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Les concours de la FPT


Par Bastien Urbain, Docteur en droit privé
Dernière mise à jour : septembre 2019

L’aide sociale et l’action sociale constituent une composante importante du système français de protection sociale. Héritières d’une politique d’assistance publique qui s’est véritablement développée à la fin du XIXe siècle et au début du XXe siècle, elles visent à fournir une protection aux personnes les plus démunies.

Les dispositifs d’aide et d’action sociales s’inscrivent dans un cadre très large : lutte contre la pauvreté et l’exclusion, aides aux enfants, à la jeunesse, aux familles, aux personnes âgées, handicapées, etc. Ils représentent 10% de l’ensemble des dépenses de protection sociale, soit environ 70 Md€ en 2015.

1. La notion d’aide sociale

L’aide sociale présente plusieurs caractéristiques. Il s’agit notamment d’un droit subsidiaire (1.1), alimentaire (1.2) et spécialisé (1.3).

1.1. Un droit subsidiaire

En principe, l’individu est censé subvenir à ses besoins par ses propres moyens. Deux solutions sont alors envisageables. Il peut tirer les ressources nécessaires à sa subsistance de la possession d’un patrimoine et/ou de l’exercice d’une activité professionnelle. S’il ne possède aucun patrimoine et qu’il se trouve dans l’impossibilité de travailler, il devra toujours :

  • Faire valoir ses droits à la Sécurité sociale avant de chercher à bénéficier de l’aide sociale.

Tous les travailleurs doivent être affiliés à un régime de Sécurité sociale. En contrepartie du versement régulier de cotisations, leur régime d’affiliation leur garantit un certain nombre de droits, dont celui de bénéficier d’un revenu de remplacement en cas de survenance d’un risque social les empêchant de travailler.

Les individus doivent en priorité faire valoir ces droits afin d’obtenir des ressources. Ce n’est que lorsqu’ils n’ont pas pu ouvrir de droits (ils n’ont pas cotisé, ou pas assez) ou qu’ils ont épuisé leurs droits auprès des régimes de Sécurité sociale qu’ils pourront se tourner vers l’aide sociale.

  • Privilégier l’assistance familiale à l’aide sociale.

Les membres d’une même famille sont dans l’obligation de s’entraider. Cette obligation est non seulement morale, mais également légale. En effet, le droit français impose aux familles de venir en aide à leurs membres dans le besoin, au travers notamment de l’obligation alimentaire. Cette forme de solidarité fonctionne essentiellement entre ascendants et descendants : l’article 203 du Code civil consacre l’obligation faite aux parents de nourrir leurs enfants. L’article 205 du Code civil impose quant à lui aux enfants de venir en aide à leurs parents dans le besoin. Ce n’est que si l’individu dans le besoin n’a plus de famille vers laquelle se tourner ou si cette dernière n’a pas les moyens matériels et financiers d’intervenir qu’il pourra demander à bénéficier de l’aide sociale.

Il existe donc une hiérarchie entre la solidarité familiale, la solidarité professionnelle (mise en place dans le cadre de la Sécurité sociale) et la solidarité nationale exprimée par la mise en place de dispositifs d’aide sociale. La protection doit en priorité être recherchée du côté de la Sécurité sociale et de la famille. Le caractère subsidiaire de l’aide sociale implique en effet que celle-ci ne puisse être accordée qu’aux individus qui n’ont aucun autre moyen de subvenir à leurs besoins.

1.2. Un droit alimentaire

Considérer l’aide sociale comme un droit alimentaire ne signifie pas qu’elle vise uniquement la fourniture d’aliments aux plus démunis. En réalité, l’aide sociale vise à répondre à tous les besoins élémentaires afin de permettre à chacun de se nourrir, se vêtir, se loger, etc.

En tant que droit alimentaire, l’aide sociale est :

  • Accordée sans contrepartie.

Dès lors que les individus justifient d’un état de besoin auquel ils sont incapables de répondre par eux-mêmes ou via une solidarité professionnelle et familiale, ils se voient accorder des prestations sans qu’aucune contrepartie leur soit demandée.

  • Accordée de manière automatique.

Bien qu’elle soit héritée des formes traditionnelles de charité et d’assistance, l’aide sociale se distingue de ces logiques par son caractère non discrétionnaire. À partir du moment où les individus font la preuve d’un état de besoin, les autorités qui dispensent l’aide sociale n’ont pas d’autre choix que d’intervenir et de fournir les prestations prévues par la loi. Cette aide n’a cependant pas vocation à être définitive. L’aide sociale est en effet dispensée jusqu’à ce que cesse l’état de besoin.

1.3. Un droit spécialisé

L’aide sociale n’est pas un droit alimentaire général, en ce sens qu’elle ne vise pas à apporter une réponse globale à une situation de pauvreté. L’aide sociale est au contraire un droit spécialisé. Elle identifie des besoins spécifiques et y répond à l’aide de prestations spécialisées. L’aide sociale propose ainsi :

  • Diverses prestations en nature : prise en charge des soins hospitaliers et ambulatoires, organisation de placements (pour les mineurs, les personnes handicapées, âgées ou sans ressources), mise en place d’aides à domicile, etc.
  • Diverses prestations en espèces, toutes affectées à un besoin particulier : aide au logement, à l’éducation, à la perte d’autonomie, etc.

La spécialisation de l’aide sociale entraîne plusieurs conséquences :

  • Chaque prestation doit faire l’objet d’une demande spécifique.

Il ne suffit pas aux individus d’établir la preuve de leur pauvreté pour bénéficier d’un ensemble de prestations. Ils doivent demander chaque prestation de manière spécifique, en apportant chaque fois la preuve d’un état de besoin en lien avec l’aide sollicitée.

Cette procédure entraîne une certaine lourdeur administrative. En outre, elle suppose que la population connaisse toutes les aides auxquelles elle a droit puis qu’elle en fasse la demande. Or, étant donné la grande diversité des dispositifs en vigueur, il n’est pas rare que des personnes qui auraient droit à certaines aides n’en bénéficient pas parce qu’elles n’en ont pas connaissance et qu’elles n’en font donc pas la demande. Pour lutter contre le phénomène de non-recours aux aides sociales, les caisses d’allocations familiales mettent en place depuis 2014 des « rendez-vous des droits ». L’objectif est de renforcer l’information et l’accompagnement des usagers. Ainsi, lorsqu’une demande d’aide sociale est formulée (généralement une demande de RSA), la CAF concernée va non seulement se prononcer sur la demande qui est faite, mais également informer l’usager sur d’éventuels droits connexes auxquels il pourrait prétendre. L’information dépasse le champ des aides « familiales » puisque les usagers peuvent être conseillés en matière de couverture santé complémentaire, d’aides locales ou encore de prestations chômage. Les statistiques publiées par la DREES en avril 2018 indiquent que 63% des personnes ayant été informées à l’occasion d’un « rendez-vous des droits » qu’elles pouvaient bénéficier d’une prestation ont effectivement ouvert un droit dans les 3 mois.

  • Chaque prestation obéit à un statut et à un régime juridique spécifique.

Cela complexifie davantage l’accès à l’aide sociale dans la mesure où l’interlocuteur varie d’une aide à une autre, les conditions d’octroi des aides ne sont pas toujours les mêmes, etc.

  • La prestation doit être utilisée pour satisfaire le besoin qu’elle vise.

La fourniture de prestations en nature est un moyen efficace pour s’assurer que l’aide sociale n’est pas utilisée à d’autres fins que celles prévues par le législateur.

2. Éléments de distinction de l’aide et de l’action sociales

L’aide et l’action sociales sont toutes deux héritières d’une politique d’assistance publique développée dès la fin du XIXe siècle. Cette origine commune leur confère fort logiquement un certain nombre de similitudes. Ainsi, l’existence de l’aide sociale comme celle de l’action sociale est justifiée par le principe de solidarité nationale. De la même manière, l’aide sociale et l’action sociale consistent à délivrer des prestations et des actions aux plus démunis, sans contrepartie. C’est d’ailleurs cette absence de contrepartie qui différencie l’aide et l’action sociales d’autres dispositifs de prévoyance comme les assurances sociales. Malgré ces ressemblances, l’aide sociale ne doit pas être confondue avec l’action sociale.

L’action sociale se distingue notamment par son caractère facultatif (2.1) et complémentaire de l’aide sociale (2.2).

2.1. Le caractère facultatif de l’action sociale

L’aide sociale présente un caractère obligatoire pour les acteurs qui la dispensent. En d’autres termes, dès lors qu’un individu prouve son état de besoin et qu’il répond aux critères d’ouverture des droits à l’aide sociale, les prestations demandées doivent obligatoirement être délivrées.

À l’inverse, l’action sociale — également appelée aide sociale facultative — présente un caractère facultatif et discrétionnaire. Cela signifie que les actions sociales sont élaborées librement, en dehors de toute contrainte légale. Les acteurs – publics ou privés – en charge de la mise en œuvre des actions sociales décident tout aussi librement de la nature des bénéficiaires et des critères d’attribution des prestations.

2.2. Le caractère complémentaire de l’action sociale

Il existe une relation hiérarchique entre l’aide sociale et l’action sociale. La première intervient à titre principal alors que la seconde intervient à titre complémentaire. En d’autres termes, l’action sociale se caractérise par le fait qu’elle vient pallier les insuffisances de l’aide sociale et la compléter.

Pour cela, l’action sociale regroupe deux types d’interventions. Elle peut tout d’abord prendre la forme de mesures individuelles. Les actions sociales peuvent alors permettre d’augmenter le niveau des prestations d’aide sociale accordées aux individus. Il peut s’agir également de mettre en place des dispositifs destinés à prendre en charge des besoins non couverts par les mesures légales.

L’action sociale peut également prendre la forme de mesures collectives afin d’améliorer la vie, non plus d’un individu, mais d’une collectivité (d’un quartier par exemple). Il peut ainsi s’agir de mettre en place des mesures de prévention à destination d’un public considéré comme particulièrement vulnérable ou encore de mettre au service de la population un ensemble d’équipements et de services collectifs (crèches, etc.).

3. Les conditions d’admission à l’aide sociale

En raison de son caractère spécialisé, l’aide sociale met en œuvre une multitude de dispositifs légaux afin d’aider la population à faire face à une situation de besoin. Chacun de ces dispositifs est soumis à des conditions spécifiques : conditions d’âge, de ressources, etc.

Mais d’une manière générale, l’aide sociale est réservée à toutes les personnes qui résident en France et qui justifient d’un état de besoin :

  • Le critère de résidence.

L’aide sociale est accordée à toutes les personnes, françaises ou étrangères, dès lors qu’elles justifient d’une résidence stable et régulière en France. Les étrangers peuvent donc bénéficier des prestations d’aide sociale, à la condition toutefois que leur séjour en France soit régulier.

  • La justification d’un besoin.

Afin de bénéficier de prestations d’aide sociale, il est impératif de justifier d’une certaine précarité. En d’autres termes, les revenus de la personne qui demande l’aide sociale ne doivent pas dépasser un certain plafond. Pour évaluer la situation financière des individus, tous leurs revenus sont pris en compte, y compris les créances alimentaires. Il est en effet important de vérifier, avant d’accorder une aide sociale, que la famille n’est pas en mesure d’intervenir pour aider ses membres en difficulté.

4. Les acteurs de l’aide et de l’action sociales

L’aide et l’action sociales reposent sur une diversité d’acteurs, aussi bien publics que privés.

Dans le secteur public, l’aide sociale relève principalement de la compétence des départements (3.2). L’État (3.1) et les communes (3.3) disposent de prérogatives plus limitées en la matière. En dehors du secteur public, d’autres acteurs interviennent. C’est le cas notamment de la Sécurité sociale (3.4), mais aussi d’organismes privés tels que les mutuelles, les associations ou encore les fondations.

4.1. L’État

L’État, garant de la solidarité nationale, a toujours disposé d’importantes prérogatives dans le domaine de l’assistance publique, puis de l’aide et de l’action sociales.

Cependant, la décentralisation initiée par la loi du 22 juillet 1983 et renforcée par la loi du 13 août 2004 a conduit le législateur à transférer une partie des compétences de l’État aux collectivités locales, et en particulier aux départements.

Actuellement, le partage des compétences sociales entre l’État et les collectivités locales n’est pas très clair. Il n’y a pas un champ particulier qui serait entièrement réservé à l’un ou à l’autre des acteurs. L’État intervient un peu dans chaque domaine, pour dispenser une aide spécifique.

Exemple : il intervient dans le domaine de la santé pour dispenser l’aide médicale d’État ; il agit dans le domaine de la vieillesse en fournissant une aide au maintien à domicile des personnes âgées ; il intervient en matière d’hébergement des personnes dépourvues de domicile fixe.

L’article L. 121-7 du Code de l’action sociale et des familles dresse une liste (non exhaustive) des dépenses d’aide sociale à la charge de l’État.

4.2. Les départements

L’aide sociale est essentiellement le fait des départements. En effet, l’article L. 121-1 du Code de l’action sociale et des familles attribue à ces derniers le pouvoir de définir et de mettre en œuvre la politique d’aide sociale. En outre, cet article précise que les prestations prévues en la matière sont à la charge du département dans lequel les bénéficiaires ont leur domicile de secours.

Quel est le champ de compétences des départements en matière d’aide sociale ?

L’aide sociale mise en place dans le cadre des départements concerne principalement :

  • Les personnes âgées.

Le département est chargé de mettre en place des politiques de soutien aux personnes âgées vulnérables. Ces politiques cherchent notamment à assurer leur maintien à domicile et, quand ce maintien est rendu impossible, à leur proposer des solutions d’hébergement.

  • Les personnes handicapées.

Via notamment la mise en place de politiques d’hébergement et d’insertion sociale ou encore l’attribution de la prestation de compensation du handicap (PCH).

  • L’enfance.

Via des dispositifs tels que l’Aide Sociale à l’Enfance (ASE), la Protection Maternelle et Infantile (PMI), ou la fourniture d’un soutien aux familles en difficulté financière.

  • L’insertion sociale et professionnelle.

À cette fin, le conseil départemental établit chaque année un « programme départemental d’insertion » destiné à définir sa politique d’accompagnement social et professionnel. La mise en œuvre de cette politique est ensuite assurée dans des conditions posées par le « pacte territorial pour l’insertion » établit entre les différentes parties concernées par ce sujet : État, département, Pôle Emploi, CAF, syndicats, associations, etc.

En matière d’insertion, le département s’est également vu confier la gestion du RSA.

En plus de ces quatre domaines d’action, le département dispose de compétences résiduelles via par exemple la gestion d’un fonds de solidarité pour le logement ou la mise en place de dispositifs à destination des jeunes démunis qui ne peuvent pas bénéficier du RSA en raison de leur âge (le RSA n’est accessible qu’à partir de 25 ans).

Comment les départements assurent-ils dans la pratique la gestion de l’aide sociale ?

Les politiques d’aide sociale sont mises en œuvre au sein de chaque département par divers services sociaux. Chaque département doit ainsi mettre en place, au minimum, trois services sociaux :

  • Un service départemental d’action sociale.

Il s’agit d’un service social généraliste destiné à aider les personnes en difficulté à retrouver ou à développer une autonomie de vie. À l’intérieur de ce service, des travailleurs sociaux polyvalents sont chargés de rencontrer les usagers afin d’établir une vue d’ensemble de leurs problèmes sanitaires, sociaux et économiques et de cerner au mieux leurs besoins.

  • Un service d’aide sociale à l’enfance.

Le service d’aide sociale à l’enfance est un service départemental spécialisé qui mène des actions en faveur des enfants et des familles en difficultés. Il prend également en charge les enfants qui ne peuvent pas rester dans leur famille.

  • Un service de protection maternelle et infantile.

Le service de protection maternelle et infantile est un service départemental spécialisé qui organise notamment des consultations et des actions de prévention socio-médicale à destination des femmes enceintes et des enfants de moins de six ans.

Le transfert de compétences toujours plus nombreuses aux départements en matière d’aide sociale s’est accompagné de la nécessité pour ces derniers de se doter de nouveaux services sociaux, afin de gérer au mieux leurs nouvelles attributions. La mise en place de ces services est libre. Le nombre, la dénomination, l’organisation et les compétences des services sociaux varient donc d’un département à un autre.

Ce transfert de compétences de l’État vers les départements se justifie par le fait que l’aide sociale est présumée plus efficace dès lors qu’il existe un lien de proximité entre les bénéficiaires de l’aide et les structures qui la dispensent. Néanmoins, l’attribution de compétences toujours plus nombreuses aux départements en matière d’aide sociale pose des difficultés d’ordre financier. En principe, le transfert de compétences de l’État vers les départements doit s’accompagner d’un transfert de recettes. En d’autres termes, l’État doit continuer à financer les dispositifs d’aide sociale qu’il gérait auparavant. Mais dans la pratique, les fonds transférés aux départements se révèlent généralement insuffisants pour couvrir tous les frais. Dans ces conditions, seuls les départements les plus riches peuvent se permettre d’avoir une politique sociale généreuse. La couverture des bénéficiaires de l’aide sociale varie ainsi de plus en plus en fonction du lieu de résidence.

4.3. Les communes

Les communes jouent un rôle résiduel en matière d’aide sociale légale. Au travers de CCAS (Centres Communaux d’Action Sociale) ou de CIAS (Centres Intercommunaux d’Action Sociale), les communes :

  • Participent à la constitution des dossiers de demande d’aide sociale.

Bien qu’il appartienne au Président du Conseil départemental ou au Préfet de statuer sur les demandes d’aide sociale (en fonction de l’aide sollicitée), les CCAS jouent un rôle en amont de la décision dans la mesure où ils reçoivent les demandeurs, les aident à monter un dossier et à rassembler les différentes pièces justificatives.

  • Mènent des actions pour le compte des départements.

Les départements peuvent en effet déléguer une partie de leurs prérogatives aux communes.

  • Exercent des pouvoirs propres.

En matière d’aide sociale, les communes ne font pas qu’exercer des prérogatives pour le compte des départements. Elles disposent de quelques compétences propres comme l’accueil et l’hébergement des gens du voyage.

Si le rôle des communes est assez limité en matière d’aide sociale légale, il est en revanche beaucoup plus important en matière d’action sociale. En effet, les communes peuvent librement décider de mettre en place et d’encadrer diverses actions afin de compléter et d’améliorer les dispositifs légaux. Le nombre et la nature de ces mesures facultatives vont varier d’une commune à une autre, en fonction de leur taille et des ressources financières dont elles disposent.

Afin d’atténuer les disparités qui peuvent exister entre les communes et pour harmoniser la politique d’action sociale, un nouvel échelon de contact se développe depuis quelques années : la métropole. La métropole est un territoire composé de plusieurs communes « d’un seul tenant » et réunissant au moins 500 000 habitants. Elle est destinée à élaborer et à conduire un ensemble de projets économiques, écologiques, éducatifs, culturels et sociaux afin d’améliorer la compétitivité du territoire sur lequel elle est implantée et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional. Elle dispose à cet effet d’un certain nombre de prérogatives, notamment en matière d’aide et d’action sociales. La France compte actuellement 22 métropoles.

4.4. La Sécurité sociale

Bien qu’elle fonctionne davantage sur une logique assurantielle que sur une logique d’assistance, la Sécurité sociale intervient également en matière d’aide sociale. En effet, les trois caisses nationales du régime général (la CNAMTS, la CNAVTS, et la CNAF) disposent d’un fonds d’action sanitaire et sociale. Ce fonds peut être utilisé afin d’accorder des aides financières non contributives à certaines personnes particulièrement démunies. Il peut également servir à créer et à gérer des établissements et services sociaux et médico-sociaux : dispensaires, centres de protection maternelle et infantile, crèches, établissements de vacances, etc.

Pour en savoir plus

  • AUBIN (E.), Droit de l’aide et de l’action sociales, Issy-les-Moulineaux : Gualino, 4e éd., 2014, 521 p.
  • AUBIN (E.), L’essentiel du droit des politiques sociales, Issy-les-Moulineaux : Gualino, 12e éd., 2019, 160 p.
  • BORGETTO (M.) et LAFORE (R.), Droit de l’aide et de l’action sociales, Issy-les-Moulineaux : LGDJ, 10e éd., 2018, 819 p.
  • DREES, Lutte contre le non-recours : 63 % des personnes pouvant bénéficier d’une prestation sociale y accèdent après un rendez-vous des droits, avril 2018, 6 p. [en ligne], disponible sur www.drees.solidarites-sante.gouv.fr

 

Auteur :

URBAIN Bastien

Groupe :

Concours de la FPT

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Créé le 02 août 2019
 

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