Deuxième partie – Les six valeurs communes

Modifié le 16 mai 2023

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Notions clés

L’étude réalisée dans le cadre du projet CESI, même si elle ne prétend pas présenter une couverture exhaustive des six valeurs du Protocole 26 du traité de Lisbonne, souhaite néanmoins procéder à une analyse de leurs caractéristiques essentielles et notamment des aspects pertinents pour les initiatives européennes en perspective.

Nous présentons d’abord ci-après le cadre général de ces caractéristiques, déterminé notamment dans le droit primaire et dérivé, la Charte des droits fondamentaux, la jurisprudence de la CJUE, les communications de la Commission européenne.

Nous partons du constat que le rôle, le contenu, le(s) sens, la (les) définition(s) et la nature des six valeurs actuellement mentionnés dans le Protocole 26 annexé aux TUE et TFUE ont émergé dans le cadre du processus d’européanisation des services d’intérêt général. Au-delà de leur inscription énumérative dans le droit primaire de l’Union européenne, la détermination des aspects de définition de ces valeurs s’appuie sur la production normative communautaire et les interprétations données par les différents organismes de l’Union et dans le droit et la pratique des Etats membres. Entre les éléments qui distinguent les six valeurs on souligne en particulier la complexité de leur contenu et le niveau de garantie à atteindre.

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Sommaire

Deuxième partie – Les six valeurs communes

L’étude réalisée dans le cadre du projet CESI, même si elle ne prétend pas présenter une couverture exhaustive des six valeurs du Protocole 26 du traité de Lisbonne, souhaite néanmoins procéder à une analyse de leurs caractéristiques essentielles et notamment des aspects pertinents pour les initiatives européennes en perspective.

Nous présentons d’abord ci-après le cadre général de ces caractéristiques, déterminé notamment dans le droit primaire et dérivé, la Charte des droits fondamentaux1, la jurisprudence de la CJUE, les communications de la Commission européenne.

Nous partons du constat que le rôle, le contenu, le(s) sens, la (les) définition(s) et la nature des six valeurs actuellement mentionnés dans le Protocole 26 annexé aux TUE et TFUE ont émergé dans le cadre du processus d’européanisation des services d’intérêt général. Au-delà de leur inscription énumérative dans le droit primaire de l’Union européenne, la détermination des aspects de définition de ces valeurs s’appuie sur la production normative communautaire et les interprétations données par les différents organismes de l’Union et dans le droit et la pratique des États membres. Entre les éléments qui distinguent les six valeurs on souligne en particulier la complexité de leur contenu et le niveau de garantie à atteindre.

Les définitions peuvent être constantes ou en discontinuité, enrichies ou appauvries dans leur garantie, l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne a pu ou non produire des effets sur leur contenu et leur concrétisation législative et pratique. S’il est certain que la définition législative ou réglementaire de leurs contenus n’est pas définitive dans le temps, nous essayerons d’identifier les forces et faiblesses du cadre normatif actuel, de questionner la précision et le degré de complétude de la détermination normative en vigueur, y compris par une confrontation des approches sectorielles différentes, et leur possible valorisation dans les actions concrètes collectives ou individuelles, y compris judiciaires.

Certaines des six valeurs, ou principes, sont des références constantes dans les documents des institutions de l’UE, souvent pour l’ensemble des services d’intérêt général. Ainsi, la Communication de la Commission sur l’évaluation à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne2 prévoit que dans le marché intérieur « il est également indispensable de fournir des services d’intérêt général de haute qualité à des prix abordables à l’ensemble des citoyens ».

La référence aux six valeurs dans le Protocole 26 concerne seulement les services économiques (SIEG), qui font l’objet d’une compétence partagée entre l’UE et ses États membres ; pour les services non économiques d’intérêt général, l’Union européenne exerce des compétences bien plus limitées.

Les 6 valeurs énumérées par le Protocole 26 pour les services d’intérêt économique général placent les 3 premières (qualité, sécurité, caractère abordable) derrière l’objectif d’un « haut niveau ». Il ne s’agit donc pas d’un absolu, clairement identifiable et mesurable, définissant des indicateurs quantifiables et permettant de classer les SIEG sur une échelle linéaire.

L’expression « haut niveau » renvoie davantage à des objectifs qualitatifs et évolutifs. Mais elle définit clairement un but.

2.1. Un haut niveau de qualité

La première des 6 valeurs évoquée dans le Protocole est celle de qualité. Il n’y a là rien de surprenant. Dès le début du processus d’européanisation des SIEG, l’amélioration de la qualité a été placée au cœur de la démarche, en parallèle avec la réalisation du « marché intérieur ».

Pour ce qui est de la qualité, cette exigence s’avère aujourd’hui l’une des plus complexes3 – « la ‘qualité’ est devenue un instrument auquel on peut rattacher presque tout ce que l’on veut faire aux ou avec les services publics»4 et dont l’importance est devenue très répandue5, jusqu’à être considérée comme « la plus importante caractéristique du service »6. La complexité de sa définition est accentuée par l’objectif « un haut niveau » qui doit être recherché.

Dans le temps, la nature de la qualité est apparue dans toute sa diversité7, en particulier dans les Communications de la Commission européenne sur les SIG : un objectif de certaines politiques ou un objectif même de l’Union européenne, un facteur de compétitivité et de performance des marchés, de cohésion et facilitant l’intégration européenne des pays candidats, mais aussi une garantie pour améliorer le bien-être des citoyens et les aider à faire réellement usage de leurs droits fondamentaux, un principe facilitant la définition des besoins des utilisateurs.

Les références à la qualité des SI(E)G sont souvent générales et diverses, parfois dans les même textes8 : « meilleure qualité » ou « meilleurs services », « qualité appropriée », « bonne qualité », « très grande qualité » versus « qualité moindre » ou « qualité satisfaisante du service » ou « suffisante », « niveau élevé de qualité/haute qualité (suffisante) » ou simplement services « de qualité ». Néanmoins, dans certains secteurs, que nous exposons plus loin, la législation communautaire a précisé certains éléments de son contenu, auxquels est ainsi donnée une valeur contraignante. Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne et de son Protocole 26, le « haut niveau » de qualité est devenu l’un des standards fondamentaux des SIEG et les États Membres et l’Union européenne ont une responsabilité partagée de la définition de son contenu, conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Son accomplissement est lié à l’ensemble des valeurs et principes concernant les SI(E)G. Ainsi, la sécurité des utilisateurs, et « la notion de fourniture sûre et continue des services » ont été mentionnées comme un élément de définition de la qualité des services9 ou « intimement liée » à la notion de qualité10 et, inversement, beaucoup d’exigences, y compris des standards de qualité, ont été imposés à ces services pour des raisons de sécurité. Ainsi, les aspects qui relèvent de la qualité englobent d’autres valeurs ou principes des SIG, même si ceux-ci sont/peuvent être eux-mêmes composantes importants de la qualité des SIG.

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2.2. Un haut niveau de sécurité-sûreté

En général, le concept de sécurité implique de se prémunir contre les dangers, contre les risques ; son contenu est donc très large, ce qui pose la question de savoir comment définir la sécurité des SIEG, leur « haut niveau » de sécurité.

Les dispositions actuelles des traités distinguent entre « sécurité » et « sûreté ». C’est au moins le cas dans la version anglaise des traités alors que dans d’autres versions linguistiques (français, par exemple) un seul mot (« sécurité ») traduit parfois les deux concepts anglais (« sécurity » et « safety »).

Selon le « Oxford dictionary of English », “safety” fait référence à la condition d’être protégé contre ou ce qui peut représenter un danger, un risque, une lésion, alors que “security” fait référence à l’état d’être au dehors du danger ou de la menace.11

Selon le Dictionnaire Larousse, la « sûreté » représente l’état de quelqu’un ou de quelque chose, qui est à l’abri, n’a rien à craindre, alors que la « sécurité » représente la situation dans laquelle quelqu’un, quelque chose n’est exposé à aucun danger, à aucun risque, en particulier d’agression physique, d’accidents, de vol, de détérioration.

En dépit de la coexistence de deux notions – sûreté et sécurité – dans les traités européens successifs, leurs différentes caractéristiques ne sont pas définies. Il a été considéré que les différences entre ces concepts ne sont pas si évidentes, et qu’il serait même compliqué de les distinguer ou qu’« il ne serait même pas nécessaire de les distinguer »12. D’autres considèrent qu’ils se chevauchent13, ou que « dans beaucoup de cas la division entre sécurité et sûreté est floue voire non existante » (par exemple, dans les centrale électriques et dans le milieu maritime) et ils remarquent que « beaucoup de parties prenantes ne les distinguent pas sur un plan opérationnel14. En relation avec les menaces concernant l’environnement maritime, certains analystes ont récemment montré que celles-ci sont « principalement de deux catégories : risques et menaces concernant la sûreté (qui peuvent avoir des conséquences environnementales et socio-économiques dramatiques), et risques et menaces concernant la sécurité (activité illégales : trafic des êtres humains et des drogues, migration illégale, terrorisme, piraterie, etc.)15 .

Plusieurs dispositions du traité de Rome de 1957 font référence aux questions de la « sécurité » : « sécurité publique » (en tant que raison justifiant des restrictions aux importations, exportations ou de transit, des limitations à la libre circulation des travailleurs, des régimes spéciaux pour les ressortissants étrangers), la sécurité des Etats membres et la sécurité internationale. Le concept de « sécurité » (au sens de safety dans la version anglaise) apparaissait seulement dans le traité EURATOM en tant que fondement des actions de l’UE concernant la sécurité nucléaire (nuclear safety), la protection contre les radiations et la gestion sûre des déchets radioactive et du combustible usé. Conformément au traité, les conditions de sûreté (au sens de safety dans la version anglaise) à créer sont nécessaires pour écarter « les périls pour la vie et la santé des populations » (Préambule). On trouve ici la seule disposition dans le droit primaire qui met en relation le concept de sécurité (au sens de safety dans la version anglaise) avec les « risques ».

Dans le traité CEE, cle oncept de sécurité (au sens de safety dans la version anglaise) est apparu en 1986, quand l’Acte unique européen a complété le traité avec les dispositions de l’article 100a, sous la responsabilité de la Commission, concernant un haut niveau de protection de la santé16, la sécurité (safety), la protection de l’environnement et la protection des consommateurs, des mesures pour le rapprochement des dispositions adoptées par les États membres qui ont comme objectif l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur et l’article 118a (sécurité des travailleurs ou employés) s’adressant aux États membres.

Selon la jurisprudence17, l’article 100 A, paragraphe 1 du traité habilite le Conseil à prendre des mesures qui ont pour objet « l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur ». Étant donné qu’« il est possible que dans certains domaines, et notamment celui de la sécurité des produits, le rapprochement des seules règles générales ne suffise pas à assurer l’unité du marché », « la notion de ‘mesures relatives au rapprochement’ doit s’interpréter comme englobant le pouvoir du Conseil de prescrire les mesures relatives à un produit ou à une catégorie de produits déterminés et, le cas échéant, des mesures individuelles concernant ces produits ».

Le traité de Maastricht réaffirme l’« objectif de faciliter la libre circulation des personnes, tout en assurant la sûreté [safety dans la version anglaise du traité alors que dans le Protocole 26 du traité de Lisbonne safety est traduit par le terme français sécurité ; en fait, c’est seulement dans le préambule du TUE telle qu’amendé par le traité de Lisbonne que la distinction « sûreté » - « sécurité » est maintenue et c’est ici la seule mention à la « sûreté » dans la version française du traité] et la sécurité de leurs peuples, en insérant des dispositions sur la justice et les affaires intérieures dans le présent traité ». Dans le domaine des transports, l’article 75 est modifié et devient la base légale pour le Conseil pour adopter « des mesures permettant d’améliorer la sécurité des transports » [alinéa 1 c)]. Le traité de Maastricht introduit également un Titre (XI) dédié à la protection des consommateurs qui, avec pour objectif la réalisation d’un niveau élevé de protection des consommateurs, a donné au Conseil la base légale pour des actions spécifiques qui appuient et complètent la politique menée par les États membres en vue de protéger la santé, la sécurité et les intérêts économiques des consommateurs et de leur assurer une information adéquate [Article 129a §1 (b)]. Ces actions « ne peuvent empêcher un État membre de maintenir ou d'établir des mesures de protection plus strictes », compatibles avec le traité et notifiées à la Commission [Article 129a §3].

Le traité d’Amsterdam reconnaît, dans le cadre des dispositions sur la police et la coopération judiciaire en matière pénale l’objectif de l’Union « d'offrir aux citoyens un niveau élevé de protectiona high level of safety » dans la version anglaise] dans un espace de liberté, de sécurité et de justice, en élaborant une action en commun entre les États membres dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, en prévenant le racisme et la xénophobie et en luttant contre ces phénomènes ».

Le traité de Lisbonne, au delà de quelques modifications des textes antérieurs, apporte deux nouvelles dispositions. D’un part, « les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, pour les aspects définis dans le présent traité » sont reconnus comme étant objet des compétences partagées entre l’Union et les États membres [Article 4§2 (k)]. D’autre part, le Protocole 26 introduit dans le droit primaire « un haut niveau de sécurité (safety) » comme l’une des valeurs communes des SIEG. Enfin, le traité de Lisbonne introduit la politique énergétique dans le droit primaire de l’Union et prévoit que la sécurité d’approvisionnement est l’un des objectifs de cette politique [Article 194 (1) b)]. Cependant, des obligations de sécurité et de sûreté avaient déjà été prévues dans le droit dérivé18.

Le Livre vert sur les SIG [COM(2003)270] utilisait de manière distincte « sûreté » et « sécurité », qui constituent « des principes essentiels du modèle de société européen », faisant référence « à un ensemble commun d'objectifs existant dans presque tous les États membres », en règle générale poursuivis en Europe « au moyen de services d’intérêt général » et le plus souvent « réalisés sous l’égide de l’Etat et sans toujours viser des fins commerciales ».

L’article 6 de la Charte des droits fondamentaux prévoit un droit à la sûreté : « Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté ». Mais le sens et le champ de ce droit n’a pas encore été défini dans la jurisprudence de l’Union alors que la Cour européenne des droits de l’homme « n’a jamais attribué dans le cadre de l’article 5 de la CEDH une signification indépendante au-delà de la liberté personnelle au droit à la sûreté personnelle »19 .

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2.3. Un haut niveau quant au caractère abordable

L’« accessibilité financière » ou le « caractère abordable » est un sujet complexe et l’usage du terme peut être trompeur. De ce point de vue « l’essence du caractère abordable réside dans les ressources disponibles pour un achat » et il « n’a de sens que par rapport à un certain groupe qui reçoit certains produits ou services »20. Cependant, le non accès aux SIEG n’est pas toujours dû au caractère non-abordable, et peut également dépendre d’autres aspects. Dans les approches politiques et textes européens coexistent les deux approches du caractère abordable dans une dimension universelle ou limitée, concernant les populations ayant des bas revenus, vulnérables ou désavantagés.

L’exigence du caractère abordable des SIEG a été de manière permanente soulignée dans les politiques de libéralisation des SIEG conduites après l’Acte unique européen par l’Union européenne, comme étroitement liée à l’objectif de cohésion poursuivi par l’Union pour permettre l’accès aux SIEG quels que soient les revenus des bénéficiaires ou leur lieu de résidence, pour prévenir et lutter contre l’exclusion. Dans ce contexte, le « coût le plus bas » et les « services moins coûteux » sont conçus comme objectifs majeurs dans le cadre du projet de construction du Marché unique21. Le caractère abordable apparaît notamment comme un élément de définition du concept de « service universel ». Ainsi, les exigences de caractère abordable des SIEG sont apparues premièrement dans le droit dérivé des Communautés européennes, dans le cadre de la législation adoptée pour la réalisation du marché intérieur des télécommunications, des services postaux et de l’électricité, qui intègrent le caractère abordable dans les définitions communautaires du service universel. Dans le droit primaire de l’UE, la première référence au caractère abordable apparaît dans le Protocole 26 du traité de Lisbonne22.

Le caractère abordable du service fourni fait aussi partie des éléments déterminants des performances des marchés, et, au regard de la législation sectorielle de l’Union européenne, le caractère abordable du service est l’un des éléments qui « peuvent servir de fondement à la définition d'une notion communautaire des services d'intérêt économique général », élément « caractérisant les valeurs et objectifs communautaires ». Les prix abordables sont également considérés comme des « éléments essentiels d'une politique des consommateurs dans le domaine des services d'intérêt économique général » [COM(2003)270].

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2.4. Égalité de traitement

Les premières trois valeurs visent « un haut niveau » de … ; ils ont donc une nature relative ; la quatrième, l’« égalité de traitement », est une valeur absolue, qui n’admet ni limites, ni relativisme, ni exceptions.

L’égalité est l’un des principes constitutionnels de nombreux États membres de l’Union. Si dans certains pays elle a été conçue à l’origine comme garantissant aux usagers « l’égalité dans l’accès et dans la fourniture du service » et interdisant « théoriquement toute discrimination », dans les États qui ont privilégié l’universalité du service (l’Allemagne et les pays du Nord), l’obligation de fourniture universelle de certains services peut se traduire par la mise en place de discriminations positives23. Cette approche apparaît dans l’ordre juridique des autres États membres, y compris par la transposition du droit communautaire.

Dans sa première communication sur les SIG [COM(1996)443] la Commission soulignait que les SIG, en général, et le service universel contribuent à la réalisation de l’égalité de traitement, objectif fondamental de la Communauté européenne. Quant aux droits définis en faveur des utilisateurs et des consommateurs en matière de service d'intérêt général, ils « pourraient reposer sur les principes (...) (d’)égalité d'accès et de traitement des utilisateurs et des consommateurs en matière d'utilisation de services transfrontaliers dans les États membres » [COM(2003)270].

Dès 1957, le traité établissant la Communauté économique européenne a conféré à la Communauté l’objectif d’améliorer le niveau de vie et d’éliminer les discriminations sur la base de la nationalité entre les citoyens des États membres. Il consacre des droits nouveaux, tels que l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes au travail et pour les migrants24. On observe que dans la version française des traités (y compris le Protocole 26 du traité de Lisbonne) il s’agit du droit/principe d’« égalité » (substantif) de traitement alors que dans la version anglaise l’accent est mis sur le droit à un « traitement » égal (adjectif) (« equal treatment »).

L’« égalité », en tant que droit fondamental « reconnu dans les Constitutions et lois des États membres, dans la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et dans la Charte sociale européenne », a été introduit dans le droit primaire de l’UE dans le préambule de l’Acte unique. Ensuite, le traité d’Amsterdam avait consacré la promotion de « l’égalité entre les hommes et les femmes » parmi les missions de la Communauté (Article 2 TCE), et l’article 3, alinéa 2 prévoit que « pour toutes les actions visées au présent article, la Communauté cherche à éliminer les inégalités, et à promouvoir l'égalité, entre les hommes et les femmes ». Conformément à la Déclaration n°13 du traité d’Amsterdam sur l’Article 7d TEC sur les services publics, ses dispositions « sont mises en oeuvre dans le plein respect de la jurisprudence de la Cour de justice25, en ce qui concerne, entre autres, les principes d'égalité de traitement… ».

La Charte des droits fondamentaux adoptée en 2000, en vigueur depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1er Décembre 2009, contient un titre spécifique (Titre III) sur l’égalité, qui prévoit l’égalité devant la loi et la prohibition de toute forme de discrimination (Articles 20 et 21), et également des règles spécifiques concernant les droits de l’enfant et des personnes âgées, l’intégration des personnes handicapées, l’égalité entre les femmes et les hommes, la diversité linguistique (Articles 22-26).

Dans le traité de Lisbonne, l’égalité apparaît comme une « valeur universelle » (TUE, Préambule)26 sur laquelle l’Union est basée27 (voir également le Préambule de la Charte des Droits Fondamentaux28). Conformément à l’article 3, alinéa 3§2 TUE, « [l’Union] combat l'exclusion sociale et les discriminations, et promeut la justice et la protection sociales, l'égalité entre les femmes et les hommes, la solidarité entre les générations et la protection des droits de l’enfant ». L’article 9 TUE exige que l’Union observe dans toutes ses activités « le principe de l'égalité de ses citoyens, qui bénéficient d'une égale attention de ses institutions, organes et organismes ». Dans toutes ses activités, l’Union devra également chercher « à éliminer les inégalités, et à promouvoir l'égalité, entre les hommes et les femmes » [Article 8(1) TFUE]. Les dispositions du traité visent également à protéger les citoyens de l’UE contre la discrimination exercée en raison de la nationalité » dans les États d’accueil (Articles 18 et 2129 TFUE – dispositions visant principalement les citoyens de l’Union qui résident dans un autre État membre).

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2.5. Promotion de l’accès universel

L’accès (parfois universel), apparaît comme l’un des éléments clés de l’obligation de service public/universel (OSP/OSP). Si dans la première communication sur les SIG [COM(96)443], la Commission européenne notait que l’exercice de l’intérêt du citoyen « requiert dans nos sociétés la garantie d’accès à des services jugés essentiels », c’est notamment dans sa communication de 2000 qu’elle « donne également des perspectives sur la façon dont la Communauté peut développer, sur la base de l'article 16 [traité d’Amsterdam] et en partenariat avec les administrations locales, régionales et nationales, une politique pro-active au niveau européen afin d’assurer à tous les citoyens européens un accès aux meilleurs services ». Le Rapport de la Commission européen au Conseil européen de Laeken [COM(2001)598] souligne que « l'accès de tous aux services d'intérêt général figure parmi les valeurs communes propres à toutes les sociétés européennes » et reconnaît le « souhait de la société de garantir à tous les citoyens, même aux plus pauvres, un accès à certains services de qualité appropriée ». « L'importance que l'Union attache à l'accès de tout un chacun aux services d'intérêt général » est également réitérée dans son Livre vert de 2003 sur les SIG. Pour la Commission, « la garantie d'un accès universel, la continuité, la haute qualité et le caractère abordable constituent des éléments clés d'une politique des consommateurs dans le domaine des services d'intérêt économique général » [COM(2003)270].

L’action communautaire visant à assurer l’accès universel aux SIG avait été initiée notamment dans le cadre de la politique de libéralisation de certains secteurs de SIEG, via la notion du service universel, par la politique de cohésion et dans le domaine des réseaux transeuropéens (de transport, d’énergie et de télécommunications), étant donné que « le marché seul peut, par exemple, ne pas offrir l'accès universel ou une couverture géographique totale » [COM(2003)270].

L’analyse de l’exigence d’accès universel s’inscrit en référence plus générale au droit fondamental d’accès aux services d’intérêt économique général reconnu par l’article 36 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE. D’autres dispositions de la Charte des droits fondamentaux reflètent également le droit d’accès à certains SIG.

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2.6. Promotion des droits des utilisateurs

Les services d’intérêt général existent parce que généralement les règles du marché intérieur et de la concurrence conduisent à toute une série de polarisations : économiques (concentrations et oligopoles), sociales (en faveur des clients solvables), territoriales (au bénéfice des zones densément peuplées), générationnelles (en faveur du court terme et en ignorant le long terme). Tous ces aspects empêchent l’accès de tous aux services essentiels, les relations de cohésion/solidarité sociale, territoriale et générationnelle dans chaque communauté. Le service public n’existe que pour répondre aux besoins des utilisateurs. C’est pourquoi, les droits des utilisateurs devraient être reconnus et garantis, ainsi que des mécanismes leur permettant d’exprimer leurs besoins et de déposer leurs plaintes ; leur traitement égal devrait également être assuré, des compensations en cas de non-respect des obligations devrait être institué, etc.

Des concepts variés ont été/sont utilisés pour désigner les personnes dans leur relation avec un service et pour distinguer les différents approches concernant leur statut dans ces relations : d’un coté, l’administré (vu comme un sujet passif), le citoyen, le bénéficiaire, qui dans certains pays étaient/sont protégés par le droit public ; d’un autre coté, du point de vue du marché, le consommateur ou le client, concepts dérivés de l’idée de relations individualisées ou personnalisées avec le service, ce qui suppose la possibilité d’un choix entre plusieurs opérateurs et qui sont protégés par le droit privé. La libéralisation des secteurs de SIEG et les changements intervenus dans le statut des fournisseurs historiques et, dans certains cas, la liberté des choix des fournisseurs des SIEG, ont conduit à la transformation des relations entre les fournisseurs et leurs usagers qui sont devenus des sujets du droit des consommateurs.

Dans le droit communautaire, la question des droits des usagers des services d’intérêt économique général a émergé dans la politique de protection des consommateurs (« Chaque citoyen est un consommateur »)30 et dans la législation sectorielle sur ces services31.

L’harmonisation européenne des mesures nationales de protection des consommateurs a été engagée à partir du milieu des années 197032 pour protéger leur santé, leur sécurité et leur bien être économique, pour améliorer la qualité de vie, pour assurer la défense des droits à l’information et à l’éducation, et pour encourager les associations des consommateurs. Le champ de la politique de protection des consommateurs a augmenté de manière considérable et elle s’applique à certains aspects de ces services.

Au niveau de l’UE, le consommateur est considéré comme « un citoyen bien avisé qui souhaite utiliser pleinement le marché intérieur »33. Effectivement, certains consommateurs souhaitent « avoir le choix », voir la concurrence, pouvoir changer de fournisseur, et passer de temps pour examiner le marché afin d’obtenir le plus d’opportunités qu’il offre. Si certains consommateurs relèvent de cette approche, il est clair que les utilisateurs des SIEG ne passent pas beaucoup de temps pour suivre les évolutions du marché et changer de fournisseur, notamment quand la qualité du service et des relations participatives avec les usagers sont assurées de manière appropriée.

Dans sa Communication « Energie 2020 » du 10 novembre 2010 [COM(2010)639], la Commission européenne a proposé comme action prioritaire de « responsabiliser les consommateurs » par « des mesures visant à aider les consommateurs à mieux participer au marché de l’énergie selon les dispositions du « troisième paquet énergie ». Ces mesures comprendront l’élaboration de lignes directrices fondées sur les meilleures pratiques relatives au changement de fournisseur, la poursuite et le suivi des recommandations relatives à la facturation et au traitement des réclamations et la définition des meilleures pratiques en matière de règlement extrajudiciaire des litiges. Tous les consommateurs devraient pouvoir disposer d’un outil de comparaison tarifaire (…) ».

Il existe d’autres types de relations que les rapports marchands d’offre et de demande qui peuvent contribuer à l’existence de SIEG de qualité au meilleur coût. Il en est ainsi de toutes les formes d’organisation de l’expression des besoins des usagers et de leurs évolutions, de participation à la définition du service, à sa co-production. La participation des utilisateurs devrait être un principe pour tous les SIEG, un droit pour les usagers.

La protection des consommateurs est devenue une politique communautaire avec le traité de Maastricht de 1992 –Titre XI34) et elle est aujourd’hui une compétence partagée entre l’Union et les Etats membres (TFUE, Titre XV, art. 169).

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2.7. Interactions entre les six valeurs

De la même manière que la réponse aux besoins des utilisateurs - de chaque habitant, comme de chaque collectivité locale, régionale, nationale, européenne -, qui est la raison d’être des SIEG, implique d’avoir accès à toute une série de services (à quoi servirait-il de garantir l’accès à l’électricité si l’on n’a pas de logement), il est nécessaire de relier les six valeurs dont nous venons d’examiner séparément les origines, le contenu et les enjeux, de prendre en compte leurs interactions.

L’énumération des six valeurs dans le Protocole 26 ne relève pas d’un « menu à la carte » dans lequel on choisirait de mettre l’accent sur tel ou tel aspect, mais relève d’une conception d’ensemble de ce que sont les services d’intérêt général, dont accès doit être garanti pour avoir une vie décente, être inséré dans la société et pouvoir développer ses activités économiques, sociales.

Les valeurs comportent des aspects contradictoires. L’amélioration de la qualité ou celle de la sécurité a un coût, qui risque de mettre en cause le caractère abordable… ; des arbitrages et des choix peuvent être nécessaires, des priorités et des adaptations progressives peuvent être définies.

Il n’y a pas de prévalence d’une valeur sur les autres et, on la vu, l’énumération des 6 valeurs dans le Protocole 26 ne prétend pas être exhaustive35.

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  1. ^  En vertu de son article 51, la Charte s’applique aux institutions, organes et organismes de l’Union et aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. La Charte « n’étend pas le champ d'application du droit de l'Union au-delà des compétences de l'Union », « ne crée aucune compétence […] nouvelles pour l'Union » et « ne modifie pas les compétences et tâches définies dans les traités ».
  2. ^ COM(2005)24 final, Travaillons ensemble pour la croissance et l’emploi. Un nouvel élan pour la stratégie de Lisbonne.
  3. ^ 

     Voir aussi la présentation du Matthias Redlich au Symposium CESI "Providing high-quality public services in Europe based on the values of Protocol 26 TFEU", Warsaw, 11-12 October 2012,

    http://www.cesi.org/pdf/seminars/121024_04_redlich_matthias.pdf.

  4. ^ Christopher Pollitt, “Editorial: public service quality – between everything and nothing?”, International Review of Administrative Sciences, 2009, vol. 75, n° 3, p. 379.
  5. ^  Le concept de ‘qualité’ a été transféré du secteur manufacturier dans le domaine de l’action publique au début des années 1990; cependant, selon Max Travers (The New Bureaucracy, 2007), il est difficile de retracer toutes les origines et les parcours de ce mouvement. Voir Tony Bovaird and Elke Löffler, “More quality through competitive quality awards? An impact assessment framework”, in International Review of Administrative Sciences, 2009, vol. 75, n° 3, p. 384.
  6. ^  Voir, par exemple, COM(91)476 Livre vert sur le développement du marché unique des services postaux.
  7. ^  European Commission, Directorate-General III. Industry, Working document on « A European quality promotion policy », 17.2.95
  8. ^ COM(91)476, loc. cit.
  9. ^ COM(93)274 ,Guidelines for the Development of Community Postal Services.
  10. ^  Avis du Comité des régions sur le « Livre vert sur les services d’intérêt général en Europe » (2004/C 73/02), J.O. n° C 73 du 23.3.2004 p. 7-14.
  11. ^  Traduction des auteurs.
  12. ^  Eirik Albrechtsen, « Security vs safety », August 2003, available on http://www.iot.ntnu.no/users/albrecht/rapporter/notat%20safety%20v%20security.pdf. En même temps, l’auteur montre que « la sûreté représente la protection contre les risques (hazards), alors que la sécurité représente la protection contre les menaces (threats) »; « la dimension incertaine des menaces est beaucoup plus présente dans le domaine de la sécurité que dans celui de la sûreté » ; « le domaine de la sécurité est plus réglementé que le domaine de la sûreté, ainsi que plus affecté par la société » ; « la sécurité est pertinente pour une large palette, si pas pour tout, … » [n.n. traduction par les auteurs]. En ce qui concerne le concept de “sécurité/security”, un document de travail récent de la Commission observe qu’« il n’est pas un concept stable. Il varie avec les changements dans la perception d nouvelles menaces ». SWD(2012) 233, Security Industrial Policy, p. 8. Ce document relatif au premier plan d’action de la Commission su la sécurité industrielle prévoit aussi, dans l’Annexe III, une classification de ce secteur dans l’UE.
  13. ^  ESRIF (European Security Research & Innovation Forum) Final Report, December 2009, p. 82, disponible sur http://ec.europa.eu/enterprise/policies/security/files/esrif_final_report_en.pdf.
  14. ^  Idem, p. 84.
  15. ^  Idem, p. 9.
  16. ^ Voir également les conditions prévues dans l’article 129§1 selon lequel les exigences de protection environnementale représentent un composante des autres politiques de la Communauté.
  17. ^ Arrêt du 9 août 1994, C-359/92, Allemagne/Conseil.
  18. ^ Directive 2005/89/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 janvier 2006 concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en électricité et les investissements dans les infrastructures.
  19. ^  EU Network of Independent Experts on Fundamental Rights, Commentary of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, June 2006, p. 68. http://ec.europa.eu/justice/fundamental-rights/files/networkcommentaryfinal_en.pdf
  20. ^ Claire Milne, Towards defining and measuring affordability of utilities – a discussion paper, report for the Public Utilities Access Forum, 2004, http://www.antelope.org.uk/publications/PUAF_affordability_discussion_paper.pdf
  21. ^  Lignes directrices concernant l'application des règles de concurrence de la Communauté au secteur des télécommunications 1991.
  22. ^ Cependant, depuis le traité de Rome (1957), les règles de concurrence et d’aides d’Etat statuent que « les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, à condition qu'elles soient accordées sans discrimination liée à l'origine des produits » sont compatibles avec le marché intérieur [Article 107(2), a) TFUE].
  23. ^  Michel Mangenot, op.cit., 2005.
  24. ^  Traité de Rome (1957) : « Article 119. Chaque État membre assure au cours de la première étape, et maintient par la suite, l'application du principe de l'égalité des rémunérations entre les travailleurs masculins et les travailleurs féminins pour un même travail. (…) L'égalité de rémunération, sans discrimination fondée sur le sexe, implique : (a) que la rémunération accordée pour un même travail payé à la tâche soit établie sur la base d'une même unité de mesure ; (b) que la rémunération accordée pour un travail payé au temps soit la même pour un même poste de travail ».
  25. ^  Voir en particulier C-149/77 Defrenne (l’élimination de la discrimination d’ordre sexuel fait partie des droits fondamentaux); C-442/00 Caballero (les droits fondamentaux comprennent le principe general d’égalité et de non-discrimination) ; C-236/09 Test Achat (égalité entre les hommes et les femmes est un principe fundamental de l’UE).
  26. ^  « S'INSPIRANT des héritages culturels, religieux et humanistes de l'Europe, à partir desquels se sont développées les valeurs universelles que constituent les droits inviolables et inaliénables de la personne humaine, ainsi que la liberté, la démocratie, l'égalité et l'État de droit ».
  27. ^  « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes ».
  28. ^  « Consciente de son patrimoine spirituel et moral, l'Union se fonde sur les valeurs indivisibles et universelles de dignité humaine, de liberté, d'égalité et de solidarité; elle repose sur le principe de la démocratie et le principe de l'État de droit ».
  29. ^ L’article 21 TFUE pourrait faire objet des « limitations et conditions » prévues par les traités conformément au principe de proportionnalité.
  30. ^  En même temps, les SIG sont considérés comme étant relativement de nouveaux arrivés dans le domaine du droit des consommateurs. Cf. Peter Rott, “Consumers and Services of General Interest”.
  31. ^  Pour une analyse générale, voir Jim Davis, “Protocol 26 and the Promotion of Users Rights”, CESI Symposium "Providing high-quality public services in Europe based on the values of Protocol 26 TFEU", Warsaw, 11-12 October 2012, http://www.cesi.org/pdf/seminars/121024_14_davies_jim.pdf.
  32. ^  Le programme préliminaire du Conseil relatif à la politique de protection et d’information des consommateurs a établi cinq droits de base pour les consommateurs : la protection de la santé et la sécurité, la protection des intérêts économiques; le droit à la réparation, le droit à l’information et à l’éducation et le droit à la représentation (le droit d’être entendu).
  33. ^  Cf. Peter Rott, loc. cit.
  34. ^  Article 129 a. « 1. La Communauté contribue à la réalisation d'un niveau élevé de protection des consommateurs par : (a) des mesures qu'elle adopte en application de l'article 100 A dans le cadre de la réalisation du marché intérieur ; (b) des actions spécifiques qui appuient et complètent la politique menée par les États membres en vue de protéger la santé, la sécurité et les intérêts économiques des consommateurs et de leur assurer une information adéquate. 2. Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 189 B et après consultation du Comité économique et social, arrête les actions spécifiques visées au paragraphe 1 point b). 3. Les actions arrêtées en application du paragraphe 2 ne peuvent empêcher un État membre de maintenir ou d'établir des mesures de protection plus strictes. Ces mesures doivent être compatibles avec le présent traité. Elles sont notifiées à la Commission. »
  35. ^  Dans le Livre blanc de 2004 [COM(2004)374], la Commission européenne avait recensé 9 « principes directeurs », qui vont au-delà de ce qui a été retenu dans le Protocole : permettre aux pouvoirs publics d'être proches des citoyens ; atteindre des objectifs de service public au sein de marchés ouverts et concurrentiels ; assurer la cohésion et l'accès universel ; maintenir un niveau élevé de qualité et de sécurité ; garantir les droits des consommateurs et des usagers ; suivre et évaluer le fonctionnement des services ; respecter la diversité des services et des situations ; accroître la transparence ; assurer la sécurité juridique.

Auteur(s) :

Mihaela M. SIMILIE (POPA)

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