – Les pouvoirs du maire

Le maire exerce des pouvoirs en tant qu’agent de l’État (2.1) et en tant qu’agent de la commune (2.2). Par ailleurs, il détient certains pouvoirs en propre (2.3).

2.1 Les pouvoirs du maire en tant qu’agent de l’État

En tant qu’agent de l’État, le maire exerce des attributions tantôt sous le contrôle des autorités judiciaires : les attributions « judiciaires », tantôt sous celui du préfet : les d’attributions administratives.

Les attributions « judiciaires » du maire

- Le maire, officier d’état civil. En tant que tel, le maire tient les registres de l’état civil (naissances, mariages, décès), il célèbre les mariages, il délivre les actes de naissance, de mariage et de décès.

Référence : article L. 2122-32 du code général des collectivités territoriales

- Le maire, officier de police judiciaire. Il a qualité pour constater les infractions, et rechercher les auteurs et les preuves. Il peut être amené à exercer les fonctions de ministère public devant le tribunal de police.

Référence : article L. 2122-31 du code général des collectivités territoriales

Les attributions administratives du maire.

Le maire est chargé, sous l’autorité du représentant de l’État dans le département :

- de la publication et de l'exécution des lois et règlements ;

- de l'exécution des mesures de sûreté générale ;

- de l’établissement des listes électorales, du recensement citoyen, de l’organisation des cérémonies patriotiques et de toutes fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois.

Référence : article L. 2122-27 du code général des collectivités territoriales

2.2 Les pouvoirs du maire en tant qu’agent de la commune

Les pouvoirs exercés en liaison avec le conseil municipal

- Les pouvoirs exécutifs

Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du préfet, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier :

a)  de conserver et d’administrer les propriétés de la commune et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits ;

b)  de gérer les revenus, de surveiller les établissements communaux et la comptabilité communale ;

c) de préparer et proposer le budget et d’ordonnancer les dépenses, de les imputer en section d’investissement conformément à chacune des délibérations expresses de l’assemblée pour les dépenses d’équipement afférentes à des biens meubles ne figurant pas sur les listes et d’une valeur inférieure à un seuil fixé par arrêté des ministres en charge des finances et des collectivités locales ;

d)  de diriger les travaux communaux ;

e) de pourvoir aux mesures relatives à la voirie communale ;

f) de souscrire les marchés, de passer les baux des biens et les adjudications des travaux communaux dans les formes établies par les lois et règlements ;

g) de passer dans les mêmes formes les actes de vente, échange, partage, acceptation de dons ou legs, acquisition, transaction ;

h) de représenter la commune, soit en demandant, soit en défendant ;

i) de prendre, à défaut des propriétaires ou des détenteurs du droit de chasse, toutes les mesures nécessaires à la destruction des animaux nuisibles ;

j) de procéder aux enquêtes de recensement.

Référence : article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales

- Les pouvoirs délégués

Le conseil municipal peut déléguer ses compétences au maire. Pour éviter des abus, ces compétences sont limitativement énumérées par le code général des collectivités territoriales. Elles peuvent être déléguées en tout ou partie, et pour la durée de son mandat :

1° D'arrêter et modifier l'affectation des propriétés communales utilisées par les services publics municipaux et de procéder à tous les actes de délimitation des propriétés communales ;

2° De fixer, dans les limites déterminées par le conseil municipal, les tarifs des droits de voirie, de stationnement, de dépôt temporaire sur les voies et autres lieux publics et, d'une manière générale, des droits prévus au profit de la commune qui n'ont pas un caractère fiscal, ces droits et tarifs pouvant, le cas échéant, faire l'objet de modulations résultant de l'utilisation de procédures dématérialisées ;

3° De procéder, dans les limites fixées par le conseil municipal, à la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget, et aux opérations financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les opérations de couvertures des risques de taux et de change ainsi que de prendre les décisions mentionnées au III de l'article L. 1618-2 et au a de l'article L. 2221-5-1, sous réserve des dispositions du c de ce même article, et de passer à cet effet les actes nécessaires ;

4° De prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget ;

5° De décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée n'excédant pas douze ans ;

6° De passer les contrats d'assurance ainsi que d'accepter les indemnités de sinistre y afférentes ;

7° De créer, modifier ou supprimer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services municipaux ;

8° De prononcer la délivrance et la reprise des concessions dans les cimetières ;

9° D'accepter les dons et legs qui ne sont grevés ni de conditions ni de charges ;

10° De décider l'aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu'à 4 600 euros ;

11° De fixer les rémunérations et de régler les frais et honoraires des avocats, notaires, huissiers de justice et experts ;

12° De fixer, dans les limites de l'estimation des services fiscaux (domaines), le montant des offres de la commune à notifier aux expropriés et de répondre à leurs demandes ;

13° De décider de la création de classes dans les établissements d'enseignement ;

14° De fixer les reprises d'alignement en application d'un document d'urbanisme ;

15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues à l'article L. 211-2 ou au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ;

16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal, et de transiger avec les tiers dans la limite de 1 000 € pour les communes de moins de 50 000 habitants et de 5 000 € pour les communes de 50 000 habitants et plus ;

17° De régler les conséquences dommageables des accidents dans lesquels sont impliqués des véhicules municipaux dans la limite fixée par le conseil municipal ;

18° De donner, en application de l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme, l'avis de la commune préalablement aux opérations menées par un établissement public foncier local ;

19° De signer la convention prévue par l'avant-dernier alinéa de l'article L. 311-4 du code de l'urbanisme précisant les conditions dans lesquelles un constructeur participe au coût d'équipement d'une zone d'aménagement concerté et de signer la convention prévue par le troisième alinéa de l'article L. 332-11-2 du même code, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014, précisant les conditions dans lesquelles un propriétaire peut verser la participation pour voirie et réseaux ;

20° De réaliser les lignes de trésorerie sur la base d'un montant maximum autorisé par le conseil municipal ;

21° D'exercer ou de déléguer, en application de l'article L. 214-1-1 du code de l'urbanisme, au nom de la commune et dans les conditions fixées par le conseil municipal, le droit de préemption défini par l'article L. 214-1 du même code ;

22° D'exercer au nom de la commune le droit de priorité défini aux articles L. 240-1 à L. 240-3 du code de l'urbanisme ou de déléguer l'exercice de ce droit en application des mêmes articles, dans les conditions fixées par le conseil municipal (droit de priorité) ;

23° De prendre les décisions mentionnées aux articles L. 523-4 et L. 523-5 du code du patrimoine relatives à la réalisation de diagnostics d'archéologie préventive prescrits pour les opérations d'aménagement ou de travaux sur le territoire de la commune ;

24° D'autoriser, au nom de la commune, le renouvellement de l'adhésion aux associations dont elle est membre ;

25° D'exercer, au nom de la commune, le droit d'expropriation pour cause d'utilité publique prévu au troisième alinéa de l'article L. 151-37 du code rural et de la pêche maritime en vue de l'exécution des travaux nécessaires à la constitution d'aires intermédiaires de stockage de bois dans les zones de montagne ;

26° De demander à tout organisme financeur, dans les conditions fixées par le conseil municipal, l'attribution de subventions ;

27° De procéder, dans les limites fixées par le conseil municipal, au dépôt des demandes d'autorisations d'urbanisme relatives à la démolition, à la transformation ou à l'édification des biens municipaux ;

28° D'exercer, au nom de la commune, le droit prévu au I de l'article 10 de la loi n° 75-1351 du 31 décembre 1975 relative à la protection des occupants de locaux à usage d'habitation (préemption) ;

29° D'ouvrir et d'organiser la participation du public par voie électronique prévue au I de l'article L. 123-19 du code de l'environnement (participation pour les plans, programmes, projets non soumis à enquête publique).

Les délégations consenties en application du 3° ci-dessus prennent fin dès l'ouverture de la campagne électorale pour le renouvellement du conseil municipal.

Référence : article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales

Attention : Le maire doit rendre compte à chacune des réunions obligatoires du conseil municipal de la manière dont il a utilisé ces délégations. Par ailleurs, le conseil municipal peut toujours mettre fin à la délégation.

- Les pouvoirs propres du maire

En qualité d’organe exécutif de la commune, le maire dispose également de pouvoirs propres

a) Les pouvoirs de chef du personnel communal

Il est « l’autorité territoriale » de la commune, à ce titre, il exerce le pouvoir hiérarchique sur les agents communaux. Il dispose d’un pouvoir général d’organisation des services. Il nomme aux emplois dans la commune. Il exerce le pouvoir disciplinaire (cf. fiche n° 34) et gère les carrières.

b) Les pouvoirs de police municipale

La police municipale est une police administrative c’est-à-dire qu’elle a pour finalité de prévenir les atteintes à l’ordre public et donc de garantir la sûreté, la sécurité et la tranquillité. Il existe également des polices spéciales comme la police de la circulation et du stationnement, la police des baignades, la police des ports maritimes, la police des funérailles et des lieux de sépulture. Elles se traduisent par des arrêtés de police du maire qui interdisent, réglementent ou soumettent à autorisation certaines activités. Comme ces mesures restreignent les libertés publiques, le juge exerce un contrôle rigoureux. Il veille en particulier à ce que les interdictions ne soient jamais générales et absolues, que le principe d’égalité soit respecté et que les mesures soient proportionnées aux exigences du maintien de l’ordre. Enfin, comme l’ordre public est en jeu, le préfet peut se substituer au maire en cas de carence de celui-ci.

Les arrêtés de police du maire sont sanctionnés grâce aux personnels de police. C’est plus particulièrement le cas des polices municipales. Celles-ci sont chargées d’assurer l’exécution des arrêtés de police du maire et de constater par procès-verbaux, les contraventions auxdits arrêtés. Sans préjudice des compétences qui leur sont dévolues par des lois spéciales, elles constatent également par procès-verbaux, les contraventions aux dispositions du code de la route dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État. Toutefois, selon l’article L. 2214-1 du code général des collectivités territoriales, un régime de police d’État peut être établi dans une commune en fonction de ses besoins en matière de sécurité. Ces besoins s’apprécient au regard de la population permanente et saisonnière, de la situation de la commune dans un ensemble urbain et des caractéristiques de la délinquance.

L’article R. 2214-2 du même code prévoit ainsi que le régime de la police d’État peut être établi dans une commune ou dans un ensemble de communes formant un ensemble urbain lorsque les deux conditions suivantes sont remplies :

1º La population de la commune ou de l’ensemble de communes, appréciée en tenant compte de l’importance de la population saisonnière, est supérieure à 20 000 habitants ;

2ºLes caractéristiques de la délinquance sont celles des zones urbaines.

Attention : Dans les communes où la police est étatisée, cela revient à dire que les personnels appartiennent aux corps de la police nationale qui sont placés sous l’autorité d’un commissaire de police. Cela n’exclut pas bien sûr l’existence d’une police municipale.

c) La délivrance des permis de construire et autres autorisations d’urbanisme

L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est :

- Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale ;
- Le préfet ou le maire au nom de l'État dans les autres communes ;
- En accord avec l’EPCI dont elle est membre, il peut lui être délégué cette compétence qui est alors exercée par le président de l'établissement.

III – La cessation de fonction du maire

Hormis l’hypothèse où le maire décède ou arrive au terme normal de son mandat, ses fonctions peuvent prendre fin en cas d’une démission volontaire (3.1), d’une démission d’office (3.2) ou d’une suspension et révocation (3.3)

3.1 La démission volontaire

La démission du maire est adressée au représentant de l'État dans le département. Elle est définitive à partir de son acceptation par ce dernier ou, à défaut de cette acceptation, un mois après un nouvel envoi de la démission constatée par lettre recommandée. Le préfet peut accepter ou refuser la démission mais ne peut porter d’appréciation sur les raisons invoquées.

Référence : (TA Versailles, 27 juin 1980, recueil Lebon p. 626).

Le maire continue l'exercice de ses fonctions jusqu'à l'installation de son successeur.

Attention : Cette procédure s'applique également lorsque le maire se démet non seulement de sa fonction, mais aussi, simultanément de son mandat de conseiller municipal.

Référence : article L.2122-15 du code général des collectivités territoriales

3.2 La démission d’office

Une démission d’office peut intervenir :

- dans le cadre du respect des règles relatives au cumul des mandats ;

- suite à une décision de justice annulant son élection ;

- suite à une décision de justice pénale définitive condamnant le maire à la privation de ses droits civiques.

Attention : La démission d’un maire (exécutée en application des articles L. 46-1 (cumul de mandats), LO 141-1, LO 151 et LO 151-1 (incompatibilités) du code électoral devient définitive à compter de sa réception par le préfet.

3.3 La suspension et la révocation

La suspension et la révocation constituent deux décisions susceptibles d’être prononcées à l’égard du maire en cas de manquement à ses obligations. Aucune distinction n’est opérée selon que ces obligations incombent au maire en tant qu’agent de l’État ou accomplissant une mission communale.

Nature des fautes sanctionnées

Il n’y a pas de définition légale des fautes passibles de sanction. La jurisprudence considère que toute faute ou tout fait, qu'il ait lieu ou non dans l'exercice des fonctions, qui est de nature à rendre impossible le maintien du maire, est passible de ces sanctions. Le juge tient compte des circonstances de temps et de lieu pour apprécier la faute et les faits

(voir Conseil d'État du 27 février 1981, Wahnapo et Conseil d'État du 12 juin 1987, Chalvet).

Procédure

Le maire, après avoir été entendu ou invité à fournir des explications écrites sur les faits qui lui sont reprochés, peut être suspendu ou révoqué. Les autorités compétentes choisissent discrétionnairement la sanction qu'elles souhaitent. Les deux décisions doivent être motivées. Le défaut ou l'insuffisance de la motivation est sanctionné par l'annulation de la décision de suspension ou de révocation (voir Conseil d'État du 3 décembre 1937, Doriot).

La suspension est prise par arrêté ministériel pour une durée qui n'excède pas un mois. Elle est une mesure conservatoire. Elle permet donc au maire de recouvrer l'exercice de son mandat à l'expiration du délai fixé par l'arrêté. Le maire suspendu ne perd donc pas son mandat ; il lui est simplement interdit de l’exercer pendant la durée fixée par l’arrêté de suspension.

La révocation est prise par décret motivé pris en conseil des ministres. Elle le démet définitivement de ce mandat et, de plus, le rend inéligible aux fonctions de maire pendant un an à dater du décret de révocation, à moins qu'il ne soit procédé auparavant au renouvellement général du conseil municipal

Référence : article L. 2122-16 du code général des collectivités territoriales

Attention : La révocation peut être prononcée sans suspension préalable.

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Créé le 24 avril 2020
 

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