• 1. Historique de la Charte européenne de l’autonomie locale et le rôle du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l’Europe
  • 1.1. Le processus d’adoption de la Charte et le rôle clé du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l’Europe (Ex-Conférence Permanente des Pouvoirs Locaux)
  • 1.2. La contribution d’autres organisations et instances internationales à la démocratie locale et régionale en Europe
• 2. Le contenu de la Charte européenne de l’autonomie locale en en trois points clés
  • 2.1. La définition de l’autonomie locale (articles 2 et 3).
  • 2.2. Les fondements de l’autonomie locale
  • 2.3. L’exercice de l’autonomie locale
    • 2.3.1. La liberté d’action
      • 2.3.1.1. Le libre exercice du mandat
      • 2.3.1.2. La légalité des « compétences de base » (art.4-1)
      • 2.3.1.3. Le contrôle administratif (art. 8 et 11)
      • 2.3.1.4. Le droit d’association (art. 10)
      • 2.3.1.5. « L’auto-organisation administrative » (art. 6-1)
    • ​​​​​​​2.3.2. Les moyens suffisants
      • 2.3.2.1. La capacité juridique : les compétences
      • 2.3.2.2. Les moyens humains
      • 2.3.2.3. Les moyens financiers
  • 2.4. Le contrôle de l’application de la charte
• 3. Le Protocole additionnel à la CEAL sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (2009)
• 4. La ratification et l’application de la Charte européenne de l’autonomie locale par la France
  • 4.1. Le processus de ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale par la France
  • 4.2. Le Rapport de monitoring de la Charte sur la situation de la démocratie locale et régionale en France (2016)
• 5. Les autres conventions à dimension locale et régionale signées et ratifiées par la France et sur lesquelles elle n’a pas encore pris position
• 6. Conclusion : autonomie et gouvernance démocratique locales en France et en Europe : enjeux, problématiques et perspectives d’évolution
  • ​​​​​​​6.1. L’influence de la Charte aujourd’hui
  • 6.2. Le cas de la France
  • 6.3. L’application de la Charte à l’échelle européenne
• Annexe

1. Historique de la Charte européenne de l’autonomie locale et le rôle du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l’Europe

1.1. Le processus d’adoption de la Charte et le rôle clé du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l’Europe (Ex-Conférence Permanente des Pouvoirs Locaux)

Adoptée en 1985 par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, crée en 1949 afin de promouvoir la démocratie, l’Etat de droit et les droits de l’homme, la Charte a été signée et ratifiée par les 47 Etats membres de l’organisation paneuropéenne. Cette dernière fut la première à intégrer l’acteur infra-étatique dans son action. La dernière ratification fut celle de Monaco en 2013.

La Charte, bien que peu normative, est un engagement international aux effets réels. Les 47 Etats signataires ont des organisations administratives territoriales très variées, façonnées par leur histoire et leur culture politique : des exceptions, des marges de manœuvre et des calendriers progressifs de mise en œuvre ont donc été proposés. Toutefois, il ne s’est jamais agi de remettre en cause un processus jugé souhaitable et irréversible vers plus d’autonomie et de démocratie locale.

La Charte européenne de l’autonomie locale est ainsi le premier instrument juridique multilatéral et le seul traité international qui définit et protège les principes fondamentaux que tout système démocratique d'administration locale doit respecter. Elle constitue de fait un guide indispensable pour tous les pays qui veulent établir un régime démocratique au niveau local. La charte se focalise sur la relation entre Etats et collectivités territoriales (distribution de compétences et de ressources),  dont le principe de base est celui de subsidiarité.

Le monitoring de son application est assuré par le Congrès des Pouvoirs des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l’Europe. Le Congrès est un organe consultatif du Conseil de l’Europe mais aussi une assemblée politique composée de représentants (actuellement 315 membres titulaires et 315 suppléants) disposant d’un mandat électif au sein d’une collectivité locale ou régionale ou d’un mandat de responsable direct devant un organe local ou régional élu dans chacun des Etats membres.

Créé en 1957, le Congrès était initialement dénommé Conférence des pouvoirs locaux. Son Premier Président fut Jacques Chaban-Delmas, ancien Premier Ministre français et Maire de Bordeaux. En 1974, cette conférence devint la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux, puis, en 1994, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe composé de deux formations : la chambre des pouvoirs locaux et la chambre régionale.

Dès sa première session le 14 janvier 1957, la Conférence, sous l’impulsion de Jacques Chaban-Delmas, se donna pour mission d’assurer « la défense et le développement de l’autonomie locale », de prôner ainsi des libertés communales et régionales « définies par la Constitution » et « garanties par un droit de recours devant une juridiction indépendante ».

Aujourd’hui, l’approfondissement de la décentralisation demeure une priorité pour le Conseil. Outre la Charte, au fil des années, le Conseil de l’Europe a aussi procédé à l’élaboration des instruments juridiques qui attribuent de nouvelles tâches aux collectivités territoriales. Les collectivités territoriales participent ainsi à l’établissement de la paix, à travers la Convention-cadre pour la coopération transfrontalière, à la promotion des droits de l’homme, à travers la Charte européenne pour la protection des langues minoritaires et à la défense d’une démocratie pluraliste, en accordant l’espace nécessaire à la participation des groupes tels que les jeunes et les étrangers.

Un projet de « Charte européenne pour l’autonomie régionale » fut aussi un temps en cours d’instruction au sein des instances compétentes avant d’être finalement abandonné. En effet, face à la montée en puissance du niveau régional, le Conseil de l’Europe a été amené à élaborer un deuxième document entièrement consacré à l’échelon régional. Après des années de négociations, les Etats membres ont fini par adopter en 2009 le Cadre de référence pour la démocratie régionale, un document sans force contraignante, mais qui esquisse les lignes des principaux droits régionaux à l’instar de la Charte européenne de l’autonomie locale.

1.2. La contribution d’autres organisations et instances internationales à la démocratie locale et régionale en Europe

A l’extérieur, l’action du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l’Europe en faveur de la démocratie locale et régionale est complétée par celle menée par les deux principales organisations de lobbying des intérêts des collectivités territoriales au niveau européen à savoir le Conseil des communes et des régions d’Europe et l’Assemblée des régions d’Europe.

De son côté, l’Union européenne a adopté une approche différente et a réussi à associer, au fil du temps, l’acteur régional à ses finalités économiques. Bien que totalement absentes des traités fondateurs de Paris et de Rome, les collectivités territoriales ont trouvé leur place dans le traité de Maastricht qui a, en grande partie, reformulé le fonctionnement de l’Union. Le Comité des régions, organe compétent dans la défense des intérêts locaux et régionaux, est venu à la fois concurrencer et compléter l’action du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux au niveau européen. Pour sa part, la Commission européenne a lancé une politique régionale dans le cadre de sa mission de développement économique du continent européen.

2. Le contenu de la Charte européenne de l’autonomie locale en en trois points clés

La Charte européenne de l’autonomie locale comporte dix-huit articles précédés d’un préambule en huit points. Trois volets peuvent être distingués dans le texte : la définition de l’autonomie locale, le fondement de l’autonomie locale et l’exercice de l’autonomie locale. Le troisième volet se subdivise en deux parties : l’une concernant les conditions relatives à la liberté d’action ou « liberté de faire », l’autre détaillant les conditions relatives aux moyens juridiques humains et financiers ou « moyens de faire ».

2.1. La définition de l’autonomie locale (articles 2 et 3).

Ce volet -majeur- est tout entier contenu dans le premier paragraphe de l’article 3 de la Charte, d’une part, et dans l’article 2, d’autre part.

L’article 3 précise dans son premier paragraphe ce qu’il faut entendre par autonomie locale au sens de la Charte. « Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques. » (art. 3, §1)¹

Tous les termes utilisés ont évidemment leur importance. L’autonomie locale est un « droit » dont sont titulaires les collectivités démocratiquement élues. Elle est aussi une « capacité effective » soit un ensemble de moyens juridiques (compétences protégées par la loi – art. 4.1), humains (statut du personnel local – art. 6) et financiers (ressources propres « suffisantes » - art. 9).

Le premier paragraphe de l’article 3 énonce que le droit pour les collectivités locales de gérer et de régler une part « importante » des affaires publiques s’exerce dans le cadre de la loi. L’article 2 dispose, de son côté, que  « le principe de l’autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne, et, autant que possible, dans la Constitution ».  Les moyens de l’autonomie locale doivent s’exercer dans un cadre et se conformer à des règles fixées par la loi ou par la Constitution.

L’autonomie locale bénéficie d’une protection législative ou constitutionnelle, mais dans le respect de l’Etat de droit et de la hiérarchie des légitimités démocratiques. C’est l’assemblée élue par élection directe au niveau national ou régional (le Parlement national, voire une assemblée régionale dans un Etat fédéral ou doté de régions détenant une part du pouvoir législatif) qui fixe, après un débat démocratique et dans le respect de la Constitution, les règles de base du cadre dans lequel s’exercera « l’autonomie » des autorités élues au niveau local. Il ne peut donc, dans ces conditions, être question d’« indépendance » des collectivités locales. Toutefois, la Charte s’oppose à ce qu’un Etat s’en remette à de simples dispositions réglementaires – donc déterminées par le pouvoir exécutif – pour fixer les règles de son organisation territoriale. 

2.2. Les fondements de l’autonomie locale

Selon la Charte, l’autonomie locale se fonde tout d’abord sur une légitimité démocratique ou politique et plus précisément sur « la souveraineté que confère l’élection dans le cadre d’un territoire et des lois de l’Etat »². Cette légitimité implique que toute collectivité élue dans ces conditions bénéficie d’un principe de compétence générale dès lors que cette compétence n’empiète pas sur des compétences attribuées à d’autres collectivités par les « lois de l’Etat ». En matière d’autonomie locale, la liberté doit donc être la règle, la limitation l’exception. L’article 3-2 de la Charte met l’accent sur les conditions « politiques » de l’exercice de la responsabilité locale. Celle-ci doit être exercée par des conseils ou des assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs responsables devant eux.

2.3. L’exercice de l’autonomie locale

Après avoir défini l’autonomie locale et rappelé le fondement de cette autonomie, la Charte s’attache à en préciser les conditions d’exercice. Ces conditions d’une « gestion autonome » reposent sur deux piliers qui sont la liberté d’action, d’une part, et des moyens suffisants, d’autre part. Le premier se décompose en deux volets : « la sécurité juridique » et « la liberté juridique ». Le second a trait aux moyens juridiques, humains et financiers de l’autonomie locale

2.3.1. La liberté d’action

Les dispositions de ce volet sont particulièrement importantes en ce sens qu’elles illustrent une priorité manifeste de la Charte : entourer l’exercice de l’autonomie locale d’un certain nombre de garanties procédurales qui sont de nature à en assurer la pérennité compte tenu de la grande variété des systèmes territoriaux en présence.

Au titre de la sécurité juridique, la Charte pose deux principes : celui du « libre exercice du mandat » (art. 7-1) et celui de la définition légale ou constitutionnelle de compétences « de base » si possible « pleines et entières » (art. 4-1 et 4-4). On retrouve l’idée des « blocs de compétence » retenus par les lois françaises de décentralisation de 1982-1983. L’article 11 de la Charte garantit, par ailleurs, ce libre exercice ainsi que la sphère légale de compétence par l’exigence procédurale d’un droit de recours pour les collectivités territoriales devant une instance juridictionnelle.

2.3.1.1. Le libre exercice du mandat

Il suppose, tout d’abord, pour les élus locaux, une sécurité « matérielle ». L’article 7-2 de la Charte exige une compensation financière correspondant aux frais entraînés par l’exercice du mandat, une rémunération du travail accompli ainsi qu’une couverture sociale adéquate. Mais il s’agit aussi et surtout de protéger, par un statut, élus et conseils élus contre les procédures éventuelles de suspension, de destitution ou de dissolution.  Selon l’article 7-1 : « Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat ».

2.3.1.2. La légalité des « compétences de base » (art.4-1)

Ce principe est hautement affirmé par l’article 4, paragraphe 1, de la Charte selon lequel les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi.

Selon l’article 11 de la Charte, « les collectivités locales doivent disposer d’un droit de recours juridictionnel afin d’assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d’autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne ».

Si ce droit est fondamental pour assurer la protection effective de la sphère d’autonomie des collectivités territoriales, sa mise en œuvre suppose que soient intégrées dans les ordres juridiques les dispositions procédurales adaptées.

S’agissant de la liberté juridique des collectivités locales, la Charte propose :

• de « réguler » le contrôle administratif des actes des collectivités locales (art. 8 et 11) ;
• de permettre aux collectivités de s’associer sur le plan national et international (art 10) ;
• d’affirmer un principe « d’auto-organisation administrative » (art. 6-1).

2.3.1.3. Le contrôle administratif (art. 8 et 11)

Lui sont consacrés trois paragraphes de l’article 8 de la Charte.  Ces textes insistent sur la légalité du contrôle administratif : le contrôle doit être un contrôle de légalité des actes des collectivités. Le contrôle d’opportunité, exceptionnel, reste autorisé mais s’agissant des tâches se rattachant aux missions « déléguées » aux collectivités.

Les deux premiers paragraphes sont ainsi rédigés :

« Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi. »

« Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales ».

Quant au troisième paragraphe, il énonce que le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.

2.3.1.4. Le droit d’association (art. 10)

Selon l’article 10 de la Charte (paragraphes 1, 2) : les collectivités locales ont le droit, dans l’exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s’associer avec d’autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d’intérêt commun.

Le droit des collectivités locales d’adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d’adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Le paragraphe 3 énonce que les collectivités peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d’autres Etats. Grâce au système associatif, les différentes catégories de collectivités locales peuvent présenter un front commun face aux autorités centrales.

S’agissant de la coopération transfrontalière, en plus des principes de la Charte, il convient de souligner que les pays membres du Conseil de l’Europe peuvent aussi s’appuyer sur les dispositions de la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales du 21 mai 1980.

2.3.1.5. « L’auto-organisation administrative » (art. 6-1)

Vient en dernier lieu le principe de « l’auto-organisation administrative ». L’article 6-1 de la Charte dispose que les collectivités locales doivent être en mesure d’organiser leurs structures administratives internes en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et dans un souci d’efficacité. Le texte permet toutefois à la législation nationale (ou régionale) de déterminer les principes généraux régissant ces structures.

​​​​​​​2.3.2. Les moyens suffisants

2.3.2.1. La capacité juridique : les compétences

Le premier paragraphe de l’article 4 de la Charte distingue les compétences de base et les compétences à objet spécifique des collectivités locales. Les premières devront être fixées de préférence au niveau constitutionnel ou, en tout cas, par la loi.  Ce principe de légalité des compétences de base des collectivités locales n’empêche pas que soient attribuées à celles-ci des compétences à objet spécifique dans le cadre fixé par la loi. 

Le deuxième paragraphe de l’article 4 exige que les collectivités locales bénéficient, dans le cadre de la loi, d’une pleine latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas attribuée à une autre autorité.  C’est le législateur national qui est appelé à délimiter la sphère des compétences des différentes collectivités publiques.

Le troisième paragraphe pose le principe fondamental selon lequel l’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber de préférence aux autorités les plus proches des citoyens.

Le quatrième paragraphe de l’article 4 plaide pour l’attribution aux collectivités locales de blocs de compétences. Le législateur interne est appelé à clarifier les domaines de compétence afin que les pouvoirs confiés aux collectivités soient normalement pleins et exclusifs. Seule la loi est habilitée à prévoir les cas où sont susceptibles d’être mises en cause ou limitées par une autre autorité les compétences dévolues aux collectivités locales.

Le cinquième paragraphe prévoit le cas où l’exécution de certaines fonctions dont la responsabilité incombe, en dernier ressort, à des autorités supra-locales, peut être confiée, pour des raisons d’efficacité, aux collectivités locales en raison notamment de leur structure administrative et de leur connaissance de la situation locale.

L’article 4 de la Charte s’achève par un sixième paragraphe qui institue un principe d’obligation de consultation des collectivités locales, en temps utile et de façon appropriée, au cours des « processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement ».

Selon le rapport explicatif, il est ici souhaité que les modalités et le calendrier des consultations « soient tels » que les collectivités aient une possibilité effective d’exercer une influence, sauf circonstances exceptionnelles comme en cas d’urgence. Par ailleurs, le rapport juge que la consultation devra s’effectuer directement avec la ou les collectivités concernées ou, dans le cas où plusieurs collectivités sont concernées, indirectement par l’intermédiaire de leurs associations.

Selon l’article 5 de la Charte, « pour toute modification des limites territoriales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet ». Pour le rapport explicatif, la Charte ne propose ici qu’un droit de veto mais juge indispensable une consultation préalable, directe ou indirecte, de la collectivité sur des propositions -celles qui ont trait à la modification des limites territoriales- qui « revêtent évidemment une importance fondamentale pour une collectivité locale et ses citoyens ». La procédure référendaire est considérée avec faveur dans les pays où les législations nationales l’ont prévue. Mais « d’autres modes de consultation » sont possibles, ajoute le rapport.

2.3.2.2. Les moyens humains

L’article 6-1 de la Charte dispose que « les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques afin de permettre une gestion efficace ». C’est le principe d’auto-organisation administrative qui ne fait pas obstacle à des dispositions plus générales posées par la loi.

L’article 6-2 de la Charte a trait au statut du personnel des collectivités locales. Celles-ci doivent pouvoir recruter et employer un personnel dont la qualité corresponde aux responsabilités assumées par elles. Le statut du personnel des collectivités locales devra ainsi permettre un recrutement de qualité fondé sur les principes du mérite et de la compétence. A cette fin, il devra comporter des conditions adéquates de formation, de rémunération, et de perspectives de carrière.

2.3.2.3. Les moyens financiers

L’article 9 de la Charte pose les principes de l’autonomie financière des collectivités locales. L’existence de ressources propres, tout d’abord. Celles-ci (art. 9-1) doivent être suffisantes pour permettre notamment aux collectivités locales de fixer librement leurs priorités de dépenses dans le cadre, bien sûr, des compétences qui leur ont été dévolues par la Constitution ou par la loi.  La Charte ajoute (art. 9-2) que le niveau des ressources financières des collectivités locales doit être proportionné au coût réel des dites compétences.

L’autonomie financière supposant la responsabilité politique devant les citoyens électeurs et contribuables, l’article 9-3 de la Charte prévoit aussi qu’une partie au moins des ressources financières des collectivités locales devra provenir d’impôts ou de redevances dont les taux auront été fixés librement par la collectivité locale, dans les limites fixées par la loi.

L’article 9-5 a trait à la mise en place nécessaire de procédures de péréquation financière ou de mesures équivalentes afin de corriger les effets de la répartition inégale des « ressources potentielles » de financement (ce qui correspond, peu ou prou, à ce que la France a tenté de mesurer avec le « potentiel fiscal » et aujourd’hui avec le potentiel financier des communes, des départements ou des régions) ainsi que des charges qui leur incombent.

L’article 9-5 de la Charte précise aussi que les procédures de péréquation ou les mesures équivalentes destinées à corriger les inégalités territoriales ne devront pas « réduire la liberté d’option des collectivités locales dans leur domaine de responsabilité ».

L’article 9-1 de la Charte a trait à l’accès des collectivités locales aux marchés nationaux de capitaux afin de financer leurs investissements. Selon le rapport explicatif, ces règles relatives aux « possibilités de crédit » des collectivités pourront être fixées par le législateur national compte tenu de la structure spécifique des marchés de capitaux.

2.4. Le contrôle de l’application de la charte

La Charte européenne de l’autonomie locale prévoit un « noyau obligatoire de dispositions » (vingt paragraphes sur les trente que compte la première partie du document dont dix au moins appartiennent à un groupe de quatorze principes fondamentaux) auquel tout Etat adhérent doit immédiatement souscrire ; l’objectif étant, bien sûr, que tous les Etats membres soient progressivement en mesure d’appliquer l’ensemble des règles de la Charte.

Le contrôle effectif de l’application de la Charte de l’autonomie locale s’est mis en place dans la décennie 1990 de façon souple, progressive et diversifiée. Souple car la méthode employée a toujours été incitative et non contraignante ou bureautique. Progressive car les étapes ont été nombreuses comme souligné précédemment. Les principes et méthodes mis au point au fil des années se sont ainsi retrouvés inscrits dans la Charte même du Congrès. Aujourd’hui, le suivi de la Charte européenne de l’autonomie locale, basé sur un système de rapports périodiques, à l’appui d’un groupe d’experts indépendants, constitue la principale activité du Congrès. Diversifiée car les initiatives, souvent décisives par l’influence qu’elles ont exercé, du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux ont été menées parallèlement à celles des organes intergouvernementaux « décisionnels » du Conseil de l’Europe que sont le « Comité directeur des autorités locales » (actuel Comité Européen sur la Démocratie et la Gouvernance - CDDG), organe responsable au sein du Conseil de l’organisation et de la mise en œuvre des activités intergouvernementales concernant la structure et le fonctionnement des collectivités locales, et le Comité des ministres.

3. Le Protocole additionnel à la CEAL sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (2009)

La France a signé le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE n° 207) le 16 novembre 2009 mais ne l’a pas encore ratifié. A ce jour, 18 pays membres du Conseil de l’Europe ont signé et ratifié ce Protocol et 5 l’ont signé sans le ratifier, la France incluse.

Le Protocol contient 7 articles dont deux 2 clés : les articles 1 et 2.

L’Article 1 sur le Droit de participer aux affaires d’une collectivité locale précise, dans son paragraphe 1 que « les Etats Parties assurent à toute personne relevant de leur juridiction le droit de participer aux affaires des collectivités locales. »  Par ailleurs, il souligne dans son paragraphe 3 que  « Chaque Partie reconnaît par la loi à ses citoyens le droit de participer, en qualité d’électeur ou de candidat, à l’élection des membres du conseil ou de l’assemblée de la collectivité locale dans laquelle ils résident. »

Dans son Article 2 sur les « Mesures de mise en œuvre du droit de participer », le protocole souligne la nécessité pour les parties de prendre toutes les mesures nécessaires afin de permettre l’exercice effectif du droit de participer aux affaires d’une collectivité locale, parmi lesquelles l’établissement effectif de procédures de participation de la population qui peuvent inclure des procédures de consultation, des référendums locaux et des pétitions, et, l’encouragement de l’utilisation des technologies de l’information et de la communication pour la promotion et l’exercice du droit de participer énoncé dans ce Protocole.

4. La ratification et l’application de la Charte européenne de l’autonomie locale par la France

4.1. Le processus de ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale par la France

La France a adhéré au Conseil de l’Europe le 5 mai 1949. Le processus de ratification française de la Charte européenne de l’autonomie locale est lui intervenu tardivement en 2007, soit plus de vingt ans après la signature de la Charte en 1985. Pendant une longue période, le Conseil d’Etat a notamment considéré que la Charte introduisait des concepts incompatibles avec la tradition juridique française, dans la Constitution française ; la notion de « libre administration des collectivités locales », susceptible d’être rattachée de celle d’autonomie locale (art. 72), étant initialement affirmée mais non explicitée. Les réserves du Conseil d’Etat se situaient, pour l’essentiel, sur le terrain de l’opportunité bien que le grand élan décentralisateur de 1982-1983 ait déjà mis, pour de nombreux observateurs, le pays « en phase » avec l’esprit et la lettre de celle-ci., l’Acte II de la décentralisation (2003-2004), qui a notamment consacré sur le plan constitutionnel le principe selon lequel l’échelon le plus pertinent, pour l’action publique, est souvent l’échelon de proximité, l’interdiction de la tutelle d’une collectivité sur une autre, et surtout le principe de l’autonomie financière des collectivités, provoquera, le redémarrage du processus de ratification.

La loi autorisant l’approbation du traité a été adoptée par le Parlement que le 8 juillet 2006 (publication le 10 juillet). La France a ensuite ratifié la Charte le 17 janvier 2007, avec une entrée en vigueur le 1^er mai de la même année. Il est à rappeler que la France, par cette loi du 8 juillet 2006 autorisant l’approbation de la Charte européenne de l’autonomie locale, s’est engagée solennellement dans un processus de « démocratisation territoriale » fondé sur des principes de décentralisation qui font l’objet, au demeurant, d’un remarquable consensus politique national et international même si leur mise en œuvre se heurte à des réticences, voire à de véritables blocages.

Toutefois, au moment de la ratification de la Charte, conformément à l’article 12, paragraphe 2, de la Charte, la France a déclaré ne pas être liée par l’article 7, paragraphe 2, sur la compensation financière des frais entraînés par l’exercice d’un mandat électif local. De plus, la France a déclaré que les dispositions de l’article 3, paragraphe 2 (selon lequel le droit à l’autonomie locale doit être exercé par des autorités constituées démocratiquement), « doivent être interprétées comme réservant aux Etats la faculté d’instituer la responsabilité, devant l’organe délibérant d’une collectivité territoriale, de l’organe exécutif dont elle est dotée ». Enfin, la République française a déclaré que, conformément à l’article 13, les collectivités locales et régionales auxquelles s’applique la Charte sont les collectivités territoriales qui figurent aux articles 72, 73, 74 et au titre XIII de la Constitution ou qui sont créées sur leur fondement. La République française considère en conséquence que les établissements publics de coopération intercommunale, qui ne constituent pas des collectivités territoriales, sont exclus du champ d’application de la Charte.

4.2. Le Rapport de monitoring de la Charte sur la situation de la démocratie locale et régionale en France (2016)

Le 22 mars 2016, le Congrès a adopté le premier rapport et la première recommandation sur l’état de la démocratie locale et régionale en France depuis la ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale en 2007.

Les rapporteurs Jos WIENEN (Pays-Bas, EPP/CCE) et Gudrun Mosler-Törnström (Autriche, SOC) y notent les progrès réalisés, globalement, dans le processus de décentralisation en France. Le rapport souligne en outre les initiatives déployées par la France dans le domaine de la coopération entre collectivités territoriales, notamment en ce qui concerne la coopération transfrontalière, et son développement, par le biais des associations intercommunales d’intérêts communs et par les Groupements Européens de Coopération Transfrontalière, pratique qui, selon les Rapporteurs, mérite d’être diffusée dans les autres Etats membres du Conseil de l’Europe. Les rapporteurs ont aussi constaté avec satisfaction, les efforts fournis par la France en matière de financement des collectivités, notamment par l’institutionnalisation des taux minimums pour les ressources propres qui ont favorisé une plus grande autonomie financière ;

Les rapporteurs se félicitent également des progrès suivants :

• la révision constitutionnelle de 2003 qui consacre le principe d’une République française décentralisée et qui résulte d’un long processus de décentralisation initié par les lois de 1982 ;
• les initiatives lancées dans les grandes villes, notamment à Paris, pour favoriser la participation directe des citoyens, avec une budgétisation participative. De telles innovations et expérimentations sociopolitiques sont extrêmement importantes et cet exemple devrait être suivi par d’autres agglomérations européennes confrontées aux défis que les sociétés multiculturelles et postmodernes posent aux grandes villes modernes;
• la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 qui vise à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat, grâce à une compensation financière adéquate, ce qui répond aux exigences posées par l’article 7, paragraphe 2 de la Charte.

En revanche, les rapporteurs se montrent préoccupés par :

• la réforme territoriale et par l’absence de véritable consultation des collectivités locales, et donc par les procédures d’adoption, avant le vote de la loi n° 2015-29 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, entrée en vigueur le 1^er janvier 2016, de la loi du 16 janvier 2015. Selon eux, les activités sénatoriales ne peuvent pas s’apparenter à une forme de « consultation » au sens de la Charte. Toutefois, la France a maintenu ses déclarations selon lesquelles elle n’est pas liée par l’article 7, paragraphe 2, (compensation financière adéquate des élus) ni par l’article 3, paragraphe 2, de la Charte (exercice de l’autonomie locale par des conseils ou des assemblées élus au suffrage direct). De l’avis des rapporteurs, ces deux déclarations sont aujourd’hui obsolètes puisque la législation française est conforme à ces dispositions de la Charte. Les rapporteurs suggèrent donc le retrait de ces déclarations.
• le déséquilibre financier entre les collectivités territoriales dû à un système inadapté de péréquation, à savoir la redistribution des ressources entre collectivités pour compenser les disparités financières entre les collectivités ;
• la recentralisation au niveau national des décisions fiscales locales. Le transfert de compétences initialement dévolues aux collectivités locales en matière de politique fiscale, vers le niveau national, aboutit à une recentralisation progressive et à une insuffisance notable des ressources des collectivités par rapport à leurs responsabilités ;
• le chevauchement de compétences dû en grande partie à la structure complexe des niveaux d’autorités territoriales infranationales, qui explique que de nombreuses petites communes – en particulier dans les zones rurales – n’ont pas la possibilité d’accomplir certaines tâches et sont contraintes de déléguer au niveau intercommunal ;
• l’insuffisance de consultation des représentants des collectivités territoriales pour les décisions les concernant directement et la trop faible sollicitation des représentants d’associations de pouvoirs locaux, notamment en matière financière (article 4, paragraphe 6 et article 9, paragraphe 6).
• la suppression de la clause générale de compétence approuvée par le Sénat le 15 août 2015, ce qui restreint le champ des prérogatives des collectivités locales ;

En conséquence, le Congrès demande dans son rapport au Comité des Ministres d’inviter les autorités françaises à :

• élaborer une législation définissant les procédures de consultation des représentants des collectivités locales et régionales afin que cette consultation soit effective, c’est-à-dire menée en temps utile et de façon appropriée, pour toutes les questions concernant directement ces collectivités y compris en matière financière, et a fortiori la modification de leurs limites territoriales (article 4, paragraphe 6, article 5 et article 9, paragraphe 6) ;
• réviser le système de répartition des compétences entre les quatre niveaux d’autorités territoriales infranationales de façon à éviter tout chevauchement de compétences en renforçant les dispositifs déjà prévus par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation du territoire de la République (article 4, paragraphe 4) ;
• réviser la législation en vigueur concernant les conditions posées en matière de  fiscalité locale et notamment la fixation des taux par les collectivités afin de donner plus de latitude à ces collectivités en ce qui concerne leurs ressources propres, et éviter ainsi toute tendance de recentralisation en la matière (article 9, paragraphe 3) ;
• envisager la réintroduction de la clause générale de compétence afin de respecter la latitude dont disposent les collectivités locales pour exercer leur initiative pour toute question non exclue de leur compétence par la loi (article 4, paragraphe 2) ;
• réviser le système de péréquation de façon à ce qu’il remplisse effectivement l’objectif de réduction des écarts de ressources entre les collectivités locales, et réponde aux exigences de transparence, en favorisant un système de péréquation interniveaux (article 9, paragraphe 5) ;
• considérer la ratification des articles 3, paragraphe 2, et 7, paragraphe 2 de la Charte dans la mesure où les dispositions législatives en vigueur en France à cet égard rendent la situation de lege conforme aux exigences posées par ces articles.

5. Les autres conventions à dimension locale et régionale signées et ratifiées par la France et sur lesquelles elle n’a pas encore pris position

La France est partie des autres conventions suivantes :

• à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STE n° 106), qu’elle a signée le 10 novembre 1982 et ratifiée le 14 février 1984, et qui est entrée en vigueur à son égard le 15 mai 1984 ;
• au Protocole additionnel à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STE n° 159), qu’elle a signé le 9 novembre 1995 et ratifié le 4 octobre 1999, entré en vigueur à son égard le 5 janvier 2000 ;
• au Protocole n° 3 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales relatif aux Groupements eurorégionaux de coopération (GEC) (STCE n° 206), qu’elle a signé le 16 novembre 2009 et ratifié le 29 janvier 2013, et qui est entré en vigueur le 1^er mai 2013.

Par ailleurs, la France n’a également pas signé la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local (STE n° 144), bien que la question ait été soulevée par la Résolution 94 (2000).

6. Conclusion : autonomie et gouvernance démocratique locales en France et en Europe : enjeux, problématiques et perspectives d’évolution

​​​​​​​6.1. L’influence de la Charte aujourd’hui

La Charte a sans nul doute exercé une influence directe sur le puissant mouvement de « démocratisation territoriale » observé au cours des 10 ou 20 dernières années au sein des Etats membres du Conseil de l’Europe. Son influence est évidente, en particulier dans les « jeunes démocraties », où elle est manifeste, mais également dans des États membres de longue date où l’adoption d’amendements constitutionnels, l’établissement de nouvelles institutions et la réalisation de plusieurs réformes témoignent des efforts consentis pour mettre en place des normes plus élevées en matière de démocratie locale, dans le droit fil de l’esprit de la Charte.

Les collectivités territoriales peuvent ainsi, pour ainsi dire, se sentir immunisées face aux menaces autoritaires du pouvoir central. À la suite de plusieurs démarches, l’autonomie locale a fini par trouver son bouclier opérationnel afin de défendre son arsenal normatif auprès des Etats membres du Conseil de l’Europe. En s’inspirant des techniques de contrôle international, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux a réussi à élaborer son corpus de la démocratie locale au sein des pays membres.

6.2. Le cas de la France

La France, archétype d’un Etat centralisé unitaire, a réalisé des progrès notables dans le sens de la décentralisation depuis 1980, comme la municipalisation intégrale des départements, la création d’un niveau régional, la décentralisation de compétences et de ressources, etc. La ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale en 2007 et le respect de la plupart de ses principes, constitue en outre une étape essentielle.

Certes, des problèmes persistent eu égard en particulier à la loi sur la fusion des régions qui ne respecte pas les exigences de l’article 5 de la Charte, le chevauchement ou la duplication des compétences, le grand nombre de petites communes qui ne sont pas en mesure d’assumer certaines tâches communales, même les plus élémentaires, bien que pleinement autonomes sur les plans juridique et politique, la tendance à la réduction – voire quasiment l’élimination – de la latitude des collectivités territoriales en matière de taux et d’assiette des impositions ou la nécessité d’élaborer un nouveau système de péréquation transversal entre les différents niveaux de collectivités territoriales. Toutefois, le Congrès y reste très attentif.

6.3. L’application de la Charte à l’échelle européenne

A l’échelle européenne, la Charte est globalement respectée dans la plupart des pays qui l’ont ratifiée, même si son application est très inégale parmi les Etats membres du Conseil de l’Europe. Les collectivités territoriales participent à la création d’un espace d’habitation plus humain, à travers les différentes politiques environnementales et sociales. Le concept d’une gouvernance polycentrique se développe également et engage ainsi tous les niveaux de pouvoir - international, national, régional et local.

Néanmoins, bien que la majorité des pays des Etats membre du Conseil de l’Europe ait engagé le processus de décentralisation, ils essuient encore à ce titre certains revers et sont fréquemment confrontés à des risques de chevauchement et de confusion, dus à des législations imprécises, des structures complexes et des rapports de force avec les autorités de l’État et différents groupes de pression.

Ainsi, des cas de violations de la Charte peuvent être observés, non seulement dans les pays membres du Conseil de l’Europe, située à l’Est, qui ont connu des conflits armés ces dernières années, mais aussi à des démocraties plus anciennes ayant une forte tradition centralisatrice et/ou confrontés à de graves problèmes du fait de la crise financière. Le respect de certains articles de la Charte pose en particulier plus de difficultés que d’autres à savoir :

• L’article 9 sur les ressources financières des collectivités locales qui est celui qui pose le plus de problèmes, ses deux premiers paragraphes étant les moins respectés. Outre la crise financière qui a frappé de nombreux pays européens récemment, les tendances à la recentralisation sont, cependant, parfois liées également à des visées autoritaristes et/ou à la volonté d’utiliser les dotations et les financements pour plier les collectivités locales à la volonté et aux priorités des autorités centrales. Ainsi, de plus en plus de collectivités locales rencontrent des difficultés d’ordre financier rencontrées en raison des coupes et contrôles budgétaires dont elles sont la principale cible du fait de la crise économique mondiale.
• L’article 4 sur la portée de l’autonomie locale est la deuxième disposition de la Charte à réunir le plus grand nombre de violations et en particulier ses paragraphes 4 et 5. La décentralisation a reculé dans plusieurs pays, non seulement du fait de la crise, mais aussi à la suite de choix politiques des autorités centrales qui préfèrent parfois des approches descendantes. Les paragraphes de divers articles (4, 5 et 9) relatifs à la consultation sont souvent l’objet de violations, car de nombreux gouvernements sont réticents à une délibération ouverte et transparente sur leurs choix et priorités politiques.
• Les articles 8 sur le contrôle administratif et l’article 10 sur le droit d’association, en raison des attitudes paternalistes de nombreux gouvernements à l’égard des collectivités locales, avec de plus fortes restrictions en la matière et une réglementation excessivement détaillée sur l’administration locale et ses agents, voire sur les conditions d’exercice du mandat des élus, domaine où des attitudes dissuasives ou même autoritaristes ont été relevées, par exemple en matière de rémunération.
• L’article 11 sur la protection légale de l’autonomie locale. Dans un certain nombre de pays, la protection juridique de l’autonomie locale comporte d’importantes lacunes (parfois ce sont les associations qui sont privées des droits correspondants), même dans des pays dotés d’une forte tradition d’État de droit. Cela étant, ces États, en signant et ratifiant la Charte, ont pris l’engagement d’appliquer ses dispositions et ne peuvent donc pas invoquer une quelconque décision interne ou interprétation juridique spécifique pour justifier leur non-respect. 

Enfin, plus globalement, il convient de souligner que la démocratie locale et régionale semble rencontrer des problèmes dans certaines jeunes démocraties, tandis que les problèmes les plus graves ont été constatés dans les pays où les droits de l’homme sont menacés, ce qui confirme une nouvelle fois la corrélation entre autonomie locale et démocratisation.

Annexe

Télécharger la version PDF de la Charte européenne de l'autonomie locale, complétée du Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales et de son rapport explicatif.

1. ^ Dans la plupart des États membres du Conseil de l’Europe, le principe de l’autonomie locale est inscrit dans la Constitution.
2. ^ M. Alain DELCAMP, Docteur d’État en droit public.