La péréquation financière en direction des collectivités territoriales

Modifié le 02 octobre 2019

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Dernière mise à jour : octobre 2019

Dans le cadre des finances publiques des collectivités territoriales, on parle de péréquation pour qualifier un objectif de correction ou plus exactement d’infléchissement des inégalités de richesse et/ou de charges entre collectivités.

Il faut distinguer la richesse du territoire (les bases fiscales) de la richesse de la population. Il y a des villes disposant à ce titre d’importantes zones d’activités économiques et dont la population est pauvre, telles que par exemple certaines zones de l’Essonne, et, à l’inverse, des villes à faibles bases économiques avec une population résidente plus aisée, dans certains territoires du Val-d’Oise par exemple.

Les ressources et les charges des collectivités locales sont inégalement réparties du fait de la diversité démographique, géographique, économique et sociale des territoires sur lesquels s’exercent leurs compétences. En outre, les « valeurs cadastrales » sur lesquelles sont prélevés les impôts fonciers locaux n’ont plus qu’un lointain rapport avec les valeurs vénales réelles. En conséquence, les contribuables des collectivités qui font face à des charges particulièrement élevées alors que leurs ressources sont faibles peuvent être soumis à des taux de taxation, au titre des impôts locaux, beaucoup plus forts que les contribuables des collectivités qui se trouvent dans la situation opposée.

Pour y remédier, « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales », aux termes de l’article 72-2 de la Constitution. Dans une décision du 17 juillet 2003, le Conseil constitutionnel a précisé que « cette disposition a pour but de concilier le principe de liberté avec celui d’égalité par l’instauration de mécanismes de péréquation financière ». Il s’agit d’un principe à valeur constitutionnel.

1. Les principaux indicateurs de ressources des CT sont le « potentiel fiscal » et le « potentiel financier » par habitant

Le potentiel fiscal, l’indicateur le plus ancien, est calculé en appliquant les taux moyens nationaux d’imposition aux bases fiscales propres à chaque collectivité. Il s’agit, pour les impôts fonciers, des valeurs cadastrales estimées par l’administration, qui n’ont plus qu’un lointain rapport avec les valeurs vénales réelles, et le potentiel fiscal ainsi estimé ne mesure que très conventionnellement les capacités contributives des résidents. Pour les impôts sur lesquels les collectivités n’ont pas le pouvoir de fixer les taux (CVAE par exemple), ce sont les recettes constatées qui sont prises en compte.

Le potentiel financier est obtenu en additionnant le potentiel fiscal et le montant de la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF) puis en soustrayant la contribution de la collectivité à la baisse des dotations de l’Etat intervenue à partir de 2014.

Le revenu par habitant est désormais parfois pris en compte à la place de ces indicateurs de ressources traditionnels (par exemple dans le calcul de la dotation de solidarité urbaine depuis 2016).

2. Les principaux indicateurs de charges utilisés sont la population, la superficie, le caractère urbain ou rural du territoire

Ces contraintes sont prises en compte indirectement par des indicateurs de charges qui traduisent les efforts que doit consentir la collectivité dans la mise en œuvre de ses politiques publiques.

Pour les communes, les principaux indicateurs de charge sont notamment :

  • le revenu par habitant ;
  • le pourcentage de logements sociaux ;
  • le taux de bénéficiaires de l’aide personnalisée au logement (APL) ;
  • l’existence de zones franches urbaines (ZFU) ou de zones urbaines sensibles (ZUS) ;
  • le nombre d’élèves scolarisé.

Pour les départements, on recense, entre autres indicateurs, le nombre de bénéficiaires sociaux et le kilométrage de voirie.

Pour les régions, sont retenus les effectifs des lycées et de la formation professionnelle, ainsi que la superficie.

Pour toutes les catégories de collectivités, on prend toujours en compte la population.

3. On distingue deux types de péréquation

3.1. La « péréquation verticale » consiste pour l’Etat à moduler ses dotations aux collectivités territoriales pour avantager celles qui ont de faibles ressources propres et/ou de fortes charges

La répartition des dotations de l’Etat repose largement sur des bases historiques (le maintien des ressources antérieures à certaines réformes fiscales) mais également des indicateurs de charge et de ressources des collectivités.

La péréquation verticale est réalisée principalement par l’attribution de la « dotation globale de fonctionnement » (DGF), qui constitue le plus important concours financier de l’Etat aux collectivités territoriales (27,0 Md€ en loi de finances pour 2019). La DGF comprend une « part forfaitaire » et une « part de péréquation », qui regroupent elles-mêmes plusieurs composantes, ainsi que plusieurs autres « parts » destinées, par exemple, à compenser les pertes de recettes résultant de réformes fiscales antérieures. La péréquation verticale comprend :  

Pour les communes :

- la dotation de solidarité urbaine (DSU) dont bénéficient les trois quarts des villes de plus de 10.000 habitants ;
- la dotation de développement urbain (DDU) qui privilégie l’appartenance à une ZUS ;
- la dotation de solidarité rurale (DSR) pour les communes de moins de 10.000 habitants ;
- la dotation nationale de péréquation.

Pour les départements:
- la dotation de fonctionnement minimale (DFM) ;
- la dotation de péréquation urbaine (DPU).

Pour les régions:
- la dotation de péréquation régionale (DPR).

3.1.1. La part dite « forfaitaire » (11,4 Md€ en 2019) est calculée sur la base de critères différents selon les catégories de collectivités

Pour les communes (7,1 Md€) et depuis 2015, il s’agit d’une dotation unique qui consolide plusieurs dotations « forfaitaires » antérieures (« dotation de base », « dotation superficie », « dotation parcs naturels » etc.). Au titre du plan d’économie décidé par le gouvernement pour 2015 à 2017, elle a été réduite au prorata des recettes de fonctionnement des communes. Sous cette réserve, elle évolue désormais comme la population. Son montant est toutefois écrêté pour celles qui ont un « potentiel fiscal » (cf. plus loin) par habitant supérieur à un certain seuil.

Pour les départements (4,3 Md€) et depuis 2015, la part forfaitaire de la DGF a les mêmes caractéristiques que celle des communes. Elle est décrétée pour les départements dont le « potentiel financier » par habitant est supérieur à un certain montant. Pour les régions, la DGF a été remplacée par l’affectation d’une fraction de la TVA en 2018.

3.1.2. La part de la DGF destinée à la péréquation proprement dites (23 % de son montant total en 2019, soit 6,2 Md€) est constituée de plusieurs dotations visant des collectivités particulières

Pour le secteur communal, la « dotation de solidarité urbaine » (DSU ; 2,3 Md€) vise les communes urbaines confrontées à des ressources insuffisantes et des charges élevées ; la « dotation de solidarité rurale » (DSR ; 1,5 Md€) vise les communes rurales ; la « dotation nationale de péréquation » (0,8 Md€) vise à compenser les écarts de « potentiel financier » et de « potentiel fiscal ».

Pour les départements, la « dotation de péréquation urbaine » (DPU ; 0,7 Md€) vise les départements urbains dont le potentiel financier est inférieur à un seuil et où le revenu par habitant est inférieur à un autre seuil ; la « dotation de fonctionnement minimale » (DFM ; 0,8 Md€) par habitant vise les départements ruraux, à condition que leur potentiel financier soit inférieur à un certain seuil.

3.2. La péréquation horizontale consiste à prélever des ressources, généralement fiscales, sur des collectivités « riches » pour alimenter des collectivités « pauvres »

Jusqu’en 2010, la péréquation était essentiellement mise en œuvre au travers de dotations de l’Etat. Depuis 2010, a été enclenché un mouvement de développement de la péréquation horizontale reposant sur la péréquation des ressources fiscales des collectivités, et ce pour l’ensemble des catégories de collectivités (groupements et leurs communes membres, départements, régions). Les montants des prélèvements sur les collectivités les plus « riches » et des versements aux plus « pauvres » dépendent des principaux indicateurs de ressources et de charges cités ci-dessus mais aussi d’indicateurs spécifiques à chaque dispositif.

La péréquation horizontale a beaucoup augmenté ces dernières années. Jusqu’à 2010, la péréquation horizontale était surtout assurée par le « fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France » (FSRIF ; 0,3 Md€ en 2019) et des fonds départementaux de péréquation du produit de la taxe professionnelle.

Le FSRIF existe toujours et de nouveaux dispositifs ont été créés dont les principaux sont : le « fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales » (FPIC ; 1,0 Md€)), dont la couverture est nationale ; le « fonds de solidarité exceptionnel » en faveur des départements connaissant des difficultés financières (0,6 Md€) ; le « fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux » perçus par les départements (0,7 Md€) ; le « fonds de péréquation départemental des taxes additionnelles aux droits d’enregistrement » (0,8 Md€) ; le « fonds de péréquation des ressources des régions » (0,1 Md€).

Quatre fonds ont été créés :

  • le fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements a été mis en place en 2011.  Ce fonds est alimenté par deux prélèvements, un premier prélèvement sur « stock » lié au niveau des DMTO du département relativement à la moyenne de l’ensemble des départements, un second prélèvement sur « flux » prenant en compte la dynamique de progression des recettes de DMTO d’un département. Sont bénéficiaires des ressources du fonds tous les départements dont le potentiel financier par habitant est inférieur à la moyenne de l’ensemble des départements. Le fonds a permis de redistribuer 440 M€ entre les départements en 2011 et 460 M€ en 2012 (avec mise en réserve de 120 M€) ;
  • Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) a été mis en place en 2012. Il constitue le premier mécanisme national de péréquation horizontale pour le secteur communal. Il s’appuie sur la notion d’ensemble intercommunal, composée d’un établissement public de coopération intercommunal à fiscalité propre (EPCI) et de ses communes membres. En 2016, 2 % des ressources fiscales communales et intercommunales, soit plus d’1 Md€ provenait de ce fonds.

Sont contributeurs au FPIC : les ensembles intercommunaux ou les communes isolées dont le potentiel financier agrégé par habitant est supérieur à 0,9 fois le potentiel financier agrégé par habitant moyen constaté au niveau national.

Sont bénéficiaires du FPIC : 60% des ensembles intercommunaux classés selon un indice synthétique, représentatif des ressources et des charges des collectivités, composé de critères simples et applicables à toutes les intercommunalités quelles que soient leur taille et leur situation (rurales ou urbaines). L’indice synthétique est composé à 60% du revenu par habitant, à 20% du potentiel financier agrégé et à 20% de l’effort fiscal.

  • Le fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) des départements : ce mécanisme est appelé fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçue par les départements ;
  • Le fonds national de péréquation des ressources des régions et de la collectivité territoriale de Corse : l’objectif du fonds est de faire converger les taux de croissance régionaux des ressources perçues par les régions et issues de la suppression de la taxe professionnelle (CVAE, IFER, DCRTP, FNGIR) vers la moyenne nationale.

4. Les mécanismes de péréquation souffrent toutefois d’un manque de clarté quant à leurs objectifs et quant à l’évaluation de leurs résultats

Il n’existe pas de définition des objectifs de la péréquation entre les collectivités locales plus précise que les dispositions de la Constitution et les considérants du Conseil constitutionnel. En outre, alors qu’il s’agit de « favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales », il n’existe aucun instrument reconnu et pérenne de mesure des inégalités, avant et après intervention des mécanismes de péréquation, entre les collectivités.

De très nombreux indicateurs sont utilisés, qui se sont ajoutés au fil des réformes, sans qu’une approche synthétique puisse en être tirée. Des seuils d’éligibilité, ou d’inéligibilité, sont fixés en appliquant des coefficients sans justification claire aux valeurs moyennes de ces indicateurs et indices synthétiques au niveau départemental, régional ou national.

La péréquation entre les collectivités locales est analogue à la redistribution des revenus entre les ménages. On pourrait ainsi voir s’appliquer des indicateurs tel que l’indice de Gini ou l’IDH/collectivités.   

La Cour des comptes dans son rapport sur les finances locales d’octobre 2014, « la péréquation financière ne s’accompagne pas d’une définition claire des objectifs qui lui sont assignés. Elle repose sur un ensemble de dispositifs dont la cohérence globale n’est pas assurée et qui s’ajoutent les uns aux autres par sédimentation ».

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Créé le 02 octobre 2019
 

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