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Notions clés


La loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN, a considérablement réformé le secteur du logement, et notamment celui du logement social, avec deux tropismes, construire davantage et accélérer la vente des logements sociaux. L’impact de cette politique sur les collectivités territoriales est évidemment majeur, essentiellement dans les cas où les habitations à loyer modéré se situent dans des zones tendues. Une approche rapide et superficielle peut conduire à se féliciter d’une politique de cession aussi dynamique du logement social. En effet, outre le fait qu’elle permet à une frange de la population, qui ne pensait pas pouvoir accéder au statut de propriétaire, d’acquérir son logement, elle peut avoir d’heureuses répercussions pour les communes, en renforçant la mixité sociale avec la coexistence dans un même quartier de locataires et de propriétaires, et en stabilisant une population que l’acquisition de son logement « fixe » dans la commune – et ce d’autant que la revente de l’appartement n’est possible qu’après l’écoulement d’un certain délai. Mais la médaille a son revers : les maires ont en effet perdu la main sur le logement social, à une exception près, celle où la vente met en péril le quota de logements sociaux imposé par la loi Solidarité renouvellement urbain – SRU, soit que ce quota ait déjà été effectivement atteint mais qu’il soit mis en péril par la vente, soit qu’il n’ait pas encore été atteint, les efforts de la commune étant annihilés par les ventes. Mais, hors quand il existe un risque de manquement à la règle imposant le respect des quotas de logements sociaux, les collectivités territoriales n’ont plus qu’un pouvoir consultatif résiduel. Qu’il s’agisse de l’objet de la vente, ou de ses modalités (par exemple la fixation du prix de vente), les communes ont perdu tout pouvoir de décision alors que les maires sont en première ligne pour régler les problèmes que peuvent générer le logement social, qu’il s’agisse de location ou d’acquisition : la mise en place d’une politique sécuritaire et/ou sociale, notamment en cas d’endettement excessif, relève bien de la responsabilité du maire qui a pourtant perdu tout pouvoir délibératif pour, en amont, infléchir la trajectoire choisie par les bailleurs sociaux et par l’Etat, via son représentant dans le département. Un suivi attentif des retombées de la politique de vente sans précédent enclenchée par la loi ELAN, s’impose de façon à introduire sans tarder les corrections nécessaires au cas où surgiraient des difficultés.

Après avoir rappelé le long processus d’élaboration de la loi ELAN et ses ambitions, nous avons opté pour un focus sur le logement social, et plus précisément sur sa vente, outre les mesures prises pour la favoriser massivement.

Le processus d’élaboration de la loi ELAN

Après avoir lancé, à l’été 2017, une consultation auprès des principaux acteurs des secteurs du logement, de la construction et de l’aménagement, qui s’est achevée le 10 septembre 2017, M. le ministre de la cohésion des territoires a présenté le 20 septembre 2017 la stratégie logement du gouvernement. Une conférence sur le logement s’est déroulée de décembre 2017 à février 2018 : outre les parties prenantes, y ont été associés des élus locaux et des parlementaires. Saisi de ce projet le 27 février 2018, le Conseil d’Etat, s’il n’a émis aucune critique à l’encontre de la régularité formelle des consultations, a cependant exprimé ses réticences quant à la brièveté des délais impartis pour procéder à l’examen du texte et obtenir d’éventuelles modifications. Il a de surcroît regretté la faiblesse de l’étude d’impact dans sa version initiale qu’il a jugée lacunaire. Concernant la restructuration du secteur du logement social, il a par exemple regretté que l’étude se borne à débiter des généralités sur le nombre et la diversité des organismes de logement social, sur la nécessité de garantir leur financement, sans justifier l’obligation de regroupement envisagé, ni le seuil minimum de logements gérés par organisme pour enclencher cette obligation. Le gouvernement a, par une saisine rectificative du 28 mars 2018, complété et approfondi l’étude d’impact. Le projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) a finalement été présenté en conseil des ministres le 4 avril 2018, puis adopté par l’assemblée nationale le 12 juin 2018 et par le Sénat le 25 juillet. Après l’adoption du texte par la commission mixte paritaire le 19 septembre, son adoption définitive a eu lieu le 3 octobre 2018 par l’assemblée nationale et le 16 octobre 2018 par le sénat ; le Conseil constitutionnel a validé ce texte le 15 novembre 2018, à l’exception de 19 articles ajoutés par des amendements qualifiés de cavaliers législatifs (sans lien avec le document initial). La loi n° 2018-1021, portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN, a finalement été promulguée le 23 novembre 2018 et publiée au journal officiel le lendemain. Elle a été complétée par une circulaire du 7 janvier 2019.

A côté des mesures d’application soit immédiate, soit à compter du 1er janvier 2019, le gouvernement a été autorisé à prendre des textes réglementaires d’application, tels que des décrets complétés en tant que de besoin par des arrêtés, et à prendre diverses mesures par voie d’ordonnances.

La mission assignée aux bailleurs sociaux : la construction et la réhabilitation de logements

Le logement social est l’une des thématiques abordée par la loi ELAN qui réforme ce secteur en profondeur, en facilitant la vente des logements sociaux et en l’accélérant : les chiffres de 20.000 (Pierre Quercy, Rapport au ministre de la cohésion des territoires sur la vente des logements sociaux, 28 février 2018), et même 40.000 aliénations annuelles, soit une multiplication par cinq des ventes qui prévalaient jusqu’alors (7000 à 8000 par an : 9891 en 2018, et 8600 en 2017), ont été avancés, ce qui semble irréaliste. Ces objectifs quantitatifs trop ambitieux ne paraissent pas pouvoir être tenus, et ce en dépit du fait que les logements sociaux sont proposés à un prix attractif souvent inférieur de 30% à la valeur du marché. Le gouvernement semble d’ailleurs en avoir pris acte puisqu’il n’avance plus aujourd’hui de précisions chiffrées. Mais l’accélération de la vente des logements sociaux voulue par l’exécutif a incontestablement pour objectif de doper la construction de nouveaux logements : on estime en effet que la vente d’un logement permet de financer la construction de deux ou trois logements nouveaux, leur production ayant été reconnue, par le Conseil constitutionnel, comme un objectif d’intérêt général (CC 17 janvier 2013, n° 2012-660 DC). Cette politique très volontariste a toutefois fait l’objet de vives critiques lors de l’élaboration de la loi ELAN : l’union sociale pour l’habitat (USH) notamment, a exprimé de vives réserves. Certains sont même allés jusqu’à évoquer une dérégulation du secteur du logement social. Le souci de la diversification des sources de financement du logement social et l’ouverture potentielle de celui-ci aux investisseurs privés n’est certes pas de nature à les rassurer : c’est pourtant le sens d’une lettre de mission signée par quatre ministres et adressée en février 2019 à l’inspection générale des finances et au conseil général de l’environnement. Le journal Les Echos (28 et 29 juin 2019), citant une source au ministère des finances, observe qu’« en France on a un modèle de financement très fermé mais il y a des pays où les modèles sont plus hybrides, en Allemagne par exemple. Mais qui dit investisseur privé dit rendement et cela pose la question de l’évolution des modèles ». A quoi s’oppose vivement la sénatrice Marie-Noëlle Lienemann : « J’estime que les institutionnels constituent une menace importante pour le logement social. Cela mettrait en cause les principes d’une ‘lucrativité’ limité du capital des logements sociaux (…). Les banques font figure d’alternative car il y a énormément de liquidités, mais ce n’est pas un partenaire de long terme comme la caisse des dépôts et consignations (CDC) ». Et on ajoutera que le système de mutualisation des risques, grâce à l’intervention des collectivités territoriales qui garantissent les prêts accordés par la caisse des dépôts et consignations, disparaitra si ces organismes se financent sur les marchés. On évoque avec d’autant plus de prudence un ajustement du système, même à la marge, que le financement du logement social et le taux du livret A ont intimement partie liée. Modifier le financement du logement social aurait des conséquences encore mal appréciées sur l’intervention des collectivités territoriales dans ce secteur, via une politique de garanties, et sur la rémunération des épargnants détenteurs d’un livret A.   

L’accélération de la vente des logements sociaux a clairement pour but d’apporter une bouffée d’oxygène financière aux sociétés d’habitation à loyer modéré en les aidant à se refinancer grâce à la vente des logements et donc de renflouer les caisses des bailleurs sociaux afin qu’ils puissent assumer les tâches qui leur incombent, notamment la construction de logements et la réhabilitation du parc existant. Mais pas seulement. Car les finalités de cette politique de cessions que la loi veut conséquente, à tel point qu’on a pu évoquer « une massification de la vente », sont aussi, bien sûr, l’accession sociale à la propriété pour une catégorie sociale qui en était éloignée, l’acquisition du logement social pouvant être un tremplin vers un autre achat. Il en résulte dans l’immédiat une mixité sociale mais aussi une dotation des organismes d’habitations à loyer modéré de capacités financières leur permettant d’assumer la mission de construction et de réhabilitation des logements sociaux (Protocole Etat/Mouvement HLM, 2018-2021, 4 avril 2018), dont la loi ELAN les a investis. 

L’objectif fixé aux bailleurs sociaux est donc la construction de 110.000 logements par an de 2020 à 2022. Afin de leur permettre d’assumer leurs programmes de construction mais aussi de réhabilitation, diverses mesures financières ont été adoptées afin de pallier les effets de la ponction de 950 millions d’euros imposée par le gouvernement sur les loyers perçus, à l’horizon 2020, et appelée « réduction de loyer de solidarité », mise en place pour compenser la baisse des aides personnalisées au logement (APL). A l’origine le prélèvement devait être de 1,5 milliards d’euros : l’union sociale pour l’habitat (USH) est intervenue auprès du premier ministre, de concert avec l’association des maires de France (AMF) et la fédération française du bâtiment (FFB) dont les bailleurs sociaux contribuent au chiffre d’affaires à hauteur de 15% (Le Monde, 23 mars 2019), pour plaider la cause des bailleurs sociaux.

Pour mener à bien leurs missions, les opérateurs du logement social avaient besoin d’argent, d’une taille optimale, d’un organisme de vente dédié, de foncier, d’un assouplissement des règles de la commande publique, d’une politique de vente simplifiée, d’un élargissement de la liste des acquéreurs potentiels et enfin de la levée des blocages identifiés.

Les facilités financières accordées aux organismes HLM pour pallier les effets de la « réduction de loyer de solidarité », elle-même mise en œuvre pour compenser la minoration des aides pour le logement (APL)

D’une part, le taux de TVA sur les logements sociaux porté de 5,5% à 10% en 2018, a été ramené à 5,5% pour environ 30% de la production de logements, dont les « les plus sociaux ». Il a, d’autre part été acté qu’Action logement, organisme paritaire géré conjointement par le patronat et les syndicats, (prenant par exemple en charge la différence de cotisation revue à la baisse du secteur habitations à loyer modéré au Fonds national des aides à la pierre - FNAP), apporterait sa contribution à ces organismes. De troisième part, la caisse des dépôts et consignations a été largement mise à contribution : ainsi en intervenant par le biais de la remise d’intérêts sur les prêts en cours, mais aussi en allongeant pour cinq ou dix ans 700 lignes de crédit pour un montant de 14 milliards d’euros, enfin en accordant à ces organismes des prêts dits de haut de bilan, à savoir des crédits sur 40 ans, pour lesquels les emprunteurs ne remboursent pas de capital ni d’intérêts les vingt premières années (le prix de cette bonification serait supporté par Action logement). En 2018, la caisse des dépôts et consignations a accordé 11,7 milliards d’euros de prêts aux bailleurs sociaux, pour un encours total de 162,7 milliards dans ce secteur (Les Echos, 28 et 29 juin 2019). Le coût de la construction et son mode de financement sont en effet des paramètres qui permettent de fixer les loyers à la livraison de l’immeuble. Ces loyers sont ensuite réactualisés selon l’indice de révision des loyers. Eu égard à la baisse des taux bancaires (cf. les taux au plancher de la banque centrale européenne – BCE) et du livret A (épargne collectée par la caisse des dépôts et consignations, qui la destine à des missions d’intérêt général ciblées par l’Etat), les organismes d’habitation à loyer modéré ont pu, ces dernières années, dégager de nouvelles marges qu’ils ont soit réinvesties dans la construction, soit rétrocédées sous forme de baisses de loyers. La production de logements sociaux dépend donc non seulement des facilités financières accordées par l’Etat et divers organismes aux entités qui les construisent, mais aussi de la vente de ces logements : en récupérant le capital ainsi investi, l’organisme d’habitations à loyer modéré peut financer d’autres logements avec un coefficient multiplicateur de deux, voire trois. La vente de logements sociaux est clairement considérée comme un outil d’optimisation des capacités financières des acteurs du logement social. 

Une meilleure allocation des ressources au service de la production de logements locatifs sociaux grâce au regroupement d’organismes de logement social de nature à favoriser la mutualisation

Un vaste mouvement de restructuration du secteur du logement social a été initié par la loi ELAN qui a unifié les règles applicables aux organismes d’habitations à loyer modéré et aux sociétés d’économie mixte agréées concernant le recueil d’avis de l’Etat afférent aux ventes et acquisitions immobilières.

S’appuyant sur un dispositif déjà existant mais en pratique peu utilisé car mal conçu, la loi ELAN a relancé les possibilités de dissolution des organismes d’habitation à loyer modéré trop modestes.

La loi ELAN a aussi promu le regroupement des organismes de logement social, et l’a même rendu obligatoire pour ceux gérant moins de 12.000 logements (au lieu des 15.000 initialement évoqués), avec une butée au 1er janvier 2021, afin d’« d’améliorer l’efficacité de leur activité » et de leur permettre de mutualiser les ressources et les risques, mais aussi de réaliser des économies d’échelle (commandes de matériel, etc.) : « Ce mouvement est largement amorcé : sur 341 bailleurs sociaux contraints de se regrouper, 221 travaillent activement sur le sujet. Onze ont finalisé leur mariage »  (Le Figaro, Le monde HLM prêt à repartir de l’avant, 13 mai 2019).

Soit les organismes de logements sociaux forment un groupe de sociétés – essentiellement organismes d’habitation à loyer modéré ou sociétés d’économie mixte, dont le contrôle est assuré, directement ou indirectement, par l’une d’entre elles ou une autre société, soit ces organismes créent un ensemble constitué d’une société de coordination et des détenteurs de son capital : la société peut adopter le statut de société anonyme au sens du code de commerce, ou de société anonyme coopérative à capital variable, dont les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif pour l’accession à la propriété (SACICAP). Les SACICAP ont notamment la faculté de réaliser des opérations d’accession à la propriété dans l’intérêt de personnes dont les revenus ne dépassent pas certains plafonds de ressources.

La loi fait preuve d’une certaine souplesse à l’égard de ce mouvement de concentration puisqu’elle a assorti cette obligation d’exceptions : on peut citer, sans prétendre être exhaustif, le cas où il n’existe dans un département qu’un seul organisme de logement social y ayant son siège. 

Ces organismes de logements sociaux vont pouvoir réaliser des études d’ingénierie urbaine pour le compte des collectivités territoriales, se voir confier la réalisation d’une opération de restructuration urbaine, voire réaliser toute opération de construction ou d’aménagement relevant de la compétence de ces collectivités, et fournir, dans le cadre d’une convention avec l’Etat, des services à caractère social tels que l’aide aux locataires ou occupants, âgés ou handicapés, d’un logement social, en les accompagnant et les aidant dans leurs démarches afin de répondre à des besoins non ou partiellement satisfaits (article 88 de la loi ELAN) : ces nouvelles compétences sont de nature à soulager la charge des communes.

L’accélération de la commercialisation des logements sociaux grâce aux sociétés de vente d’habitations à loyer modéré et à l’organisme national de vente (ONV) : une société foncière qui achète en gros et revend au détail

La loi ELAN a créé une nouvelle catégorie d’organismes d’habitations à loyer modéré, les sociétés de vente d’habitations à loyer modéré qui sont des sociétés anonymes ou des sociétés coopératives agréées, dont les parts sociales peuvent être souscrites par des organismes d’habitations à loyer modéré (OPH et sociétés d’HLM), des sociétés d’économie mixte agréées, Action logement Services, la caisse des dépôts et consignations. Ces sociétés ont un objet strictement limité à l’acquisition et l’entretien de biens immobiliers appartenant à des offices publics de l’habitat, à des sociétés anonymes d’habitations à loyer modéré, à des sociétés coopératives d’habitations à loyer modéré, à des sociétés d’économie mixte agréées de construction et de gestion de logements sociaux, à des organismes titulaires de l’agrément maîtrise d’ouvrage, en vue de leur revente.

L’organisme national de vente (ONV) qui est une filiale d’Action logement, l’ex-1% logement, qui détient environ 1/5ème des habitations à loyer modéré françaises, soit 83 millions d’euros d’actifs, a pour seul objet l’achat de logements à des bailleurs sociaux soucieux de se défaire rapidement d’une partie de leur patrimoine et la revente de ces logements. Ce faisant il doit permettre aux bailleurs sociaux de se constituer des fonds propres pour construire de nouveaux logements ou réhabiliter les plus anciens. S’il n’a vu le jour qu’en février 2019, l’organisme national de vente, « outil universel, ouvert à tous les organismes de logement social, chargé de faciliter et accompagner la vente de logements HLM dans les meilleures conditions » est en fait à la manœuvre depuis 2018, année où il a lancé un premier appel à manifestation d’intérêt (AMI) : c’est sur la base du volontariat que 71 bailleurs sociaux ont répondu, ce qui représente 11.000 logements dans 447 immeubles répartis dans 12 régions, qui devraient être prochainement proposés à la vente. Afin d’apaiser les craintes qui s’étaient manifestées, le ministre du logement et de la ville s’est engagé à ce que l’organisme national de vente ait un statut qui l’intègre au logement social, de façon à éviter l’entrée d’investisseurs privés au capital. 

Action logement a doté l’organisme national de vente d’une enveloppe d’un milliard d’euros qui, grâce aux emprunts effectués, notamment auprès de la banque des territoires de la caisse des dépôts et consignations, disposera de quatre milliards d’euros pour procéder aux acquisitions de logements sociaux. Action logement modifie en profondeur sa stratégie, mettant fin selon les termes de son directeur « à l’argent qui dort » (Le Figaro, 3 juillet 2019, Action logement défend son bilan et son utilité), avec une trésorerie estimée à huit milliards d’euros. C’est afin d’en faire usage en évitant que l’Etat ne « l’utilise à ses propres fins », qu’Action logement a officialisé sa filiale de vente de logements sociaux.

On relèvera que dans un communiqué commun, le ministère et Action logement ont déclaré vouloir « générer pour les collectivités territoriales de nouvelles marges de manœuvres qui leur permettent de développer et de restructurer leur patrimoine social tout en gardant la maîtrise de l’occupation et de l’entretien des immeubles ». Même si la politique de vente repose sur le volontariat, il n’en reste pas moins que les pouvoirs des collectivités territoriales ont été sérieusement écornés par la loi ELAN. La vente de logements sociaux peut certes introduire une mixité sociale bienvenue et une politique de réhabilitation dynamique et vigoureuse résoudre une partie des problèmes générés par l’habitat dégradé, mais à l’exception des cas où les quotas de logements sociaux de la loi solidarité renouvellement urbain ne sont pas respectés, ou risquent de ne plus l’être, les collectivités territoriales ont essentiellement un pouvoir consultatif qui ne vaudra qu’à l’aune de ce que les décideurs – l’Etat, les bailleurs sociaux – voudront bien lui accorder.

Un filet de sécurité a été prévu pour l’acquéreur-emprunteur qui se trouverait dans l’impossibilité de rembourser son prêt : le bailleur prend alors plusieurs engagements, d’une part, pendant un délai de quinze ans racheter le bien au prix exposé par l’acquéreur défaillant, d’autre part reloger celui-ci dans le parc habitations à loyer modéré. De troisième part, le bailleur s’engage à compenser financièrement la décote éventuelle du bien pendant un délai de dix ans après l’acquisition du logement.  

La mobilisation du foncier, et notamment l’institution de droits de préemption, afin de permettre aux organismes habitations à loyer modéré de réaliser des opérations d’aménagement et de construction, et l’amélioration du dispositif du foncier solidaire

C’est un leitmotiv récurrent : depuis des décennies, les organismes HLM tentent de répondre à la pénurie foncière ! (La Gazette des communes 17 mars 2003). De façon à mobiliser plus aisément du foncier, le Préfet voit maintenu son droit (prévu à l’article 55 de la loi SRU - solidarité renouvellement urbain, codifié aux articles L.210-1, L.211-1 et L 121-2 du code de l’urbanisme), de faire usage de son droit de préemption en communes carencées (article 25 de la loi ELAN). Il peut déléguer ce droit aux seules sociétés d’économie mixte ayant pour objet la réalisation et la gestion de logements locatifs : la raison d’être de cette délégation, c’est l’atteinte du taux imposé de logements sociaux. Les organismes habitations à loyer modéré, qui bénéficient, par délégation du préfet, du droit de préemption urbain (DPU) en communes carencées, peuvent acquérir, et c’est une nouveauté, des biens qui ne sont pas encore affectés au logement au moment où ils exercent leur droit de préemption : ainsi ils peuvent acquérir non seulement des immeubles bâtis, mais aussi des terrains à bâtir. 

De même les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, qui bénéficient d’un droit de priorité pour acquérir des terrains, bâtis ou non, appartenant au domaine privé de l’Etat, pour la réalisation d’opérations d’aménagement ou de construction, peuvent le déléguer, sous certaines conditions, à des offices publics d’habitations à loyer modéré (Décret n° 2019-424 du 9 mai 2019, journal officiel du 10 mai 2019, fixant les conditions de délégation de l’exercice du droit de priorité par les organismes mentionnés au 3ème alinéa de l’article L.240-1 du code de l’urbanisme). Lorsque le programme de construction comporte majoritairement des logements dont une partie au moins est réalisée en logement social, l’Etat peut céder ces terrains à un prix inférieur à leur valeur vénale. Et l’article L.3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques dispose même que pour la part du programme destinée aux logements sociaux, la décote ainsi consentie, peut atteindre, sous certaines conditions, 100% de la valeur vénale du terrain. Le Conseil d’Etat a estimé que la substitution de l’adverbe majoritairement à l’adverbe essentiellement ne remettait pas en cause la constitutionnalité du dispositif de décote.

Enfin un dispositif de foncier solidaire, issu de la loi ALUR (pour l’accès au logement et à un urbanisme rénové), a été pérennisé et amélioré. Sachant que le foncier représente souvent 25 à 40% du coût total de la construction, la dissociation du terrain et du bâti, hybridation innovante entre propriété et location, permet aux futurs acquéreurs, dont les ressources sont plafonnées, de prétendre à l’accession à la propriété en n’acquérant que le bâti sous forme de VEFA (vente en l’état futur d’achèvement), étant précisé que ce bien doit impérativement être occupé à titre de résidence principale. Le terrain est acquis par un OFS (organisme foncier solidaire qui peut être un organisme de logement social qui a été agréé à cette fin par le préfet de région), qui assure le portage du foncier avant la conclusion d’un bail emphytéotique dit « bail réel solidaire - BRS » avec l’acquéreur du bâti. L’acquisition du foncier est financée grâce à un prêt de longue durée auprès de la Caisse des dépôts et consignations.

Le signataire du bail, qui bénéficie donc d’un droit d’usage en vertu de la signature d’un bail emphytéotique (de longue durée, mais ne pouvant excéder 99 ans), prend l’engagement de faire de ce logement sa résidence principale et, en cas de revente, de ne le céder à un cessionnaire agréé par l’organisme foncier solidaire qu’à un prix qui ne peut être supérieur ni au prix initial, indexé sur le coût de la construction, ni au plafond PSLA (prêt social location-accession) en vigueur au jour de l’opération de cession. Toutefois, s’ils sont privés d’une plus-value au jour de la revente, les bénéficiaires d’un bail réel solidaire conservent le capital investi.

Dans le cadre d’un bail réel solidaire, c’est le preneur qui dispose du droit de vote en assemblée générale, sauf pour certaines décisions telles qu’un achat ou une vente de parties communes, ou bien une décision portant sur certains travaux à réaliser. Dans tous les cas, les deux parties peuvent assister à l’assemblée générale.       

Le foncier solidaire a essentiellement deux intérêts : favoriser la mixité sociale en permettant à des ménages modestes de devenir propriétaires, et contenir la spéculation foncière.

L’assouplissement des règles de la commande publique applicables à la réalisation de logements par les offices publics d’habitations à loyer modéré

La loi relative à la maîtrise d’ouvrage publique (loi MOP), en date du 12 juillet 1985, et désormais codifiée aux articles L.2411-1 et suivants du code de la commande publique, a été sérieusement amendée par la loi Elan, ce qui a provoqué l’ire des architectes, déplorant les risques que font courir à la qualité de la construction les adaptations et modifications accordées à la loi MOP par la loi ELAN. L’étude d’impact de la loi ELAN du 3 avril 2018 se démarquait de cette analyse, considérant que les règles en matière de maîtrise d’œuvre constituaient « un frein à la recherche de la performance de l’activité de construction du secteur des organismes de logements sociaux, sans amélioration particulière de la qualité architecturale des réalisations » (v. Le Moniteur, 26 juillet 2019, Commande publique, Revue critique des impacts de la loi ELAN sur la construction de logements sociaux).

La loi ELAN a en effet sensiblement modifié le droit des marchés publics, en multipliant les dérogations notamment au profit des organismes d’habitations à loyer modéré et des sociétés d’économie mixte immobilières qui, qualifiés dans l’étude d’impact de la loi ELAN de « professionnels de la construction immobilière spécialisés », sont désormais dispensés d’organiser un concours pour la réalisation d’un bâtiment – étant toutefois précisé que la dispense du concours est facultative : le bailleur social peut estimer opportun d’y recourir.

Par ailleurs la composition des commissions d’appel d’offres (CAO) des offices publics de l’habitat a été alignée sur celle des organismes privés d’habitations à loyer modéré qui jouissent d’un régime plus permissif. Les offices publics de l’habitat ont désormais toute liberté pour arrêter la composition de leur commission d’appel d’offres et choisir ses modalités de fonctionnement.

Les organismes d’habitations à loyer modéré et sociétés d’économie mixte immobilières se sont de surcroît vu reconnaître la possibilité de s’affranchir de l’obligation de confier une mission globale à un maître d’œuvre. Enfin la faculté de recourir à des marchés de conception-réalisation pour la réalisation de logements locatifs aidés par l’Etat, instauré initialement à titre dérogatoire et pour une durée limitée par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009, a été une nouvelle fois prorogée, d’où l’invitation du Conseil d’Etat à élaborer une mesure pérenne.   

Une procédure facilitée, car simplifiée et raccourcie, de la vente des logements sociaux grâce aux nouvelles règles gouvernant les conventions d’utilité sociale

Les conventions d’utilité sociale, dont la loi ELAN a modifié le calendrier, simplifient considérablement les conditions de vente des logements sociaux. Ces conventions prévoient que, désormais, le projet de convention sera transmis au représentant de l’Etat, puis que la convention sera signée avec prise d’effet rétroactive. En effet la date butoir de la transmission est le 1er juillet 2019, celle de la signature le 31 décembre 2019 et la prise d’effet commence à courir six mois au maximum avant cette signature, soit à compter du 1er juillet 2019.

Le préfet a la faculté d’accorder un report d’un an renouvelable une fois, si l’organisme d’habitation à loyer modéré justifie d’un projet de rapprochement avec un ou plusieurs autres organismes, pour déférer à l’obligation de transmission du projet de convention. Dans l’attente de la conclusion de la nouvelle convention, les bailleurs sociaux restent tenus d’exécuter les engagements pris dans la précédente convention d’utilité sociale.

Dans l’hypothèse où l’organisme de logement social ne respecte pas les engagements qu’il a pris, des pénalités lui sont appliquées au profit du fonds national des aides à la pierre (FNAP).

Les organismes d’habitation à loyer modéré et les sociétés d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux doivent donc être dotés pour six ans d’un cadre stratégique d’utilité sociale et d’un cadre stratégique patrimonial. Le décret n° 2019-801 du 26 juillet 2019 relatif aux conventions d’utilité sociale (journal officiel du 28 juillet 2019) a modifié ou complété les indicateurs des conventions d’utilité sociale en ce qui concerne notamment la réhabilitation et la vente des logements sociaux. Au terme de ce décret, la convention d’utilité sociale doit établir une liste d’engagements chiffrés relatifs à la politique de l’organisme social pour chacun des indicateurs mentionnés, ce qui permet de mesurer le niveau de réalisation des objectifs fixés.   

A l’engagement « Favoriser l’accession à la propriété », correspond un indicateur PP-4 « Nombre de logements mis en commercialisation, parmi le parc total de logements, à trois et six ans ». Et après le 5ème alinéa de l’article R445-5 du code de la construction et de l’habitation, il est inséré un alinéa qui traduit bien l’importance qu’attache le législateur à la politique de vente des logements sociaux : « L’indicateur PP-4 est accompagné d’un développement qualitatif, appuyé de données chiffrées territorialisées, portant sur la stratégie de l’organisme en matière de vente, au regard notamment de la localisation, de l’état et de la qualité énergétique des logements vendus, ainsi que sur les dispositifs de sécurisation des acquéreurs. Ce développement présente le nombre de logements vendus ainsi que le nombre de ventes à réaliser au terme de trois et de six ans, dont le nombre de ventes prévues au bénéfice des locataires du parc social, le nombre de ventes prévues au bénéfice des personnes morales de droit privé et le nombre de ventes prévues au profit d’une société de vente d’habitations à loyer modéré ». 

A la lecture de ce texte réglementaire on mesure l’importance que revêt la politique de vente de logements sociaux pour le pouvoir politique. Les conventions d’utilité sociale vont d’ailleurs être l’un des instruments facilitateurs de ces cessions dont la procédure a été considérablement simplifiée. En effet, la convention d’utilité sociale conclue entre l’Etat et les organismes d’habitations à loyer modéré vaut désormais autorisation de cession pour les logements mentionnés dans le plan de mise en vente de la convention : ce plan comporte la liste des logements par commune et par établissement public de coopération intercommunale (EPCI), ainsi que les documents afférents aux normes d’habitabilité et de performance énergétique. La vente n’a plus à être autorisée : elle est simplement signifiée au préfet et au maire de la commune où est situé le logement. C’est une perte de pouvoir sensible pour les élus, et ce d’autant plus que le droit de préemption des communes est supprimé et que le maire a perdu, comme France Domaines d’ailleurs, la possibilité de donner son avis sur le prix de vente du logement dont la fixation relève désormais de la seule décision de l’organisme d’habitations à loyer modéré cédant, qui prend pour base le prix d’un logement comparable, libre d’occupation lorsque le logement est vacant, ou bien occupé lorsque le logement est occupé.

Si, à l’inverse, le logement n’est pas mentionné dans le plan, on revient à la précédente procédure d’autorisation, à savoir transmission par l’organisme social de sa décision de vendre au préfet, qui consulte la commune où est situé le logement. En l’absence de réponse de la commune dans un délai de deux mois, son avis est réputé favorable. Dans l’hypothèse d’un désaccord entre le préfet (hostile à la vente) et la commune (favorable à celle-ci), il appartient désormais au préfet qui s’oppose à la vente de motiver sa position sous quatre mois. A défaut de motivation, la vente est réputée autorisée. Avant l’entrée en vigueur de la loi ELAN, il appartenait au ministre du logement de départager les parties. S’il ne le faisait pas, il était présumé avoir donné son accord à la vente.

La nouvelle procédure, si elle a pour elle l’avantage de la rapidité, a en même temps l’inconvénient de marginaliser les communes. La prise en compte de leur avis est désormais soumise au bon vouloir de l’Etat.

Toutefois si une vente a pour effet une diminution de 30% du parc de logements locatifs détenus par le bailleur social sur les trois dernières années, l’autorisation du préfet est requise. Si cette procédure n’est pas respectée, l’acte de vente peut être déclaré nul. Mais le maire de la commune d’implantation qui a accordé un financement ou des garanties d’emprunt, n’a malheureusement plus aucun pouvoir de décision. Il ne retrouve un pouvoir délibératif et ne peut faire usage d’un droit de veto que dans l’hypothèse où sa commune devient déficitaire en logements sociaux au regard des exigences de la loi Solidarité renouvellement urbain, ou bien dans le cas où elle ne peut pas atteindre ce quota compte tenu de la vente. 

Le Conseil d’Etat a attiré l’attention du gouvernement sur la nécessité de veiller à ce que les conventions d’utilité sociale assurent la combinaison de cet outil de politique publique avec les objectifs des politiques de l’habitat, dont celui de la mixité sociale et géographique de l’habitat social. Les conventions d’utilité sociale ne serviront les communes et les habitants du logement social que si elles ont la volonté d’assurer une répartition harmonieuse du logement social. La mise en œuvre de ces conventions doit être scrutée à la loupe au cours des prochaines années : la réintroduction des communes dans le jeu des ventes acquisitions redeviendrait d’actualité si la mise en œuvre des conventions d’utilité sociale, loin de résoudre les problèmes de fractures sociales et territoriales, les aggravait.  

Nouvelle modalité de vente et élargissement de la liste des bénéficiaires

Aux traditionnelles ventes directes et locations-accessions de logements ou ensembles de logements construits ou acquis depuis plus de dix ans (sauf circonstances économiques ou sociales particulières justifiant, sous conditions, après décision du représentant de l’Etat dans le département de la commune d’implantation, mais simple avis du maire de celle-ci, que cette condition d’ancienneté ne soit pas respectée) par un organisme d’habitations à loyer modéré, la loi ELAN a ajouté les ventes d’immeubles à rénover (VIR), en prenant soin de préciser que les normes d’habitabilité et de performance énergétique devraient être remplies après la réalisation des travaux.

Jusqu’à l’adoption de la loi ELAN, ce sont essentiellement les locataires occupants ou d’autres organismes d’habitations à loyer modéré qui avaient la possibilité de se porter acquéreurs des logements sociaux. La loi Elan a considérablement élargi la liste des bénéficiaires des ventes de logements sociaux afin que ceux-ci trouvent plus facilement preneur.

Concernant en premier lieu, les logements occupés, elle a ajouté une condition concernant le temps d’occupation préalable du logement par le locataire acquéreur, à savoir deux ans, de façon à ce que celui-ci ait eu le temps d’apprécier le bien-fondé de l’achat. A la demande de celui-ci, le conjoint, les ascendants et descendants (sous plafond des prêts locatifs sociaux – PLS) du locataire peuvent se porter acquéreurs. La loi ELAN introduit une nouveauté en ce qui les concerne : ils peuvent le faire de manière conjointe avec leur conjoint, le partenaire avec lequel ils ont conclu un pacte civil de solidarité, et même leur concubin. Et même les personnes morales de droit privé peuvent se porter acquéreurs d’un logement social occupé, auquel sont appliqués les plafonds de ressources des prêts locatifs sociaux (PLS), construit ou acquis par un organisme d’habitations à loyer modéré depuis plus de quinze ans.

Concernant par ailleurs les logements vacants, ceux-ci pourront être vendus par ordre décroissant de priorité aux locataires de logements appartenant aux bailleurs sociaux disposant d’un patrimoine dans le département, aux gardiens d’immeubles employés par ces bailleurs, à des personnes physiques sous condition de ressources, à des collectivités territoriales ou à des groupements de collectivités territoriales, et même à d’autres personnes physiques, sans condition de ressources si l’équilibre économique et social du secteur le requiert – mais si l’autorisation du représentant dans le département est alors requise, la commune d’implantation ne peut donner qu’un avis. A défaut d’un des acquéreurs susmentionnés, le logement vacant auquel sont appliqués les plafonds de ressources des prêts locatifs sociaux (PLS) pourra être proposé, et c’est une nouveauté, à toute personne morale de droit privé, à condition d’avoir été construit ou acquis depuis plus de quinze ans par un organisme d’habitations à loyer modéré.

Dans l’hypothèse où sont proposés à la vente plus de cinq logements d’un immeuble ou ensemble immobilier auxquels sont appliqués les plafonds de ressources prêts locatifs sociaux (PLS), construits ou acquis depuis plus de 15 ans, qu’ils soient vacants ou occupés, l’ordre de priorité est caduc et toute personne morale de droit privé peut se porter acquéreur.

Un acquéreur personne physique ne peut se porter acquéreur que d’un seul logement vacant ou occupé, sauf exceptions : peuvent ainsi justifier les achats multiples : la mobilité professionnelle impliquant un trajet de plus de 70 km entre le logement acquis et le nouveau lieu de travail, un logement devenu inadapté à la taille du ménage (naissances, accueil d’ascendants, etc.), une séparation du ménage. Le bénéfice de cette exception est conditionné à la revente du logement précédemment acquis.

La levée de blocages susceptibles de freiner voire d’entraver les ventes

  • Mesures prises en faveur d’un allongement des délais pour le calcul des quotas de logements sociaux imposés par la loi Solidarité renouvellement urbain (SRU)

Les communes qui n’atteignent pas l’objectif légal d’une part de logements sociaux représentant 20 ou 25% des résidences principales, sont sanctionnées (amendes, construction de logements étudiants…). De façon à ne pas les pénaliser, le législateur a déjà prévu un élargissement de la catégorie des logements sociaux et a, en conséquence, intégré dans les quotas imposés par la loi Solidarité renouvellement urbain, les baux réels solidaires, mais aussi les logements faisant l’objet d’un prêt social location-accession (PSLA). La loi ELAN a en outre prévu que les logements vendus aux locataires seraient maintenus dans le quota SRU pendant dix ans au lieu des cinq initialement prévus.

Lorsque la vente de logements sociaux intervient sur le territoire d’une commune déficitaire au titre de l’article 55 de la loi Solidarité renouvellement urbain, au moins la moitié du produit des ventes doit servir à financer des nouveaux programmes de construction de logements sociaux, ou des acquisitions de logements en vue de leur conventionnement, ou des travaux de rénovation de logements sociaux. C’est sur le territoire de la commune où l’opération de vente a eu lieu que doit être localisé l’investissement, ou, si elle en est d’accord et le représentant de l’Etat dans le département également, sur le territoire de l’établissement public de coopération intercommunale auquel elle appartient (contrat intercommunal de mixité sociale permettant à une commune de mutualiser la réalisation de ses objectifs avec ceux d’autres communes), de telle façon que la présence de logements sociaux sur cette aire géographique reste pérenne, même si elle est moindre.  

  • Mesures prises pour prévenir l’endettement excessif des locataires les plus fragiles

Afin d’éviter que ces ventes massives ne fragilisent des personnes qui auraient mal évalué leurs capacités contributives et se retrouveraient en difficulté et dans l’impossibilité d’assumer leurs remboursements, la loi a prévu que, pour une durée de dix ans, toute personne physique sous plafond de ressources de l’accession sociale, pourra bénéficier de la clause de rachat obligatoire de son logement par le bailleur social dans des cas toutefois limitativement énumérés : raisons de santé, perte d’emploi ou encore rupture du cadre familial. Cette clause est valable pour une durée de dix ans.  

  • Vente aux personnes physiques avec une entrée différée dans le régime de copropriété (articles L. 443-15-5-I et L. 443-15-5-8 dont la mise en application est prévue au 1er janvier 2020)

Pour parer au risque des copropriétés dégradées – estimées aujourd’hui à 700, et impactant 50.000 logements – faute de paiement par le locataire des charges de copropriété, la loi ELAN a prévu qu’une ordonnance offrirait aux bailleurs sociaux la faculté d’une entrée différée des acquéreurs dans le régime de la copropriété : le transfert de la propriété de la quote-part des parties communes peut être différé pendant une période qui ne peut être supérieure à dix années. Ce mécanisme instaure donc de facto une dissociation des parties privatives et des parties communes, alors que l’article 1er de la loi du 10 juillet 1965, tel que modifié par la loi ELAN, les présente comme indissociables. Le législateur a donc organisé une sorte de copropriété virtuelle, en état futur, et créé un droit réel d’usage des parties communes au profit des acquéreurs de lots. La copropriété provisoirement amputée permet à l’acquéreur de prétendre à un prix inférieur au prix du marché.

L’ordonnance n° 2019-418 en date du 7 mai 2019 et publiée au journal officiel du 8 mai, relative à la vente de logements appartenant à des organismes d’habitation à loyer modéré à des personnes physiques avec application différée du statut de la copropriété, a donc prévu qu’à compter du 1er janvier 2020, il serait loisible aux bailleurs sociaux d’introduire dans les contrats de vente des logements sociaux une clause permettant de reporter à une date ultérieure le transfert de propriété de la quote-part des parties communes. S’ouvrirait alors une période transitoire qui ne pourrait être supérieure à dix ans à compter de la date de signature de l’acte authentique de vente du premier lot de l’immeuble, période pendant laquelle l’organisme d’habitation à loyer modéré assurerait « seul la gestion des parties communes de l’immeuble, sans avoir à appliquer les règles relatives à la copropriété (…), l’objectif recherché (étant) à terme la vente de la totalité des lots sans que l’organisme HLM soit un copropriétaire parmi les autres copropriétaires » (Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance).

Pendant la période transitoire qui peut donc atteindre dix ans, le locataire-acquéreur ne sera tenu d’acquitter que les charges locatives : un décret en Conseil d’Etat doit préciser les modalités d’application de l’ordonnance et notamment la liste des charges qui incomberont à l’acquéreur pour l’usage des parties communes. Mais le locataire-acquéreur sera dispensé du paiement des dépenses liées à la conservation de l’immeuble. En contrepartie de cette dispense, il ne pourra pas voter de décisions en assemblée générale, de même il ne pourra pas s’opposer aux travaux nécessaires à la conservation de l’immeuble ou à la sécurité ou bien la santé des occupants, et ce même si les travaux nécessitent un accès à leur logement. Ce dispositif devrait permettre à l’acquéreur de ne pas supporter les grosses dépenses qui resteraient à la charge du bailleur social (réfection des façades, des toitures…) pendant ce laps de temps. L’organisme HLM devra aussi pourvoir à l’entretien et à la conservation des parties communes et éléments d’équipement communs, par la prise en charge des dépenses nécessaires. Les pouvoirs d’intervention qui lui sont reconnus sont particulièrement étendus puisque l’acquéreur ne pourra pas s’opposer à la réalisation de travaux à l’intérieur de son logement si ceux-ci sont nécessaires à la conservation de l’immeuble, mais aussi à la préservation de la santé et la sécurité physique des occupants, ou à la mise en conformité du logement aux normes de salubrité. Ce qui devrait permettre d’éviter les échecs répétés des campagnes de désinfection des immeubles (par exemple les campagnes d’éradication des blattes), faute de pouvoir pénétrer dans certains appartements, d’où la contamination de la totalité de l’immeuble repart de plus bel.

Si passé un délai qui ne peut être inférieur à cinq ans – afin d’éviter des opérations purement spéculatives – l’acquéreur veut céder son logement, le cessionnaire lui est substitué de plein droit dans ses droits et obligations envers l’organisme vendeur. La règle est la même en cas de mutation à cause de mort. On notera cependant que le cédant est tenu d’informer l’organisme d’habitations à loyer modéré de son intention de vendre, et que cet organisme peut se porter acquéreur en priorité. 

Le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilière (CNTGI), créé par l’article 24 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Loi ALUR), et désormais encadré par l’article 151 de la loi ELAN, a été consulté sur le projet d’ordonnance et a émis un avis défavorable.

Pour résumer, si ce texte a d’abord été adopté pour apporter une bouffée d’oxygène aux budgets des organismes d’habitations à loyer modéré, il a le mérite de fixer et stabiliser une population à laquelle il permet l’accession sociale à la propriété dans des conditions favorables grâce à des prix de vente inférieurs aux prix du marché (selon le Conseil général de l’environnement et du développement durable – CGEDD), le prix moyen de vente des logements sociaux est inférieur au prix moyen de vente de l’ensemble des logements anciens), et grâce à une transition douce vers les charges et responsabilités de la copropriété. Certaines dispositions relatives au statut de copropriété s’appliquent néanmoins dès la conclusion de la vente : il en est ainsi du règlement de copropriété, de l’état descriptif de division, de la mention de la superficie de la partie privative du lot dans le contrat de vente. L’acquéreur s’engage à ne pas porter atteinte à la valeur ou aux conditions de jouissance des parties communes. Enfin il est prévu que les acquéreurs bénéficieront d’une information très pointue, puisque, chaque année, la gestion des parties communes et des éléments d’équipement commun, ainsi que les travaux que l’organisme d’habitation à loyer modéré envisage de réaliser, outre la mention de leurs coûts prévisionnels, feront l’objet d’une présentation aux acquéreurs. Ce texte accentue la mixité sociale et participe à la prévention de la constitution de copropriétés dégradées. Enfin il évite la constitution de copropriétés entre propriétaires et, via le bailleur social, locataires de logements sociaux. 

Mais ce texte risque de se heurter à la stratégie des locataires sociaux qui, lorsqu’ils ont les moyens d’acheter, le font souvent hors d’un quartier de logements sociaux, et à son inadaptation aux zones tendues où la demande est largement supérieure à l’offre, et où de surcroît le foncier est généralement rare et cher. Pour ne citer que Paris, où la tension entre l’offre et la demande est maximale, il parait difficile d’inciter le bailleur social à céder une partie de son patrimoine déjà très insuffisant. Et ce d’autant que l’ordonnance favorise clairement le locataire en place, de telle sorte que la prime accordée à celui-ci, prioritaire pour l’acquisition du logement, serait certainement mal perçue. Par ailleurs, faute de foncier disponible, les constructions sont rares, et l’entrée dans le parc HLM de nouveaux logements se fait essentiellement par le biais de préemptions de logements anciens. Ce double mouvement, transformation de logements sociaux en logements privés par le biais d’une vente, et transformation de logements privés en logements sociaux par le biais d’une acquisition préemptée, paraîtrait quelque peu incohérent.

Les collectivités territoriales ont le plus grand intérêt à suivre attentivement les retombées de ces dispositions de nature à modifier sensiblement leur sociologie.

Auteur :

BOUVIER Françoise

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Créé le 13 septembre 2019
 

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