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Les concours de la FPT


Dernière mise à jour : juillet 2019

Le Conseil constitutionnel est l’une des créations les plus originales de la Constitution de la Veme République. A l’origine il n’a vocation qu’à assurer le respect des compétences normatives. Il doit garantir à l’exécutif que le Parlement ne sort pas de ses prérogatives. Cependant, grâce à la révision constitutionnelle de 1974, qui fait suite à l’élargissement de la notion de Constitution aux droits et libertés par une décision de 1971, le Conseil est devenu une institution majeure dont l’importance est souvent méconnue.

1. La composition du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel est une innovation de la Vème République. Il siège rue Montpensier dans une aile du palais Royal où siège le Conseil d’Etat ; par tradition le secrétaire général du Conseil constitutionnel est un conseiller d’Etat. Il est composé de membres nommés et de membres de droit.

1.1. Les membres nommés

Le Conseil constitutionnel français est composé de neuf membres renouvelés par tiers tous les trois ans. Les membres sont désignés respectivement par le Président de la République, le Président du Sénat et le président de l'Assemblée Nationale. Le Président du Conseil constitutionnel est désigné par le Président de la République parmi ses membres.

Ce dernier convoque le Conseil, préside les séances, désigne les rapporteurs et, surtout, sa voix est prépondérante en cas de partage des voix. En cas d'empêchement du Président, comme ce fut le cas de Roland Dumas, mis en cause dans une affaire politico-financière puis finalement relaxé en 2003, la présidence de fait est assurée par le doyen d'âge du Conseil (Yves Guéna lors de l'affaire Dumas).

Le mandat des conseillers est de neuf ans non renouvelable. Toutefois, en cas de nomination en remplacement d'un membre empêché de finir son mandat, le mandat du remplaçant peut être prolongé de la durée d'un mandat complet si, à l'expiration du mandat du conseiller remplacé, le remplaçant n'a pas occupé cette fonction pendant plus de trois ans.

Le mode de nomination tente de dissocier autant que possible les membres nommés de la tutelle de l’autorité qui les a nommés. D’une part, le mandat n’est pas renouvelable ; d’autre part, le mandat, de neuf ans, est normalement d’une durée supérieure à la durée de celui qui nomme. Enfin, le renouvellement par tiers des membres du conseil doit permettre d’éviter les revirements brusques de majorité et d’assurer la continuité des décisions.

Depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, est applicable à ces nominations la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution. Ainsi, les nominations effectuées par le Président de la République sont soumises à l'avis de la commission permanente compétente de chaque assemblée et le Président ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l'assemblée concernée.

1.2. Les membres de droit

Sont membres de droit à vie du Conseil constitutionnel les anciens Présidents de la République. Les deux Présidents de la IVème République, le Président René Coty et le Président Vincent Auriol, y ont siégé en cette qualité. Le Président Valéry Giscard d'Estaing, depuis 2004, le Président Jacques Chirac, depuis 2007, et le Président Nicolas Sarkozy, depuis 2012, occupent la place de membre de droit que leur attribue l'article 56 de la Constitution. Cependant, Jacques Chirac et Nicolas Sarkozy ne siègent plus depuis respectivement mars 2011 et janvier 2013. François Hollande a fait le choix de ne pas siéger au Conseil constitutionnel en qualité de membre de droit.

2. Les missions du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel a pour mission principale le contrôle de la constitutionnalité des lois. Il est également juge des élections et des opérations référendaires et il doit être consulté avant la ratification d’un traité qui comporterait des dispositions contraires à la Constitution.

2.1. Le contrôle de la constitutionnalité des lois

Le contrôle de la constitutionnalité des lois peut se faire soit par voie d’action soit par voie d’exception.

2.1.1. Le contrôle par voie d’action

2.1.1.1. La nature du contrôle

Le contrôle de constitutionnalité par voie d'action découle de l’article 61 de la Constitution. Il s’agit d’un contrôle opéré avant la promulgation de la loi (a priori). Par exception, le Conseil peut examiner une loi déjà promulgué à l'occasion de l'examen de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine.

Le contrôle ainsi effectué abstrait de la loi en dehors de tout contentieux contrairement aux instances devant les juridictions judiciaires ou administratives qui se livrent à un contrôle concret.

Pour vérifier de la constitutionnalité d'une loi, le Conseil constitutionnel doit être saisi après le vote de la loi par le Parlement mais avant la promulgation par le Président de la République. Une fois saisi il dispose de deux mois pour se prononcer.

2.1.1.2. Qui peut saisir le Conseil constitutionnel

Dès l’origine, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de la République, le Premier ministre ou le président de l'Assemblée Nationale ou du Sénat. Depuis 1974, il peut aussi être saisi par 60 sénateurs ou 60 députés (cf. art. 61 de la Constitution de 1958). Ainsi, depuis 1974, le nombre de saisines a considérablement augmenté. Cela permet également à la minorité parlementaire de regagner sur le terrain juridique ce qu’elle a perdu sur le terrain politique.

Les lois organiques et les règlements des assemblées parlementaires font l’objet d’un contrôle obligatoire. La saisine est ici opérée respectivement par le Premier ministre et par le président de l'assemblée concernée. 

On relèvera encore que les lois référendaires ne peuvent faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité. La loi adoptée par le peuple par référendum de l'article 11 de la Constitution, constituant « l'expression directe de la souveraineté nationale » n'est pas examinée par le juge constitutionnel (Cons. const., 6 nov. 1962,   DC, Élection du Président de la République).

De plus, depuis une révision constitutionnelle de 2008 il existe un contrôle des lois déjà promulguées appelle contrôle prioritaire de constitutionnalité. Un justiciable au cours d’une instance devant le juge judiciaire ou devant le juge administratif peut soulever l’inconstitutionnalité de la loi qui lui est appliquée  (voir contrôle par voie d’exception).

2.1.1.3. Les décisions du Conseil constitutionnel et leur autorité

Les décisions de non-conformité conduisent à la censure totale ou partielle de la loi mais non à son annulation puisqu'elles sont prononcées avant la promulgation, acte juridique qui en assure l'application. Une loi déclarée contraire à la Constitution par le Conseil peut soit être promulguée si les dispositions inconstitutionnelles ont été déclarées divisibles du reste de la loi, soit être abandonnée. Le Président de la République peut enfin demander une nouvelle délibération sur la loi (art 10c).

Les décisions s'imposent (ou doivent s'imposer) erga omnes aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Elles sont insusceptibles de recours (article 62c). « L'autorité absolue de la chose jugée » implique que le Conseil ne puisse statuer deux fois sur un même texte, ni (au moins en théorie) que les « pouvoirs publics et les autorités administratives et juridictionnelles » puissent contredire les décisions. Cette autorité ne s'attache pas seulement au dispositif mais aussi aux motifs qui en sont le soutien nécessaire (décision 1962-18 L du 16 janvier 1962), et s'applique également dans le cadre du contrôle des traités (décision du 2 septembre 1992, 312 DC).

2.1.2. Le contrôle par voie d’exception

Le contrôle par voie d’exception prend, en France, la forme d’une question prioritaire de constitutionnalité. La question prioritaire de constitutionnalité a été introduite par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, mise en œuvre par la loi organique du 10 décembre 2009. La saisine par le simple citoyen du Conseil constitutionnel avait été évoquée le 14 juillet 1989 par le président de la République François Mitterrand. Toutefois, le Projet de loi constitutionnelle n° 1203 portant révision des articles 61, 62 et 63 de la Constitution et instituant un contrôle de constitutionnalité des lois par voie d'exception déposé à l'Assemblée nationale le 30 mars 1990 n'avait pas été adopté au Sénat. Ce n’est donc qu’à partir de 2008 que le contrôle a priori des lois a été complété par un contrôle a posteriori.

La question prioritaire de constitutionnalité permet à toute personne qui est partie à un procès de soutenir qu'une disposition législative déjà entrée en vigueur porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution lui garantit. La question est posée devant une juridiction de première instance, une cour d'appel ou encore en cassation. Cette question est alors examinée prioritairement. Si la juridiction est saisie de moyens qui contestent à la fois la constitutionnalité de la loi (question de constitutionnalité) et le défaut de conformité de cette loi aux traités et accords internationaux (exception d'inconventionnalité) la juridiction doit d'abord examiner la question de constitutionnalité.

Si la juridiction saisie estime que les moyens relatifs à la question prioritaire de constitutionalité sont sérieux et que la question n’a jamais fait l’objet d’un examen par le conseil constitutionnel, elle saisit et transmet la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'État ou à la Cour de cassation. Le Conseil d'État ou la Cour de cassation procède à un examen plus approfondi de la question prioritaire de constitutionnalité et décide de saisir ou non le Conseil constitutionnel.

Pour que le Conseil constitutionnel soit saisi, il faut réunir trois critères :

  • la disposition législative critiquée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites
  • la disposition législative critiquée n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel
  • la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux

Une fois saisi, le Conseil constitutionnel doit juger la question prioritaire de constitutionnalité dans un délai de trois mois. Si le Conseil constitutionnel déclare que la disposition législative contestée est conforme à la Constitution, cette disposition conserve sa place dans l'ordre juridique interne. La juridiction doit l'appliquer, à moins qu'elle ne la juge incompatible avec une disposition d'un traité international ou du droit de l'Union européenne.

En revanche, si le Conseil constitutionnel déclare que la disposition législative contestée est contraire à la Constitution, la décision du Conseil constitutionnel a pour effet d'abroger cette disposition. Elle disparaît de l'ordre juridique français.

Les juridictions ordinaires ne participent pas directement au contrôle de constitutionnalité des lois. En revanche, elles effectuent le contrôle de constitutionnalité des traités et des normes infra législatives selon des modalités que nous examinerons dans une autre partie.

2.2. Le contentieux des élections à caractère national

Le Conseil est compétent pour connaitre le contentieux des élections parlementaires (Assemblée nationale et Sénat) présidentielles;  et des référendums nationaux. Pour ces deux dernières opérations, il proclame également les résultats.

Largement ouvertes aux électeurs, les saisines du Conseil en matière électorale ont vu leur nombre considérablement augmenter à la suite du vote de la législation organisant et contrôlant le financement des dépenses électorales, qui font donc pleinement partie du contrôle des élections parlementaire et présidentielle par le Conseil. Ainsi, au 31 décembre 2006, le Conseil avait rendu 2514 décisions en matière électorale pour 751 décisions sur le contentieux des normes (dont 541 DC).

2.3. Le contrôle de la conformité des traités à la Constitution

Le titre VI de la Constitution de 1958 intitulé Des traités et accords internationaux précise en son article 54 que « si le Conseil constitutionnel, saisi par [les autorités habilitées à ce titre] a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement international en cause ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution ». Cet article, modifié en 1992 (loi constitutionnelle n° 1992-554), permet au Conseil constitutionnel d'examiner si les dispositions d'un engagement de droit international ou de droit communautaire imposent, avant son intégration dans l'ordre juridique français, une modification de la Constitution. Le Conseil ne statue donc pas sur la loi de ratification, mais sur le traité lui-même.

Dans sa décision n°1992-308 DC du 9 avril 1992 dite « Maastricht I », le Conseil décide que « le respect de la souveraineté nationale ne fait pas obstacle à ce que [...] la France puisse conclure, sous réserve de réciprocité, des engagements internationaux en vue de participer à la création ou au développement d'une organisation internationale permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision par l'effet de transferts de compétences consentis par les États membres ; [...] Toutefois au cas où des engagements internationaux souscrits à cette fin contiennent une clause contraire à la Constitution ou portant atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, l'autorisation de les ratifier appelle une révision constitutionnelle ». Il juge ici que l'institution de la monnaie unique, la création d'une citoyenneté européenne imposent une révision de la Constitution. Un contrôle similaire interviendra pour la ratification du traité d'Amsterdam, comme pour celle du Traité établissant une Constitution pour l'Europe. La décision 2004-505 DC sera ainsi à l'origine de la révision constitutionnelle du 1er mars 2005. Dans la décision dite Interruption volontaire de grossesse (IVG), le Conseil ne s'estime pas compétent, au titre de l'article 61c, pour contrôler la conformité d'une loi aux stipulations d'un traité ou d'un accord international (décision n°1975-54 du 15 janvier 1975). Il justifie cette position par une différence de nature entre le contrôle de constitutionnalité des lois (art 61c), qui lui revient, et le contrôle de conventionalité des lois (art. 55c) qui est « relatif et contingent » (champ d'application limité du traité, exigence de réciprocité dans l'exécution de l'engagement). Pour le Conseil en 1975, « une loi contraire à un traité ne serait pas, pour autant, contraire à la Constitution ».

Dans sa décision du 9 avril 1992, le Conseil précise que l'ordre juridique communautaire est un ordre juridique propre, qui n'appartient pas à l'ordre institutionnel de la République française. Fidèle à sa jurisprudence du 30 décembre 1976, il dénie toute spécificité au droit communautaire, contrairement à la position tranchée de la Cour de Justice des Communautés (Van Gend en Loos 1963, Costa 1964), affirmant le principe de primauté et la spécificité du droit communautaire.

La question de savoir si le Conseil constitutionnel contrôle ou non la constitutionnalité du droit communautaire dérivé est majeur, puisque plus de la moitié des normes dans l'ordre juridique interne sont aujourd'hui du droit communautaire. Dans sa décision 2004-496 DC du 10 juin 2004, confirmée rapidement durant l'été 2004, le Conseil se déclare incompétent pour contrôler la constitutionnalité de lois qui sont la transposition de directives inconditionnelles et précises, sauf lorsque cette transposition heurte une disposition spéciale et expresse de la Constitution. Il fonde cette incompétence et l'obligation de transposition sur l'article 88-1 de la Constitution, qui précise que « la République participe aux Communautés Européennes et à l'Union Européenne, constituées d'États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences ». Sous les réserves précitées (directive inconditionnelle et précise ; absence de disposition constitutionnelle expresse contraire), la directive fait, en quelque sorte, écran entre la loi et la Constitution, ou encore la loi est le miroir de la directive. Il est vrai, le Conseil apprécierait sinon la constitutionnalité des directives elles-mêmes, et pourrait mettre ainsi en cause l'obligation de transposition.

La décision 2004-505 DC du 19 novembre 2004, Traité établissant une Constitution pour l'Europe, est majeure à plus d'un titre : elle consacre la primauté de la Constitution française sur le droit de l'Union, neutralisant l'article I-6 du traité. Juridiquement, la « Constitution européenne » reste un traité (par ex. existence d'une clause de dénonciation par l'État membre) et ce traité ne change ni la nature de l'Union Européenne ni la portée antérieure du principe de primauté ; elle apaise les tensions possibles entre la Charte des droits fondamentaux et la Constitution de la République : le champ d'application de la Charte est limité au contexte communautaire help, la laïcité est préservée (le Conseil vise un arrêt de la CEDH , Layla Sahin de 2004 qui n'était pourtant pas encore définitif à l'époque...(confirmé en 2005)), la consécration des droits des minorités est conforme aux exigences constitutionnelles ; le transfert de nouvelles compétences à l'Union Européenne nécessite une réforme constitutionnelle (clauses-passerelles, principe de subsidiarité, ...) ; les prérogatives du Parlement français sont étendues, ce qui nécessite une révision : la Constitution prévoit des cas précis de vote décisionnel du Parlement, et ces nouvelles prérogatives limitent la portée des attributions de l'exécutif français, traditionnellement en charge des affaires internationales.

La décision du Conseil constitutionnel Droit d'auteur du 27 juillet 2006 apporte sur un point une nouvelle nuance dans l'objectif d'étendre le domaine de son contrôle, sans pour autant le déclarer compétent par principe pour la vérification de la compatibilité des lois nationales avec les traités communautaires. Ainsi, il découle de cette décision qu'en vertu de l'article 88-1 de la Constitution, le Conseil constitutionnel n'est pas compétent pour contrôler une loi de transposition reprenant une directive communautaire. Néanmoins, il est également précisé que le droit communautaire ne prime sur le droit national que dans la mesure où il n'est pas contraire à un « principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France » (ce qui semble rappeler les « dispositions expresses » de la décision de 2004 Economie numérique), et ce par référence à l'article 1-5 du projet de Traité de Constitution européenne. Cette décision semble contraire à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes. En outre, les expressions vagues employées par le Conseil constitutionnel mériteraient d'être mieux définies afin de mettre un point final à la question d'une éventuelle hiérarchie entre les normes constitutionnelles.

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Créé le 03 juillet 2019
 

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