La gestion de l'eau et des milieux aquatiques pour une prévention des inondations (GEMAPI)

Modifié le 04 décembre 2019

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Dernière mise à jour : novembre 2019

Introduction : contexte réglementaire

La loi sur l’eau du 3 janvier 1992 consacre l’eau en tant que "patrimoine commun de la Nation". Elle a renforcé l’impératif de protection de la qualité et de la quantité des ressources en eau. Elle a mis en place de nouveaux outils de la gestion des eaux par bassin : les SDAGE (schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux) et les SAGE (schéma d'aménagement et de gestion de l'eau).

La Directive Cadre sur l’Eau d’octobre 2000 (DCE). Ce texte établit un cadre juridique et réglementaire pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau. Son objectif est clair : il s’agit d’atteindre le « bon état » écologique et chimique pour tous les milieux aquatiques naturels et de préserver ceux qui sont en très bon état.

La LEMA (loi sur l’eau et les milieux aquatiques) du 30 décembre 2006. Cette loi découle de la Directive européenne Cadre sur l’Eau (DCE). La LEMA se fixe comme objectif d’atteindre un « bon état » des eaux selon des critères fixés par la DCE.

La loi GEMAPI (Gestion des Milieux Aquatiques et la Prévention des Inondations) d’août 2015 prévoit que la Gestion des Milieux Aquatiques et la Prévention des Inondations devient une compétence confiée aux intercommunalités (métropoles, communautés urbaines, communautés d’agglomération, communautés de communes), par les lois de décentralisation, à compter du 1er janvier 2018.

1. Organisation de la gestion de l’eau et des milieux aquatiques en France

La mise en œuvre de la politique de l’eau en France s’articule autour de Schémas Directeurs d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) à l’échelle des bassins hydrographiques et les Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) à une échelle plus locale. Cette politique de l’eau est déclinée et coordonnée dans chaque département au sein de la Mission Inter-Services de l’Eau et de la Nature (MISEN), qui regroupe l’ensemble des services de l’État et des établissements publics qui agissent dans ces domaines.

1.1. Les SAGE et les SDAGE

La loi sur l’eau du 3 janvier 1992 a créé deux outils de planification :

Les SDAGE, élaborés pour chacun des grands bassins hydrographiques français par les comités de bassin. Le SDAGE est un document d’orientation qui définit principalement des orientations ayant une portée réglementaire : il s'impose aux décisions de l'Etat en matière de police de l'eau, aux décisions des collectivités, des établissements publics ou autres usagers pour tous les programmes assurant la gestion de l'eau.

Ainsi, les collectivités, les départements, les régions, l'Etat et ses établissements publics, ne pourront pas aménager leur territoire, ni imaginer de grands travaux, sans tenir compte du SDAGE.

Schémas Directeurs d'Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) :

7 bassins ont été délimités en France métropolitaine :

  • Adour-Garonne,
  • Artois-Picardie,
  • Corse,
  • Loire-Bretagne,
  • Rhin-Meuse,
  • Rhône-Méditerranée,
  • Seine-Normandie 

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Les SAGE, élaborés à une échelle plus locale, lorsque cela est nécessaire, par une Commission Locale de l’Eau. Le SAGE a pour vocation principale de :

  • fixer des objectifs quantitatifs et qualitatifs à atteindre pour les masses d’eau concernées dans un délai déterminé ;
  • définir la répartition de l'eau disponible entre les différentes catégories d'usagers, le cas échéant en déterminant des priorités d'usages en cas de conflits ; 
  • identifier et protéger les milieux aquatiques sensibles.

Le SAGE est soumis à enquête publique et approuvé par le préfet. Il s’agit d’un outil élaboré par les acteurs locaux et approuvé par l’Etat. Les documents d’urbanisme tels que les SCOT, les PLU et les cartes communales doivent être compatibles ou rendus compatibles avec le SAGE.

1.2. Mission Inter-Services de l’Eau et de la Nature (MISEN)

La Mission InterService de l’Eau et de la Nature est une structure associant les services de l’État et les établissements publics concernés dans le domaine de l’eau et de la biodiversité.

Elle constitue un pôle de coordination des actions des services pour améliorer la lisibilité et l’efficacité de l’action de l’État dans le domaine de l’eau et de la nature. Elle apporte au préfet les éléments pour définir la politique de l’Etat dans le département.

Elle assure également une mission d’information sur la réglementation et la politique de l’eau et de la biodiversité.

1.3. Les acteurs institutionnels

1.3.1. Agence française pour la biodiversité (AFB)

Issue de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages et créée par le décret n° 2016-1842 du 26 décembre 2016, l’Agence française pour la biodiversité (AFB) est entrée en fonctionnement le 1er janvier 2017. L’AFB est un établissement public placé sous la tutelle du ministre chargé de l’environnement.

Elle a pour mission d’améliorer la connaissance, de protéger, de gérer et de sensibiliser à la biodiversité terrestre, aquatique et marine. L’Agence exerce des missions d’appui à la mise en œuvre des politiques publiques dans les domaines de la connaissance, la préservation, la gestion et la restauration de la biodiversité des milieux terrestres, aquatiques et marins.

1.3.2. La DREAL et la DRIEA

Ce sont des services déconcentrés du ministère de l’Environnement, de l’Énergie et de la Mer et du ministère du Logement et de l'Habitat durable.

  • DREAL : Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement
  • DRIEA : Direction régionale et interdépartementale de l'équipement et de l'aménagement

La DREAL et la DRIEA mobilisent dans cet objectif leurs compétences dans les domaines de l'écologie, de la prévention des risques, de l'énergie, de l'urbanisme, de la construction, du logement et des transports ; la DREAL en Régions et la DRIEA en Ile de France.

Elles participent également à la politique de l'eau et de la prévention du risque d'inondation dans le bassin.

2. La prévention des inondations dans le cadre de la GEMAPI

2.1. La GEMAPI

La loi GEMAPI de 2014 (issue de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 : loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) sur la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations est entrée en vigueur au 1er janvier 2018.

Cette loi transfère l'aménagement d'un bassin, l'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, d'un canal, d'un lac, la protection contre les inondations d'un cours d'eau ou de la mer, la protection et la restauration de milieux aquatiques aux établissements publics de coopération intercommunales (EPCI), alors que ces opérations relevaient jusque-là de plusieurs échelons territoriaux.

La loi NOTRe (loi portant nouvelle organisation territoriale de la République) du 7 août 2015 précise que la compétence GEMAPI fait l’objet d’un transfert en totalité et de façon automatique des communes vers l’échelon intercommunal.

Les communes ou EPCI peuvent transférer tout ou partie de cette compétence à des syndicats, des groupements de collectivités, sous forme de syndicats mixtes (syndicats de rivière, établissement public territorial de bassin (EPTB), établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE)…).

2.2. Mise en œuvre de la GEMAPI, outil de lutte contre les inondations

2.2.1. Regrouper des intercommunalités entre elles pour optimiser les actions

Si la loi fournissait déjà des outils de coopération des intercommunalités, la création de la compétence GEMAPI s'est accompagnée d'outils nouveaux dédiés à la lutte contre les inondations, cette mission de service public ne pouvant pas, pour des raisons d’efficacité, se limiter aux frontières administratives de base.

On notera, à cet effet, les nouvelles dispositions suivantes du code de l’environnement : Création d’établissements à vocation de maîtrise d’ouvrage

Pour pallier cette difficulté, les élus communautaires pourront créer des syndicats mixtes afin d’assurer une cohérence dans l’action des politiques publiques conduites. Les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) ainsi que les établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (Epage) ont vocation, à l’échelle d’un bassin ou d’un groupement de bassins hydrographiques, d’assurer une fonction de maîtrise d’ouvrage opérationnelle, de coordination et d’animation pour tout ou partie de la Gemapi (c. env., art. L.213-12 et R.213-49). La complexité des problématiques rencontrées devrait contribuer à augmenter de façon très significative les créations d’Epage ou d’EPTP.

Du fait de ces possibilités de regroupement des intercommunalités, il sera généralement fait référence aux "autorités locales compétentes pour la prévention des inondations", ce qui couvre tous les cas de figure.

2.2.2. Des outils juridiques à la disposition des collectivités

En plus de ces outils destinés à faciliter les regroupements d’intercommunalités à la bonne échelle hydrographique, le code de l’environnement a été complété par des dispositions visant à faciliter la reprise en gestion par les nouvelles autorités locales compétentes en matière de prévention des inondations de toutes les digues existantes ou autres ouvrages de même nature susceptibles d’être utiles pour un exercice efficace et à moindre coût de cette compétence.

On peut donc dire que toutes les digues existantes, dès lors que leur utilité aura été confirmée, seront reprises en gestion, quel qu’en ait été le maître d’ouvrage à l’origine, par les autorités locales compétentes en matière de prévention des inondations, mettant ainsi fin aux nombreuses situations de déshérence d'ouvrages qui ont été rencontrées sur les territoires et qui ont, bien évidemment, gravement nuit à l'efficacité des protections mises en place.

Le linéaire des digues qui sont réellement utiles et qui seront pérennisées grâce à la GEMAPI est estimé entre 3000 et 4000 kilomètres, sur un linéaire total recensé actuellement à hauteur de 9000 kilomètres environ.

2.2.3. Le financement de la GEMAPI

La taxe Gemapi, est facultative : son instauration restera de la responsabilité exclusive des élus locaux. Elle est également plafonnée, puisque son enveloppe globale, arrêtée avant le 1er octobre de chaque année par l’assemblée communautaire délibérante, n’excédera pas 40 euros par habitant.

L’article 1530 bis du code général des impôts (CGI) dispose que les communes qui exercent la compétence Gemapi peuvent instituer et percevoir cette taxe en vue de financer cette compétence, y compris lorsqu’elles en ont transféré tout ou partie à un ou plusieurs syndicats mixtes. Les EPCI à fiscalité propre qui se substituent à leurs communes membres pour l’exercice de la Gemapi, peuvent, par délibération, instituer et percevoir cette taxe en lieu et place de leurs communes membres.

La loi Maptam prévoyait l’obligation de créer un budget annexe spécial pour le suivi de la taxe. Cette obligation a été supprimée par l’article 65 de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Le produit de la taxe Gemapi peut donc être inscrit au budget général de la collectivité.

Auteur :

CHRÉTIEN Vincent

Groupe :

Concours de la FPT

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Créé le 04 décembre 2019
 

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