• 1. La notion de police administrative
• 2. Les titulaires des pouvoirs de police administrative
• 3. Le régime juridique des mesures de police administrative
• 4. Les agents de police municipale

1. La notion de police administrative

Une première distinction entre police administrative et police judiciaire doit d’abord être appréhendée. Elle ne peut l’être par un critère organique, car ce sont les mêmes autorités et le même personnel qui agissent selon les cas au titre de la police administrative ou de la police judiciaire. La jurisprudence a donc distingué l’une de l’autre en s’attachant à leurs finalités. La police judiciaire a un but répressif : elle est l’activité qui vise à rechercher les auteurs d’une infraction déterminée et à les déférer aux tribunaux. Alors que la police administrative a un but préventif, elle a pour objet une mission générale de protection de l’ordre public en cherchant à empêcher les désordres de se produire.

Mais la distinction est d’autant plus malaisée qu’une même opération peut se transformer en cours d’exécution. Une opération de police administrative peut se transformer en opération de police judiciaire ou une opération peut se décomposer en plusieurs phases qui ressortissent aux deux types de police (la mise en fourrière des véhicules, avec l’enlèvement du véhicule, acte de police judiciaire, qui a pour but de réprimer l’infraction de stationnement irrégulier et la garde du véhicule en fourrière, consécutive à l’enlèvement, acte de police administrative).

Une deuxième distinction doit être rappelée entre la police administrative générale et les polices administratives spéciales. La police administrative dite « générale » remplit une mission de protection de l’« ordre public », qui regroupe officiellement certaines composantes anciennes ou plus récentes. Pour reprendre les termes de l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, l’ordre public comprend trois composantes : il s’agit de la tranquillité (qualifiée aussi de « bon ordre »), de la sécurité (ou « sûreté »), et de la salubrité. Les autorités de police administrative générale peuvent donc prendre toute mesure se rapportant à l’un de ces trois objets.

Comme la police administrative générale, les polices administratives spéciales sont des activités de surveillance qui visent à maintenir la paix sociale. Mais alors que la première remplit cette mission en protégeant l’« ordre public », en général les secondes la remplissent en régissant certaines activités (affichage, cinéma, taxis etc.) ou certaines catégories d’administrés (étrangers avec la police de l’expulsion des étrangers), en poursuivant des buts particuliers (protection de l’esthétique ou de l’environnement ou du patrimoine culturel, etc.) selon des procédures spécifiques comme la police des édifices menaçant ruine.

2. Les titulaires des pouvoirs de police administrative

Les titulaires du pouvoir de police administrative sont toujours des représentants d’une personne publique. La police administrative est une activité de service public qui ne peut faire l’objet de délégation à une personne privée.

En dehors du Premier ministre, le président de la République (hypothèse de la période d’application de l’article 16 de la Constitution), les préfets et les maires sont les autres autorités qui disposent, au nom de l’État, du pouvoir de police administrative générale. Les préfets exercent leurs pouvoirs de police dans leurs départements (cf. la police de la circulation sur les sections de routes nationales situées hors des agglomérations en vertu de l’art L. 2213-1 du CGCT), et dans certaines circonstances (maintien de l’ordre public si le champ d’application des mesures dépasse le territoire d’une commune ainsi arrêté interdisant certaines utilisations de l’eau en période de sécheresse CE 23.9.1991 commune de Narbonne). Les maires, enfin, agissent au nom de l’État lorsqu’ils assurent l’exécution des « mesures de sûreté générale » prescrites par le gouvernement (art. L. 2122-27 du CGCT).

Bien évidemment il peut y avoir concurrence entre différents pouvoirs de police administrative. En matière de police administrative générale, une autorité inférieure n’a pas le droit de prendre une mesure moins rigoureuse que celle édictée par une autorité supérieure. En revanche, elle peut prendre une mesure plus rigoureuse si des circonstances locales la justifient. Il peut y avoir aussi concurrence entre autorité de police administrative générale et autorité de police administrative spéciale. Lorsque les deux polices poursuivent des buts différents, l’existence de la police spéciale n’empêche pas l’exercice de la police générale. Un maire peut réglementer la pratique de l’aéromodélisme sur le fondement de son pouvoir de police administrative générale pour maintenir l’ordre public (CE 8.3.1993 commune des Molières) sans que cela n’empêche le ministre des Transports ou la Direction de l’aviation civile de réglementer la sécurité aérienne. Lorsque les deux polices poursuivent des buts identiques, l’existence de la police spéciale empêche l’exercice de la police générale.

3. Le régime juridique des mesures de police administrative

Les mesures de police administrative peuvent évidemment eu égard aux contraintes qu’elles engendrent, avoir des répercussions sur l’exercice des libertés publiques, aussi sont-elles encadrées assez strictement.

L’administration est toujours libre de décider la modification ou l’abrogation d’une mesure de police qui en général ne crée pas de droits acquis pour un motif d’intérêt général. Mais le juge administratif soucieux de protéger les libertés publiques soumet à un contrôle approfondi les mesures de police.

C’est ainsi que sont censurées les mesures soumettant les libertés publiques à un régime d’autorisation ou de déclaration préalable. Le juge administratif veille à ce qu’en outre les autorités de police administrative générale ne portent pas atteinte à l’exercice d’une liberté publique, au-delà de ce qui est nécessaire au maintien de l’ordre. Afin d’empêcher tout arbitraire de l’administration en la matière, il les soumet en effet à un contrôle dit « maximum ». Ce contrôle consiste à vérifier la proportionnalité de la mesure de police attaquée par rapport au motif invoqué par l’autorité administrative pour la justifier. Toute disproportion, même légère, entraîne la censure de la mesure. Dans le cas où il est impossible de maintenir l’ordre public par des mesures moins contraignantes, des interdictions totales peuvent néanmoins être admises.

4. Les agents de police municipale

Sans préjudice de la compétence générale de la police nationale et de la gendarmerie nationale, les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques.

Ils sont chargés d'assurer l'exécution des arrêtés de police du maire et de constater par procès-verbaux les contraventions auxdits arrêtés. Sans préjudice des compétences qui leur sont dévolues par des lois spéciales, ils constatent également par procès-verbaux les contraventions aux dispositions du code de la route dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat ainsi que les contraventions mentionnées au livre VI du code pénal dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, dès lors qu'elles ne nécessitent pas de leur part d'actes d'enquête et à l'exclusion de celles réprimant des atteintes à l'intégrité des personnes.

Ils peuvent également constater par rapport le délit prévu par l'article L. 126-3 du code de la construction et de l'habitation.

Ils exercent leurs fonctions sur le territoire communal, dans les conditions prévues au 2° de l'article 21 du code de procédure pénale.

Affectés sur décision du maire à la sécurité d'une manifestation sportive, récréative ou culturelle mentionnée à l'article L. 613-3, ils peuvent procéder à l'inspection visuelle des bagages à main et, avec le consentement de leur propriétaire, à leur fouille.

Les fonctions d'agent de police municipale ne peuvent être exercées que par des fonctionnaires territoriaux recrutés à cet effet dans les conditions fixées par les statuts particuliers prévus à l'article 6 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Ils sont nommés par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, agréés par le représentant de l'Etat dans le département et le procureur de la République, puis assermentés. Cet agrément et cette assermentation restent valables tant qu'ils continuent d'exercer des fonctions d'agents de police municipale. En cas de recrutement par une commune ou un établissement de coopération intercommunale situé sur le ressort d'un autre tribunal de grande instance, les procureurs de la République compétents au titre de l'ancien et du nouveau lieu d'exercice des fonctions sont avisés sans délai.

L'agrément peut être retiré ou suspendu par le représentant de l'Etat ou le procureur de la République après consultation du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale. Toutefois, en cas d'urgence, l'agrément peut être suspendu par le procureur de la République sans qu'il soit procédé à cette consultation.

Depuis, l’entrée en vigueur de la loi n° 2017-258 du 28 février 2017, les conditions de mutualisation, entre plusieurs communes limitrophes, des services de police municipale sont assouplies : suppression du plafond de 20 000 habitants pour chaque commune et augmentation du seuil maximal de 50 000 à 80 000 habitants pour le groupe de l’ensemble des communes concernées (article 2, modifiant l’article L. 512-1 du Code de la sécurité intérieure).

Pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, ces agents sont placés sous l'autorité du maire de cette commune.

Chaque agent de police municipale est de plein droit mis à disposition des autres communes par la commune qui l'emploie dans des conditions prévues par une convention transmise au représentant de l'Etat dans le département. Cette convention, conclue entre l'ensemble des communes intéressées, précise les modalités d'organisation et de financement de la mise en commun des agents et de leurs équipements.

Ces communes se dotent d'une convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'Etat dans les formes prévues par la section 2 du présent chapitre.

Le cas échéant, la demande de port d'arme prévue par l'article L. 511-5 est établie conjointement par l'ensemble des maires de ces communes. Ceux-ci désignent parmi eux l'autorité qui sera autorisée par le représentant de l'Etat dans le département à acquérir et détenir les armes.

Une commune appartenant à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ne peut mettre en commun des agents de police municipale lorsque cet établissement met des agents à disposition des communes dans les conditions prévues à l'article L. 512-2.

A la demande des maires de plusieurs communes appartenant à un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, celui-ci peut recruter, après délibération de deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population, un ou plusieurs agents de police municipale, en vue de les mettre à disposition de l'ensemble de ces communes. Leur nomination en qualité de fonctionnaires stagiaires ne fait pas obstacle à leur mise à disposition.

Les agents de police municipale ainsi recrutés exercent, sur le territoire de chaque commune où ils sont affectés, les compétences mentionnées à l'article L. 511-1, sans préjudice des compétences de police judiciaire qui leur sont dévolues par le code de procédure pénale et par les lois pénales spéciales. Pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, ils sont placés sous l'autorité du maire de cette commune.