La capacité potentielle des très petites communes : étude comparative consacrée aux petites municipalités européennes

Modifié le 02 juillet 2019

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Questions clés


Cet article est une version révisée de l'article intitulé « The Capacity of Hamlets » (La Capacité des très petites communes) présenté lors de la 26e Conférence annuelle du réseau NISPAcee 2018 : « Public Administration for Well-being and Growth », Iasi, Roumanie, 24-26 mai 2018. Les contributions du réseau NISPAcee ne sont pas accessibles au public.

1. Introduction

Dans de nombreux pays européens, on constate une tendance au regroupement des petites municipalités. Cette tendance s’explique par ses effets positifs supposés sur la capacité et la démocratie des collectivités territoriales concernées (cf. de Vries et Sobis, 2013). Cet article questionne ces pratiques en analysant les informations issues des études existantes sur la capacité des petites municipalités pour déterminer si la situation est aussi problématique que les décideurs politiques de différents pays voudraient nous le faire croire. Le livre récent de Denters, Goldsmith, Ladner, Mouritzen et Rose (2014), intitulé Size and Local Democracy, conclut que la relation attendue est du moins ambiguë en ce qui concerne la démocratie. Ils montrent tout d’abord que la relation entre la taille d’une municipalité et la qualité de sa démocratie et sa capacité n’est pas linéaire, mais plutôt curvilinéaire, et ensuite que le signe de la relation est plutôt négatif et non positif. Les auteurs concluent : « La taille du système politique local a un effet négatif significatif sur le caractère de la démocratie locale dans la moitié des modèles évalués environ. Lorsque nous constatons la présence de ces effets, ils sont relativement faibles et sont plus marqués dans les plus petites municipalités » (Denters et al., 2014, p. 315). Comme ils le disent eux-mêmes, leurs conclusions globales vont davantage dans le sens de l’argument du « lovely Lilliput », impliquant que « small is beautiful » et que la grande taille n’est pas gage d’efficacité.

Ces recherches posent la question de savoir si une conclusion similaire peut être tirée au sujet de la capacité des petites municipalités, des villages ou des hameaux. Les arguments fournis par Denters et al., (2014) sont doubles. Du point de vue des citoyens, une taille réduite favorise une participation publique active et, comme tout le monde se connaît, les relations sociales dans les petites municipalités se caractérisent par une plus grande cohésion sociale et un capital social plus important. Les citoyens ont davantage voix au chapitre dans les petites municipalités. Du point de vue de la gouvernance, une taille réduite favorise la réactivité, la multiplicité des canaux de communication formels et informels avec les représentants publics permettant de maintenir le contact avec les citoyens, alors que les administrations publiques de grande envergure doivent s’appuyer sur la hiérarchie et le formalisme.

Cet article approfondit l’étude de cette question en présentant les principes théoriques existants, ainsi que les nouvelles recherches empiriques sur la capacité des très petites communes. Denters et al., (2014) ont limité leurs recherches à l’analyse des perceptions du grand public et des indicateurs de démocratie directe et indirecte. Cet article vise à ajouter deux autres volets à leurs recherches. Le premier s’intéresse aux théories relatives à la capacité de gouvernance dans des systèmes de petite taille et le second aux résultats d’analyses empiriques concernant la capacité des petites municipalités.

Afin d’aborder les informations issues des études existantes sur la capacité des petites municipalités, les sous-questions suivantes sont également abordées.

  • Qu’entend-on par « capacité des instances de gouvernement local » et quelles dimensions convient-il de distinguer ?
  • Quel est l’impact théorique attendu de la taille sur la capacité locale ?
  • Quelles tendances se dégagent des études de cas portant sur de petites municipalités ?
  • Quelles conclusions peuvent être tirées sur la capacité locale des petites municipalités sur lase d’une analyse de données comparatives ?

Cette étude a été inspiré par les recherches de Denters et al., (2014), bien que ces dernières se concentrent principalement sur la démocratie et moins sur la capacité de gouvernance des petites municipalités. Le célèbre dilemme de Dahl-Tufte (1973) indique, cependant, que les deux sont liés. Alors que la démocratie locale est susceptible de reculer à mesure que la taille d’une municipalité augmente, sa capacité est censée augmenter. Dès lors que des indicateurs permettent de constater que la démocratie locale n’est pas liée de manière linéaire à l’augmentation de la taille, la question se pose de savoir si l’augmentation de la taille a un impact positif et linéaire sur la capacité. Il convient de considérer cet article comme une étude complémentaire à leurs analyses, étant donné qu’il s’intéresse aux éléments théoriques et empiriques connus sur les questions de capacité dans le cadre de la gouvernance de très petites communes. Existe-t-il des indicateurs théoriques et empiriques qui étayent l’idée selon laquelle « small is beautiful », que ce soit en termes de démocratie locale, mais aussi de capacité ?

Le prochain paragraphe présente un aperçu des théories sur la capacité de gouvernance des municipalités et les vertus supposées de la taille. Ensuite, nous passerons en revue les études empiriques existantes sur les petites municipalités, ainsi que le contenu des indices de capacité locale et les critères utilisés. Nous procèderons à une seconde analyse des nouvelles données et terminerons par une discussion et une conclusion concernant la question principale.

2. Théories relatives à la capacité des municipalités

La capacité en général est définie par les Nations Unies comme « l’aptitude des personnes, des institutions et des sociétés à s’acquitter de fonctions, résoudre des problèmes, et fixer et atteindre des objectifs de façon durable » (UN 2012, p. 56). La Banque mondiale voit la capacité comme « l’aptitude à accéder à des connaissances et des compétences et à les utiliser pour effectuer une tâche et agir en vue d’atteindre un objectif » (ibid. p. 56). Ces définitions impliquent que des structures, des systèmes et des ressources organisationnels soient en place pour permettre aux institutions publiques de fonctionner de manière efficace et, plus important encore, que le personnel soit en mesure de comprendre les objectifs afin de les atteindre.

La capacité des gouvernements locaux peut aussi être définie comme « l’aptitude des instances gouvernementales locales à exercer leurs fonctions de manière efficace et efficiente » (cf. Reddy, Nemec, et de Vries (2015, p. 161). Reddy et al., (2015, p. 162) distinguent quatre facteurs déterminant la capacité locale, à savoir les conditions (1) contextuelles, (2) structurelles, (3) institutionnelles et (4) de ressources humaines.

Les conditions contextuelles correspondent à la juridiction, à la situation socio-économique de la municipalité concernée, aux facteurs historiques, et cetera. En ce qui concerne le contexte historique, l’émergence de l’État providence est réputé avoir accru la charge pesant notamment sur les petites municipalités (Kjellberg, 1985). Le nombre croissant de fonctions relevant du secteur public a également renforcé l’importance du gouvernement local, qui a vu s’accroître son pouvoir et son autorité, devenant ainsi l’échelon de gouvernement de mise en œuvre de ces fonctions. Cette situation a exercé une pression sur les petites municipalités tout particulièrement. Une deuxième évolution est l’urbanisation, qui a compliqué la position des petites municipalités et des zones rurales face aux agglomérations urbaines voisines en pleine croissance (Brans, 1992). Une troisième évolution est la défiance des décideurs politiques nationaux face à la capacité des municipalités, de petite taille notamment. Ils doutent, en effet, que ces municipalités soient en mesure d’offrir elles-mêmes les biens et services jugés nécessaires, évoquant la nécessité d’améliorer l’efficacité, la rationalisation, la convivialité, la flexibilité, le contrôle et le développement locaux, ainsi que la modernisation des services sociaux. Ils recherchent souvent des économies d’échelle, un meilleur niveau de services, une répartition équitable, le développement économique local et un renforcement de la démocratie locale (cf. Wollmann, 2004; 2012) en procédant à des regroupements de communes. Ils tendent à avancer - tout comme la Banque Mondiale - que les instances gouvernementales locales de plus grande envergure sont capables de fournir des services à des coûts unitaires ou par habitant inférieurs ou de fournir des services de meilleure qualité à des coûts équivalents en réalisant des économies d’échelle. Parallèlement, l’indivisibilité des facteurs de production, susceptible de se produire au sein d’instances gouvernementales de très petite taille, peut être compensée à plus grande échelle (cf. Fox et Gurley, 2006, p. 8). Cependant, la situation peut varier en fonction des domaines politiques. Les services impliquant des coûts élevés en capitaux peuvent nécessiter des structures de plus grande taille que les services à forte intensité de main-d’œuvre et Fox et Gurley de conclure que : « une augmentation de la taille n’entraîne pas toujours une baisse des coûts et peut parfois les accroître » (2006, p. 35).

Cette évolution des conditions contextuelles peut compliquer la position des petites municipalités. Elles doivent fournir davantage de services, leurs grands espaces ruraux suscitent la convoitise des grandes agglomérations voisines qui manquent de place pour s’étendre et leur capacité de fonctionnement est de plus en plus souvent remise en question par les décideurs politiques et les cadres de l’administration des échelons supérieurs. Il est donc naturel de se demander dans quelle mesure ces évolutions, qui contraignent parfois, mais pas toujours, les municipalités de fusionner, mettent en péril les petites municipalités. Si, dans certains pays, ces petites municipalités sont protégées par la constitution, ce n’est pas toujours le cas, ce qui ouvre la voie à des processus de regroupement.

Les conditions structurelles font référence à la position des instances gouvernementales locales par rapport aux instances d’autres niveaux, en termes de degré de décentralisation, de tâches déléguées aux échelons locaux et d’autonomie financière. Le niveau de pouvoir et d’autorité octroyé aux petites et aux grandes municipalités, le degré d’autonomie et de délégation de tâches, ainsi que l’organisation de la supervision des municipalités varient d’un pays à un autre. Dans certains pays occidentaux, toutes les municipalités se voient confier les mêmes tâches, quelle que soit leur taille, mais ce n’est pas forcément le cas partout. Si les municipalités sont trop petites pour gérer seules des tâches décentralisées, elles peuvent choisir de coopérer ou y être contraintes, à l’instar des groupements intercommunaux en France.

Cette condition est souvent présentée comme étant liée à des « économies d’échelle » (Boyne, 1995). Des entités de plus grande taille pouvant atteindre le même résultat avec des coûts moyens par unité inférieurs, les chercheurs s’attendent à des effets positifs d’une augmentation de la taille. S’il est impossible d’éliminer les coûts fixes, ils peuvent être mieux répartis entre les différentes unités en cas d’augmentation de l’échelle et ainsi diminuer par unité. Une municipalité, qu’elle soit grande ou petite, a besoin d’un maire et d’un conseil municipal. Les coûts relatifs de ces structures par unité de biens ou de services fournis sont censés diminuer si le nombre d’unités augmente. Un contre-argument est que les maires de petites municipalités endossent le rôle de chef de l’administration locale et, à ce titre, doivent tout gérer : de la planification à la mise en œuvre des projets. La division du travail étant moins importante, les coûts fixes sont relatifs (Tatar, 2010, p. 211). Bhatti et Hansen (2011) ont découvert qu’une augmentation de la taille des juridictions entraîne une diminution des coûts par habitant pouvant être substantielle.

Les conditions institutionnelles se rapportent à l’organisation interne, à la situation financière (budget), à la disponibilité d’une base de données fiable réunissant les principales variables économiques, au personnel, à la gestion financière et à la qualité de l’infrastructure. Wallis et Dollery (2002, p. 79) soulignent l’importance de cette capacité institutionnelle, c’est-à-dire l’aptitude d’une administration locale à faire respecter son autorité de manière efficace et à réguler les relations économiques et politiques. On part du principe que les petites collectivités sont généralement trop faibles pour mettre en œuvre les politiques de manière efficace (Lorvi, 2013), ce qui s’applique par exemple aux missions d’audit. Les commissaires à la Cour des comptes du Conseil de l’Europe ont conclu ce qui suit au sujet de la fréquence des audits externes : « La situation était inévitablement plus grave dans les pays comptant un grand nombre de petites instances gouvernementales (sur 7 455 comptes définitifs des instances gouvernementales roumaines locales, seuls 84 ont fait l’objet d’un audit) » (Davey, 2012, p. 73). Le même rapport tire aussi la sonnette d’alarme concernant la qualité des projets de réglementation fiscale, notamment dans les petites municipalités (p. 137).

D’un autre côté, on pourrait également avancer que les petites municipalités disposent d’un avantage institutionnel. Les distances étant plus courtes, il peut être raisonnablement admis que les petites municipalités présentent un niveau élevé de « connaissances ordinaires ». Les habitants des petites communes se connaissent, en d’autres termes une grande quantité d’informations évidentes est disponible. Grâce à cette proximité, il est quasiment impossible d’élaborer des politiques sans impliquer le public cible dans ce processus. Un degré élevé d’accessibilité de l’administration publique est attendue pour impliquer la population, mais aussi les entreprises dans le développement de politiques. Un degré élevé de transparence et de rapidité de traitement peut aussi être requis, tout comme l’intelligibilité, l’exactitude et l’exhaustivité des informations fournies. Un niveau élevé de « connaissances ordinaires » signifie que les citoyens et les entreprises ont naturellement connaissance des événements qui surviennent (Lindblom et Cohen, 1979, p. 12-14). Les habitants entretiennent des relations étroites, car ils sont voisins ou appartiennent à la même famille, ont fréquenté la même école, ont des amis ou des connaissances en commun et car tout a lieu dans un environnement restreint, où les informations importantes circulent rapidement. En d’autres termes, beaucoup d’actions peuvent être mises en place en s’appuyant sur les connaissances implicites, les relations informelles et sans une débauche de formalités administratives, ce qui permet une improvisation et une créativité sans commune mesure avec celles que l’on trouve dans les grandes agglomérations en proie à des lourdeurs administratives. Cette proximité suppose aussi que la qualité d’accès à l’information est intrinsèquement adaptée et que les relations restent informelles. Au vu de l’abondance de connaissances ordinaires, on peut s’attendre à une quantité moindre de bureaucratie dans les petites municipalités.

Bien que les connaissances ordinaires, les relations informelles et le sens du partage offrent l’avantage d’éviter toute lourdeur administrative, ils ont aussi un inconvénient : il est possible de prendre des décisions sans respecter les règles à la lettre. La proximité est un atout, car les acheteurs et les vendeurs se connaissent, les entrepreneurs et les fonctionnaires se connaissent aussi. Mais elle présente aussi le risque de mélanger les intérêts publics et privés et de voir apparaître des formes de corruption. Il arrive que des questions soient traitées par des acteurs privés, en s’affranchissant de la législation et de la réglementation, et que des affaires publiques soient expédiées par les fonctionnaires en échange de pots-de-vin ou de rétributions personnelles. Dans les grandes juridictions, il est rare qu’un fonctionnaire dispose des moyens nécessaires pour accélérer le traitement d’une demande de quelque nature que ce soit. Ce type de situation semble avoir plus de chances de survenir dans une petite juridiction, comme une petite municipalité.

Les conditions de ressources humaines font référence à la qualité du leadership, aux compétences disponibles en analyse économique et politique, en établissement de budgets, en gestion financière, en audit, en évaluation et en approvisionnement. Carter (2013, p. 2) parle d’une structure de ressources humaines reposant sur « cinq piliers » : (1) une structure solide en termes de gouvernance éthique, (2) une structure dotée de l’autorité requise pour identifier les problèmes locaux et trouver des solutions locales, (3) une structure facilitant le développement économique local grâce à l’implication de la population, (4) une structure dotée des moyens techniques pour construire et mettre à jour une base de données et des connaissances afin de répondre aux besoins des habitants et des entreprises et, enfin, (5) une structure faisant appel à du personnel qualifié, capable de gérer les finances et les actifs de manière efficace à long terme.

En général, les petites municipalités emploient un nombre relativement limité de fonctionnaires. Autrement dit, les caractéristiques du modèle de bureaucratie de Weber ne peuvent pas s’appliquer complètement. En raison de ce nombre limité de fonctionnaires, il est probable que la mission d’un employé dépasse la description du poste et qu’elle soit plutôt déterminée par l’expérience, le niveau de formation, les opinions et les préférences de l’employé. Pour citer Murray: « [Au sein de micro-juridictions] le travail effectué et la nature du poste dépendent, dans de nombreux cas, de la personne qui occupe ce poste. Ce n’est pas l’individu qui doit s’adapter à un poste précis, mais le poste qui s’adapte pour correspondre à l’individu » (1981, p. 95). Dans la littérature, ces effectifs limités ne sont pas considérés comme un problème, tandis que les indices de capacité locale les voient comme le signe d’un manque de robustesse.

En outre, les petites municipalités sont souvent confrontées à un manque de formations et de cursus d’enseignement appropriés pour les fonctionnaires. De même, peu de systèmes sont mis en place pour contrôler les décisions individuelles : les freins et contrepouvoirs font souvent défaut, tout comme la possibilité de faire appel d’une décision. De ce fait, l’influence politique sur les décisions officielles est relativement importante (Kersell, 1987). Ces défaillances semblent saper le développement de politiques dans le sens où les fonctionnaires répondent probablement aux critères classiques de sélection, tels que l’efficacité, l’expertise, la qualité ou l’application de la législation et de la réglementation, mais dans une moindre mesure.

Par conséquent, le Conseil de l’Europe avance que l’un des principaux défis que doivent relever les municipalités européennes est la faiblesse constante des audits de performance, notamment dans les pays affichant un grand nombre de petites municipalités dépourvues de personnels qualifiés (Davey, 2012, p. 36). De plus, plusieurs études nationales laissent entendre que le nombre de fonctionnaires d’une municipalité est directement lié à sa capacité. Pour citer Hacek et Baclija (2009) :

Si l’on compare les niveaux de capacité administrative à la taille des municipalités (exprimée en nombre d’habitants), on peut en conclure que les petites municipalités (de moins de 5 000 habitants) tendent à présenter un niveau moyen ou faible de capacité administrative, tandis que les municipalités de plus grande envergure (de plus de 5 000 habitants) affichent un niveau élevé de capacité administrative (p. 324).

Il est déjà possible de conclure que les quatre conditions ont, en théorie, plusieurs implications concernant la façon dont nous nous attendons à ce que les politiques soient élaborées au sein des petites municipalités. Les dynamiques des conditions contextuelles représentent une menace pour la viabilité des petites municipalités. L’évolution des conditions structurelles vient s’ajouter à cette menace, dans la mesure où la coopération horizontale - parfois contrainte -, avec d’autres municipalités et verticale avec les instances gouvernementales régionales et nationales met en péril l’autonomie des petites municipalités. En ce qui concerne les conditions institutionnelles et humaines des petites municipalités, les processus d’élaboration politique au sein de très petites communes sont différents de ceux mis en œuvre dans de grandes agglomérations : les procédures sont peut-être moins bien respectées, mais leur qualité n’est pas nécessairement inférieure. Cela s’explique par l’abondance de connaissances ordinaires, la primauté des relations informelles et donc la possibilité d’adapter les services en fonction des individus, ainsi que par l’absence de lourdeurs administratives. Tous ces atouts peuvent parfaitement palier les lacunes éventuelles d’expertise dans certains domaines, de méticulosité lors de la prise de décision et de soin apporté aux aspects procéduraux.

Ces observations préliminaires renforcent l’intérêt d’étudier l’impact des quatre conditions sur la capacité des petites municipalités. Cette étude repose sur l’hypothèse énoncée lors de l’analyse théorique selon laquelle la capacité des petites municipalités est censée être inférieure à celle des municipalités de plus grande envergure.

Dans la prochaine partie, nous allons nous attacher à décrire la façon dont nous allons tester cette hypothèse, ainsi que les données et les types d’indicateurs utilisés. Ensuite, nous présenterons les résultats de ce test dans la partie suivante.

3. Observations relatives à la capacité des petites municipalités

Cette partie présente les résultats des études de cas sur la capacité des petites municipalités exposés dans la littérature scientifique. Nous avons effectué des recherches à partir des mots-clés « petit », « municipalité », « hameau » et « capacité » dans les bibliothèques des universités de Gothenburg et de Nijmegen, Google Scholar, le Web of Science et JSTOR. Nous avons ainsi trouvé 50 études empiriques, ce qui est assez peu compte tenu de la nature du sujet. Nous nous attendions à obtenir davantage de résultats, mais les travaux sur les petites municipalités semblent avoir moins le vent en poupe que les études sur les grandes municipalités.

Nous avons respecté le même ordre que celui de la partie précédente pour évaluer les résultats. Nous allons donc tout d’abord présenter les résultats des études abordant l’impact des conditions contextuelles sur les petites municipalités, puis ceux des recherches existantes consacrées à l’impact des conditions structurelles, suivis par les résultats d’études antérieures sur les conditions institutionnelles et nous terminerons par les recherches existantes sur les conditions humaines.

3.1. Conditions contextuelles des petites municipalités

Des recherches sur les conditions contextuelles des petites municipalités ont été menées par Ziotkowski (2015) en Pologne. Il affirme que la gestion d’une municipalité n’est pas uniquement un processus de prise de décision au sein de structures gouvernementales locales autonomes, mais qu’il s’agit aussi d’une activité étroitement liée à l’environnement. En d’autres termes, la gestion doit tenir compte du contexte en pleine mutation, y compris des processus parallèles, comme la mondialisation de l’économie, la concurrence croissante entre les instances gouvernementales locales à l’échelle régionale, nationale et internationale, la décentralisation de l’autorité publique, l’introduction de solutions favorisant l’efficacité ou encore l’adhésion à l’Union européenne (p. 145).

Gabryjonczyk et Iwahska (2010) ont étudié le Krzemienny Krqg (Cercle de silex) et ont identifié les problèmes les plus graves auxquels les petites municipalités sont confrontées dans des conditions contextuelles en pleine mutation. Une enquête réalisée auprès d’habitants de petites communes a révélé qu’un participant sur quatre se plaignait de difficultés pour trouver un emploi bien rémunéré et du manque d’opportunités de développement personnel. La plupart des participants ont indiqué avoir une mauvaise opinion de l’accès aux réseaux routiers et du manque d’offre culturelle et d’équipements de loisir et de divertissement. En matière de développement économique, un tiers des participants souligne l’augmentation du nombre d’épiceries de village. Un cinquième des participants a mis en avant le développement de l’agrotourisme, qui constitue le principal axe de développement de l’entreprenariat dans la région (p. 77). Cette étude présente le cas intéressant des conditions contextuelles du développement local qui requiert l’implication de l’ensemble de la population locale pour résoudre des problèmes.

En Pologne, les petites municipalités ne peuvent plus asseoir leurs activités uniquement sur l’agriculture en raison de la transition vers une économie de marché et de l’adhésion du pays à l’UE. Ce secteur d’activité est de moins en moins rentable, notamment pour les petites fermes non spécialisées, qui ont du mal à tirer des bénéfices de la vente de leurs produits. Gabryjonczyk et Iwahska (2010) mettent en avant le fait que l’entreprenariat devient une nouvelle forme d’activité économique visant dans un premier temps à renforcer la sécurité socio-économique de la population locale, puis dans un second temps à contribuer à l’amélioration de son niveau de vie. Ils indiquent qu’au départ le développement des activités non agricoles s’est révélé chaotique dans les petites municipalités. Avec le temps, il s’avère être mieux organisé et structuré, ce qui permet de soutenir un développement rural multifonctionnel.

3.2. Conditions structurelles des petites municipalités

En ce qui concerne les conditions structurelles des petites municipalités, des études empiriques ont été menées sur des sujets en lien avec les ressources financières des petites municipalités. Lorvi (2013, p. 98), par exemple, avance que les petites municipalités n’ont pas été en mesure de tirer parti de manière efficace des possibilités à la disposition de nombreuses communes de plus grande envergure, telles que l’utilisation de Fonds structurels européens, en raison d’une capacité administrative inférieure et du manque de possibilités de cofinancement. Kriz, Paulus et Staehr (2006) se sont, quant à eux, penchés sur la perception des taxes locales. Selon eux, il existe d’autres formes de coopération entre les municipalités afin de maintenir ce service et de différencier les services fournis par les petites et les grandes municipalités. La majeure partie de ces recherches indique qu’il n’est pas nécessaire de procéder à des regroupements, dès lors que les petites municipalités s’engagent à coopérer et acceptent une différenciation des tâches et des pouvoirs entre les municipalités.

Cependant, les municipalités ne sont pas toujours prêtes à le faire, comme le montre Previtali (2015). En Italie, Fie s’est intéressé à la réforme administrative visant à conclure des conventions de service intercommunaux. L’Italie fait partie des pays fragmentés à l’échelle locale. L’auteur a passé au crible 136 petites municipalités de Lombardie comptant 5 000 habitants ou moins. Fie s’est concentré sur deux types de coopération intercommunale : (1) les « Unioni » de municipalités et (2) les conventions de service intermunicipal avec d’autres petites municipalités. L’étude présente des exemples de services publics que les municipalités fournissent ensemble et d’accords conclus et se demande s’ils sont identiques ou non en fonction de la taille des municipalités. Les recherches se sont concentrées sur des services, comme les services d’information et de documentation, les bibliothèques, l’administration des cimetières, l’électricité, les parcs et installations de loisir, la police, la protection civile, les finances, la gestion des déchets, l’enseignement, les services sociaux, les travaux publics, l’urbanisme et la gestion de la circulation. Il est apparu que 37 communes sur les 136 petites municipalités étudiées ont rejoint les dites Unioni : les 99 autres municipalités qui affirment ne pas avoir rejoint d’Unioni ont déclaré qu’elles voulaient « éviter de nouer des liens trop étroits avec d’autres municipalités, ce qui serait susceptible de réduire leur autonomie à moyen terme » (p. 557) et qu’elles préféraient garder leur autonomie, leurs traditions et leurs habitudes.

Parfois, la coopération est imposée par le gouvernement central. Le cas échéant, les petites municipalités sont contraintes de coopérer entre elles, parfois même avec une plus grande municipalité. En Hongrie, le gouvernement a créé des « micro-associations régionales polyvalentes », pouvant réunir jusqu’à 65 municipalités autour d’une ville de plus grande envergure afin d’améliorer les conditions structurelles des municipalités. Cette coopération peut prendre la forme d’accords à plusieurs niveaux, qui permettent à l’état et/ou aux autorités régionales de coopérer avec les municipalités de leur juridiction. Vajdova, Cermak et lllner (2006) s’accordent à dire que la coopération intercommunale est aussi évidente en République tchèque, où les municipalités coopèrent de manière intensive, notamment dans les zones de développement régional, les régions touristiques, les espaces naturels protégés, ainsi que pour recevoir des subventions européennes, et dans une moindre mesure dans le domaine des infrastructures sociales, l’énergie, le transport et la gestion des déchets. En Pologne, les municipalités ont créé des associations régionales, interrégionales et même internationales en vue de coopérer. En 2004, les très petites municipalités slovaques ont dû choisir de fusionner avec d’autres municipalités ou d’intensifier leur coopération. En Italie, Fiorillo (2015) a découvert que les grands conseils municipaux ont plus de facilités à faire approuver leurs demandes par le gouvernement central que les petits.

Une autre solution consiste à différencier les fonctions selon la taille de la commune. Dans les pays d’Europe centrale et d’Europe orientale, les services publics ne sont fournis que par de grandes villes dans certains cas, comme en Géorgie (cf, de Vries et Sobis, 2013).

Selon Mohr, Deller et Halstead (2010), les petites municipalités ont beaucoup de choix à disposition pour assurer les services publics et résoudre les problèmes structurels éventuels. Elles peuvent s’en charger elles-mêmes, elles peuvent signer un accord avec une entreprise à but lucratif ou non ou conclure une convention avec toute autre collectivité territoriale. L’étude conclut que les petites municipalités et les communes rurales, notamment les plus isolées, tirent parti de ce type de coopération en fournissant différents services publics par le biais d’accords externes. Les auteurs avancent que la « collaboration constitue une solution économique et efficace, qui suscite une attention accrue, tout particulièrement si les prestataires privés sont trop peu nombreux pour offrir une réelle concurrence » (p. 903). De ce fait, l’entraide entre municipalités voisines est perçue comme une solution appropriée pour les sociétés privées de sous-traitance ou les agences à but non lucratif.

3.3. Conditions institutionnelles des petites municipalités

Des recherches ont été menées en République tchèque sur les conditions institutionnelles par Matejova, Placek, Krapek, Pucek et Ochrana (2014). La République tchèque est un cas à part en raison du très grand nombre de petites municipalités qu’elle compte. Le pays présente une forte fragmentation territoriale et le nombre de municipalités est passé de 4 120 en 1990 à 6 250 en 2001, avant de se stabiliser (p. 404). Cette fragmentation territoriale est considérée comme étant le principal obstacle à la décentralisation et à un fonctionnement efficace des instances locales. C’est pourquoi la relation entre les performances économiques et la taille des municipalités a fait l’objet de débats récurrents jusqu’à revêtir une importance cruciale pour les instances gouvernementales locales. Les auteurs ont cherché à savoir s’il existait une taille de municipalité idéale. Ils ont avancé que les « motifs économiques de la décentralisation dans le secteur public sont souvent remis en question par des études qualitatives et quantitatives » (Matejova et al., 2014 p. 404) en raison d’éléments, comme les « externalités spatiales, les économies d’échelle, l’efficacité fiscale globale, l’équité régionale, la répartition des responsabilités du gouvernement » (ibid., p. 404). Cette étude a porté sur 5 978 municipalités de moins de 5 000 habitants, représentant 95,63 % des 6 250 municipalités de la recherche. La courbe des coûts normale formait une parabole, les municipalités les plus grandes et les plus petites affichant les moins bons résultats. Les municipalités comptant le moins d’habitants devait leurs mauvais résultats au manque d’infrastructures de petite enfance et d’enseignement primaire. Il n’a donc pas été surprenant de constater que les très petites communes prônaient un « regroupement volontaire des municipalités » afin d’assurer leurs fonctions (p. 409).

Satota (2010) a montré en Pologne une tendance générale d’amélioration en matière de résultats financiers du secteur public local, qui se manifeste par une hausse de la part des recettes et des excédents d’exploitation par rapport aux recettes totales. L’analyse a été menée sur une période de trois ans de 2006 à 2008, alors que la mise en œuvre des projets prévus de 2004 à 2006 était terminée et que commençaient les programmes de 2007 à 2013. Ses recherches se sont basées sur 1 586 municipalités dotées du statut de « commune rurale », représentant un niveau d’autonomie financière faible par rapport aux municipalités de plus grande envergure. Il a conclu qu’afin d’être en mesure de mener à bien la mission qui leur est imposée de manière efficace, les municipalités doivent en avoir les moyens financiers et que d’énormes différences en termes de structures économiques pouvaient être constatées entre les communes rurales.

3.4. Conditions de ressources humaines des petites municipalités

Le manque d’expertise du personnel des petites municipalités risque d’entraver leur capacité à faire appel à des financements des échelons de gouvernement supérieurs. Cependant, Hacek et Baclija (2014) ont demandé aux municipalités slovènes de quelle manière les petites municipalités parvenaient à faire face à leur charge de travail et si elles disposaient d’une capacité administrative suffisante pour fournir les services publics à la population locale. Ils ont découvert que, quelle qu’en soit la taille, toutes les municipalités avaient des difficultés à assumer leur charge de travail. Les grandes villes en particulier ont une capacité limitée à fournir des services supplémentaires aux citoyens, tandis que les municipalités les plus petites sont submergées par la fourniture les services de base. Par conséquent, la qualité des services publics fournis tant dans les petites que dans les grandes municipalités peut être remise en question.

Les petites et les grandes municipalités ont différents moyens de régler les problèmes de ressources humaines. Les petites communes font, en général, appel à des consultants externes (Tatar, 2010, p. 210).

Bien qu’à travers le monde de nombreuses études arrivent à la conclusion que le « manque de cadres employés à temps plein freine le processus de prise de décision et la capacité des municipalités à développer une vision stratégique » (cf. Banque de développement d’Afrique du Sud, 2009, p. 32), un nombre équivalent d’études indiquent que les très petites municipalités bénéficient, en fait, d’un avantage. En effet, les citoyens de ces municipalités connaissent personnellement les administrateurs et les côtoient au quotidien, ce qui renforce leur responsabilité envers eux (Fiorilllo, 2015, p. 3). Fiorillo a également découvert que :

« (...) dans les petits conseils municipaux, la relation de responsabilité entre les administrateurs et les citoyens est plus forte que celle que laisse entendre l’idée selon laquelle le contrôle des décideurs politiques par les citoyens dépend des élections, comme dans les modèles de la théorie de fédéralisme fiscal, où la responsabilité est sacrifiée sur l’autel des promesses et des décisions électorales. [Dans les très petites communes,] les administrateurs doivent tenir compte des frais d’une non-réélection, mais aussi de ceux des réclamations quotidiennes » (p. 4).

4. Conclusions d'études comparatives sur les municipalités

L’étude comparative de la capacité des très petites communes est intimement liée aux indices comparatifs de capacité. Nous avons également examiné les indices locaux de capacité (LCI ou Local Capacity Indexes), désormais largement répandus, comme ceux par exemple élaborés par la Banque mondiale, les Nations Unies ou les agences nationales. Bien qu’un grand nombre d’indicateurs soient disponibles, les indices se concentrent sur l’étendue de l’organisation, c’est-à-dire les dimensions institutionnelles et humaines de capacité locale. Ils portent sur les capacités fonctionnelles, le leadership, les connaissances et la responsabilité associés au niveau de l’organisation, à la gestion financière, à la gestion des ressources humaines, à la gestion de carrière, au recrutement et aux promotions. Ils traitent des mesures incitatives, de l’amélioration des processus et d’autres domaines d’exploration, tout en s’employant à impliquer les parties prenantes, à définir une vision, à établir des politiques et des stratégies, à définir un budget, à gérer et à mettre en œuvre les projets et à les évaluer (cf. UN, 2012, p. 44ff). Il en va, par exemple, de la capacité des municipalités de :

  • impliquer les parties prenantes : Les autorités ont-elles la capacité de développer des politiques, ainsi que des cadres et des mécanismes légaux et réglementaires permettant de garantir la participation des différentes parties prenantes ?
  • évaluer une situation et définir une vision et un mandat : Les autorités ont-elles la capacité d’encadrer, de gérer et d’interpréter une analyse complète de la politique et de l’environnement juridique ? Les autorités ont-elles la capacité de définir une vision pour des politiques justes et équitables, ainsi que des cadres et des mécanismes légaux et réglementaires ?
  • établir des politiques et des stratégies : Les autorités ont-elles la capacité de développer des politiques, ainsi que des cadres et mécanismes légaux et réglementaires ? Et, les autorités ont-elles la capacité d’établir des politiques et des stratégies en matière de développement des ressources humaines ?
  • définir un budget, gérer et mettre en œuvre : Les autorités ont-elles la capacité de développer des politiques, ainsi que des cadres et mécanismes légaux et réglementaires pour favoriser une approche d’établissement de budget et de mise en œuvre intégrée ? Et, les autorités ont-elles la capacité de tirer correctement parti des ressources humaines dans le cadre de l’établissement de budget, de la gestion et de la mise en œuvre de programmes et de services ?
  • évaluer : Les autorités ont-elles la capacité de développer des politiques, ainsi que des cadres et mécanismes légaux et réglementaires d’évaluation ? Et, les autorités ont-elles la capacité d’évaluer les performances et les tendances dans le cadre de la capacité RH et de l’amélioration de la productivité ? (ibid.).

Aussi intéressant que cette évaluation de la capacité puisse être, elle ne présente que peu d’intérêt dans le cadre de cette étude, car elle se limite aux dimensions institutionnelles et humaines de la capacité locale et ne s’applique donc qu’aux municipalités de plus grande envergure, la plupart des critères perdant de leur intérêt, dès lors que la municipalité ne compte qu’un ou deux administrateurs, comme c’est le cas dans les très petites communes. Le nombre de fonctions et de tâches énumérées dans ces indices supposent une organisation étendue.

Au lieu d’utiliser ces indices, nous avons recherché un autre indicateur permettant de comprendre la capacité des très petites communes. Bien qu’il soit loin d’être idéal, nous avons trouvé cet indicateur dans l’Indice d’autonomie des autorités locales (SILA) (Lender et al., 2015; 2016) et des résultats d’une enquête Eurobaromètre de 2016. En ce qui concerne l’indice SILA, son compte rendu final indique que « ce projet analyse 39 pays européen et présente les évolutions au niveau de l’autonomie locale entre 1990 et 2014. Un réseau de spécialistes en gouvernance territoriale a évalué l’autonomie des instances gouvernementales locales de leur pays respectif en s’appuyant sur un livre de code commun. Les onze variables mesurées sont réparties dans sept dimensions et peuvent être combinées pour former un « Indice d’autonomie locale » (Lender et al., 2015, p. 2). Les chercheurs font la distinction entre différentes situations :

  • dans un pays unitaire où toutes les municipalités ont le même degré d’autonomie, l’unité de présentation est le pays ;
  • dans un pays unitaire présentant des organisations asymétriques, différentes unités d’agrégation sont proposées (par exemple : les « municipalités en général » et les « villes dotées de compétences particulières ») ;
  • dans un pays fédéral où toutes les municipalités ont le même degré d’autonomie, l’unité de présentation est le pays ;
  • dans un pays fédéral où le degré d’autonomie varie d’une sous-unité à une autre, les unités d’agrégation sont les sous-unités (Länder, cantons) (Lender et al., 2015, p. 14).

C’est ce quatrième point qui rend l’utilisation de cet indice problématique pour évaluer la capacité des petites municipalités. En effet, l’indice ne parvient pas à établir de distinction entre les fonctions et l’autonomie de très petites, de petites, de moyennes et de grandes municipalités. Par exemple en République tchèque, le pays le plus fragmenté d’Europe en termes de nombre de municipalités, aucune distinction n’est faite entre les trois catégories utilisées pour différencier les 5 017 municipalités « de base », les 1 036 municipalités de taille moyenne dotées de pouvoirs délégués et les 205 municipalités bénéficiant d’une autorité étendue et les responsabilités incombant à chaque municipalité ne sont pas prises en compte.

Il en va de même pour la France : cette base de données indique qu’il s’agit du pays le plus décentralisé qui délègue un maximum de domaines politiques aux municipalités ou aux départements plus exactement.

En ce qui concerne le niveau contextuel, le SILA ne distingue que les degrés de protection juridique - définie comme l’existence de moyens juridiques ou constitutionnels à la disposition des municipalités pour affirmer leur autonomie locale. Pour ce qui est de la dimension structurelle de la capacité locale dans laquelle les relations intergouvernementales jouent un rôle central, l’indicateur SILA fait la distinction entre l’étendue de l’accès central et régional - définie comme la mesure dans laquelle les autorités locales sont consultées pour influencer les décisions politiques prises aux échelons supérieurs du gouvernement. En ce qui concerne la dimension institutionnelle de la capacité locale, ce projet fait la distinction entre les domaines d’application politique - définis comme le champ des fonctions (tâches) où le gouvernement local est effectivement impliqué dans la fourniture des services - et l’autonomie organisationnelle, définie comme la mesure dans laquelle le gouvernement local est libre de décider de sa propre organisation et de son système électoral.

Néanmoins et bien que nous reconnaissions qu’autonomie ne soit pas synonyme de capacité, certains indicateurs utilisés dans le projet permettent de couvrir toutes les dimensions de la capacité locale, sauf une, à savoir la dimension humaine de la capacité locale. Par conséquent, nous avons recherché cet indicateur dans une autre source, les données de l’Eurobaromètre, afin d’étudier la confiance dans les collectivités territoriales et de comparer cet élément entre les pays présentant un grand nombre de petites municipalités et ceux qui ne comptent que de grandes municipalités. La confiance est définie en termes d’intérêts imbriqués - les autorités tiennent-elles compte des intérêts des résidents au moment de prendre des décisions et sont-elles capables de faire ce qu’elles sont censées faire (Hardin, 2002; de Vries et Sobis, 2018). Dès lors qu’il manque l’une des composantes de cette équation, c’est toute la confiance envers les collectivités qui s’écroule, tout comme la confiance dans une baby-sitter viendrait à s’écrouler si cette personne ne prenait pas en compte les intérêts du bébé dans ses décisions ou qu’elle n’était pas capable de prendre soin du bébé. Ainsi, la confiance dans les collectivités territoriales est considérée comme un indicateur de la capacité du gouvernement local au sein de la dimension humaine (cf. de Vries et Sobis, 2018). Nous avons mesuré la confiance envers les collectivités locales et régionales à l’aide des résultats d’une enquête Eurobaromètre de janvier 2017. Nous avons sélectionné des participants résidant dans des petites localités de 2 000 habitants ou moins et avons analysé leurs réponses en fonction de la taille de la commune où ils résident. Cette analyse fournit un indicateur de la confiance des personnes vivant dans des zones rurales envers les instance locales. Elle permet d’établir une comparaison entre les pays qui comptent de petites communes en moyenne, chacune dotée de sa propre instance territoriale, et les pays dont la taille moyenne des municipalités est plus importante et les autorités locales sont plus éloignées des habitants.

Il convient de vérifier les facteurs contextuels de ces analyses, la confiance dans les autorités étant étroitement liée à la richesse en Europe, que les personnes vivent dans un des pays d’ECO ou en Europe occidentale. Le Tableau 1 ci-dessous fournit des informations sur cette association (N=39 pays européens). Le tableau indique que la confiance dans les autorités locales est étroitement liée à la richesse du pays (PIB par habitant) (R2=-0,650) et est beaucoup plus élevée en Europe occidentale que dans les pays d’ECO (R2=-0,421).

Tableau 1 : Confiance dans les autorités locales et ses facteurs déterminants (corrélations PM)

 Confiance dans les autorités localesPIB par habitantECO
Confiance dans les autorités locales1,650”-.421’
PIB par habitant,650”1-,589”
ECO-,421’-,589”1

Par conséquent, notre analyse s’est déroulée comme suit. Pour commencer, nous avons créé deux groupes, à savoir les pays d’ECO et les pays d’Europe occidentale. Au sein de ces deux groupes, nous avons distingué les pays en fonction de la densité de leurs municipalités, c’est-à-dire le nombre moyen d’habitants par municipalité. Ensuite, nous avons regardé si les résultats des quatre dimensions étaient corrélés à cette densité. L’analyse de ces données doit être agrégée, par nécessité, au niveau national, des données plus spécifiques au niveau local n’étant pas disponibles. Elle doit également être descriptive, étant presque impossible d’établir des modèles multivariés au vu de la répartition des variables. Nous nous sommes demandé si les principales variables utilisées dans cette étude, à savoir la « densité des municipalités », la « confiance dans les autorités de petites municipalités », l’« accès des municipalités aux prises de décisions centrales et régionales » et le « domaine d’application politique », présentent une distribution statistique normale. Cette condition est nécessaire en vue d’une analyse de régression, mais il semble que cela ne soit le cas que pour la variable « domaine d’application politique ». La distribution de la densité des municipalités est fortement désaxée vers la gauche, la moitié des pays comptant moins de 10 000 habitants par municipalité, tandis que la taille moyenne des municipalités d’autres pays varie de 20 000 à près de 60 000 habitants. La distribution de la confiance est, quant à elle, désaxée vers la droite, tout comme l’accès aux prises de décisions régionales et centrales. Par conséquent, il s’avère particulièrement délicat de procéder à une analyse de régression de la confiance dans les autorités locales.

Aussi cette analyse a-t-elle été réalisée en s’appuyant sur les valeurs descriptives de différentes variables de différents pays. Cette méthode ne remet pas l’objet de l’étude en question, à savoir dans quelle mesure la protection juridique, l’accès aux prises de décisions régionales et nationales, le domaine d’application politique et la confiance dans les autorités locales covarient en fonction de la taille moyenne des municipalités de pays d’Europe occidentale et d’Europe centrale.

La validité et la fiabilité des données dérivées de l’Indice d’autonomie locale et de l’enquête Eurobaromètre peuvent être contestées. Certains spécialistes nationaux pourraient même remettre totalement en question les chiffres fournis. Tout d’abord, les données sont des indicateurs agrégés. Il est risqué de mesurer la capacité locale à un niveau national agrégé. Les auteurs sont les premiers à reconnaître ces difficultés. De plus, la confiance dans les autorités locales est-elle le meilleur indicateur de la dimension humaine de la capacité locale ? En théorie, l’indicateur est valide, la capacité étant un élément clé de la définition de la confiance, mais dans le cadre pratique d’une enquête, les réponses pourraient aussi faire part de l’opinion des participants quant à la fiabilité des autorités locales, quelle que soit leur capacité à mener leur mission à bien pour le territoire. En outre, nous reconnaissons que la dimension contextuelle de la capacité locale ne se limite pas à la protection juridique et que les relations intergouvernementales - la dimension structurelle - ne se limitent pas à l’accès des municipalités aux prises de décisions régionales et nationales et, de même, que la dimension institutionnelle ne se limite pas à l’étendue des fonctions et à la liberté de décider de sa propre organisation. D’aucuns pourraient également reprocher à cette analyse que certains indicateurs ne font aucune distinction entre la capacité des petites et des grandes municipalités au sein d’un même pays. Toutes les municipalités bénéficient souvent d’un accès équivalent aux prises de décision régionales et nationales. Nous déterminons ci-après si cet accès est mieux ou moins bien garanti dans les pays comptant de nombreuses petites municipalités par rapport aux pays où les petites municipalités sont rares. Bien que cela ne permette pas de savoir si les petites municipalités ont plus ou moins accès aux prises de décision que les grandes municipalités d’un pays, cela permet d’établir si et dans quelle mesure la capacité potentielle des petites municipalités à influer sur les décisions prises au niveau régional et national est garantie dans les pays comptant de nombreuses petites municipalités par rapport à ceux où les petites municipalités sont (quasi) absentes. Toutes ces objections sont justifiées et laissent entendre qu’il est nécessaire de renforcer l’étude de ces questions et que les résultats présentés dans la prochaine partie ne sont pas définitifs, mais qu’ils apportent des informations préliminaires concernant la capacité des petites municipalités. En fait, les données utilisées font davantage office d’indicateur de la capacité potentielle des petites municipalités que de leur capacité réelle. Un soutien fort de la viabilité des municipalités inscrit dans la constitution d’un pays, la garantie d’un accès aux prises de décision des échelons supérieurs, la restriction du champ d’application des politiques dont les municipalités sont responsables et la confiance accrue accordée par les habitants aux instances gouvernementales locales de proximité (de petite envergure) sont autant d’indicateurs de leur capacité potentielle.

5. Résultats

Dans cette partie, nous allons nous intéresser à la relation entre la taille des municipalités et les conditions contextuelles, structurelles, institutionnelles et de ressources humaines, telles que présentées ci-dessus. Tout d’abord, nous allons fournir quelques résultats descriptifs sur la densité des municipalités, c’est-à-dire le nombre moyen d’habitants des municipalités de différents pays. La Figure 1 présente les différences entre les pays.

On peut constater que la République tchèque possède le moins d’habitants par municipalité en moyenne, suivie par la France, la République slovaque, Chypre, la Hongrie, la Moldavie, l’Ukraine, le Liechtenstein, l’Autriche, la Suisse, l’Islande, le Luxembourg, l’Espagne, l’Estonie, Malte et l’Allemagne. L’autre extrémité du spectre réunit le Danemark, l’Irlande, la Turquie, la Géorgie, l’Albanie et la Lituanie qui comptent tous un nombre relativement élevé d’habitants par municipalité. Ces derniers sont tous des pays qui ont fait l’objet de processus majeurs de regroupement au cours de la dernière décennie.

Figure 1 : Nombre moyen d’habitants (x1 000) par municipalité

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La question est de savoir quelle est la relation avec les quatre conditions de capacité. En matière de protection juridique, la République tchèque, le Liechtenstein, la Suisse et la France - des pays comptant encore un grand nombre de très petites communes - obtiennent tous une note maximale, ce qui implique qu’il existe des moyens légaux ou constitutionnels d’affirmer son autonomie locale. Dans ces pays, la législation et la constitution protègent l’autonomie locale, en répertoriant par exemple toutes les municipalités dans la constitution ou en y inscrivant l’impossibilité de les forcer à fusionner. Des pays, comme la République slovaque, Chypre, la Slovénie, l’Autriche ou la Hongrie, obtiennent un score inférieur. Dans les pays, tels que le Danemark, la Turquie ou l’Irlande, qui ont récemment subi de nombreux regroupements, cette protection juridique est réduite à sa plus simple expression (cf. Lender et al., 2015, p. 50).

Figure 2 : Accès aux prises de décision régionales et centrales

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Une nouvelle analyse des chiffres de Lender et al. révèle également que c’est dans les pays comptant le plus grand nombre de petites municipalités que l’accès aux prises de décision régionales et centrales est le meilleur. Cela se vérifie en Europe occidentale dans des pays comme la France, le Liechtenstein ou la Suisse, et dans les pays d’ECO, tels que la Bulgarie, la République tchèque et l’Estonie. Les pays où cet accès est le moins bon sont ceux qui ont subi d’importants regroupements, à l’instar de la Turquie, de l’Irlande, de la Suède ou du Danemark à l’ouest, l’Islande étant une exception, et de la Moldavie et de la Croatie plus à l’est.

Figure 3: Champ d’application politique des municipalités

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La base de données SILA distingue 13 domaines politiques à la charge des régions et détermine si les municipalités endossent des responsabilités dans ces domaines. Nous avons dénombré le nombre de domaines politiques à la charge des municipalités dans un pays pour obtenir une échelle de 0 à 13. Les résultats sont présentés à la Figure 2. Les figures montrent que le nombre de fonctions est le plus faible dans les pays de la région d’ECO comptant un grand nombre de petites municipalités, comme la Moldavie, la République tchèque, la Géorgie, tandis que le nombre de fonctions est plus élevé dans les pays ayant subi des regroupements, tels que la Lituanie, la Pologne ou la Bulgarie.

Figure 4 : Confiance dans les autorités locales

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La Figure 3 s’appuie sur les opinions des personnes résidant dans les régions les plus rurales (communes de <2 000 habitants). Elle montre que, dans l’ensemble, ces personnes font davantage confiance aux collectivités territoriales dans les pays comptant le plus de petites municipalités. Dans les pays d’ECO, cela s’applique à la République tchèque, qui affiche le plus grand nombre de très petites communes. C’est aussi en République tchèque que le plus grand nombre de personnes vivant en zone rurale expriment leur confiance dans les autorités locales. En Europe occidentale, ce même phénomène se retrouve en Allemagne qui compte de nombreuses petites « Gemeinde » et au Luxembourg. Bien que l’analyse des données ne révèle pas une relation linéaire nette entre la densité municipale et la confiance des habitants des zones rurales dans les autorités locales, les résultats indiquent que la confiance est particulièrement élevée dans les pays qui entretiennent une grande proximité entre les autorités locales et la population, c’est-à-dire dans les très petites communes.

6. Conclusions

Cet article cherchait à répondre à la question de savoir quelles sont les informations issues des études existantes sur la capacité des petites municipalités. Afin de répondre à cette question, nous nous sommes posé les quatre questions suivantes :

  1. Qu’entend-on par la capacité des pouvoirs locaux ?
  2. Quel est l’impact théorique de la taille sur la capacité locale?
  3. Quelles tendances se dégagent des études de cas portant sur de petites municipalités?
  4. Quelles conclusions peuvent être tirées à propos de la capacité locale des petites municipalités en procédant à une étude comparative des données ?

Pour répondre à la sous-question 1, nous avons défini la capacité des instances gouvernementales locales comme l’« aptitude des pouvoirs locaux à exercer leurs fonctions de manière efficace ». Il n’est pas question de la quantité de fonctions assumées par les municipalités, ni de leur budget ou du nombre de fonctionnaires employés, ce qui favoriserait immanquablement les grandes municipalités et désavantagerait les plus petites. Même les municipalités bénéficiant d’un nombre limité de fonctions, d’un faible budget et de peu de personnel peuvent avoir la capacité suffisante de mener à bien leur mission de manière efficace. Évidemment, cette capacité dépend d’un certain nombre de facteurs. Ces derniers ont été présentés comme les conditions contextuelles, structurelles, institutionnelles et de ressources humaines.

La littérature existante est loin de proposer des conclusions unanimes concernant la capacité des petites municipalités par rapport à leurs grandes sœurs. Les résultats d’un examen de la littérature a révélé un manque cruel de conclusions claires sur la capacité des très petites communes et l’impact de chacune des quatre conditions. En effet, les petites municipalités ont fait l’objet de peu de recherches. Certains des rares chercheurs à avoir étudié la question ont associé la petite taille des municipalité à des effets négatifs, tandis que d’autres ont mis en avant ses bienfaits. Les données comparatives fournies par les « Indices de capacité locale », très prisés aujourd’hui, ne permettent pas de compléter ces informations. Les indices utilisés pour mesurer la capacité locale en font un instrument, peut-être utile pour évaluer la capacité de grandes municipalités, mais pas pour les petites communes et encore moins les hameaux. L’utilisation des critères prédominant dans ces indices de capacité locale provoque un biais des résultats, dotant par définition les petites municipalités de capacités inférieures à celles de plus grandes municipalités. Les ressources et le personnel disponibles jouant un rôle crucial dans l’établissement de ces indices et les très petites communes bénéficiant par définition d’une quantité limitée de ressources et de personnel, elles ne sont pas en mesure de remplir tous les critères de ces indices de capacité locale. Les données empiriques étant rares à ce sujet, il est difficile de répondre à la principale question de nos recherches et de déterminer la capacité réelle des très petites communes. Cette conclusion est d’autant plus frappante que de nombreux pays d’Europe occidentale et d’ECO ont subi d’importants processus de regroupement au cours de la dernière décennie en partant du postulat que la capacité des petites municipalités était insuffisante.

Certains pays ont échappé à ces processus de fusion. Certains pays, comme la République tchèque, la France, la République slovaque, Chypre, la Hongrie, la Moldavie, l’Ukraine, le Liechtenstein, l’Autriche, la Suisse, l’Islande, le Luxembourg, l’Espagne, l’Estonie, Malte et l’Allemagne, comptent encore de très petites communes. Dans la plupart de ces pays, ces petites municipalités doivent leur survie à un système de protection juridique. En Europe occidentale, comme en France, en Suisse et au Liechtenstein, cette protection est inscrite dans la constitution. Dans l’ECO, la République tchèque, la Bulgarie et l’Estonie font figure d’exemples en la matière. En Europe occidentale, l’absence de protection juridique des municipalités a permis la mise en œuvre de processus de regroupement en Turquie, en Irlande, en Suède et au Danemark notamment, où de grandes agglomérations ont ainsi vu le jour. Certaines conditions contextuelles, comme la protection juridique inscrite dans la législation nationale, permettent aux petites municipalités de survivre.

En ce qui concerne les conditions structurelles, l’accès aux prises de décision régionales et centrales dans les pays comptant de nombreuses très petites communes semble être nettement meilleur que dans les pays comprenant de larges agglomérations. Ce phénomène semble être lié au nombre limité de fonctions endossées par les petites municipalités par rapport aux grandes villes. En termes de gouvernance à plusieurs niveaux, il semble qu’un compromis soit atteint entre les fonctions d’une municipalité (déterminées en partie par sa taille) et son accès aux prises de décision à des échelons supérieurs du gouvernement. Cela est particulièrement visible dans les pays nordiques (Danemark, Suède et Irlande), ainsi qu’en Turquie, où ont eu lieu des regroupements de communes et où la participation aux décisions des échelons supérieurs a disparu.

Cette étude a permis de révéler que le principal atout des petites municipalités réside dans la confiance qu’elles suscitent auprès de leurs habitants. Nos analyses montrent que les habitants des zones rurales dans les pays comptant encore de nombreux hameaux et favorisant une grande proximité entre les administrateurs et les administrés, font davantage confiance aux autorités locales que les habitants des zones rurales des pays où les très petites communes ont disparu, entraînant un fossé entre les autorités locales et les habitants.

D’aucuns pourraient reprocher aux résultats de ne pas être représentatifs de la capacité réelle des très petites communes. En effet, les auteurs s’accordent à penser que les indicateurs sont contestables et nous exhortons les chercheurs à mener des analyses comparatives. Si nous convenons que les indicateurs ne sont pas tous en mesure d’attester de la capacité réelle des très petites communes, nous estimons que les mesures constituent des indicateurs de la capacité potentielle des petites municipalités. En associant la confiance des habitants à l’accès garanti aux prises de décision régionales et nationales grâce à la protection inscrite dans la constitution et ne s’attardant pas sur tous les domaines politiques en dehors de leur capacité, ces mesures permettent d’évaluer la capacité potentielle des municipalités.

Par conséquent, nous pouvons conclure qu’en dépit des informations parcellaires à disposition concernant la capacité réelle des petites municipalités et qu’en raison de la difficulté de déterminer leur capacité réelle, notre analyse comparative indique que la capacité potentielle des petites municipalités est loin d’être négligeable. Cette conclusion va à l’encontre de l’argumentation justifiant les processus de regroupement de communes qui ont eu lieu dans de nombreux pays européens et tire la sonnette d’alarme quant aux effets négatifs éventuels de ces processus.

Les auteurs

Michiel S. de Vries

Radboud University, Department in Public Administration, Pays-Bas

https://orcid.org/0000-0001-6827-2852

Iwona Sobis

Gothenburg University, The School of Public Administration, Suède

https://orcid.org/0000-0003-0196-8454

Auteur :

SOBIS Iwona et S. DE VRIES Michiel

Groupe :

Etudes et documents Europe / coopération internationale Organisation institutionnelle

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Créé le 02 juillet 2019
 

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