La responsabilité de l’administration : les fondements de la responsabilité administrative

Modifié le 03 juillet 2019

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Dernière mise à jour : juin 2019

Le principe de la responsabilité de l’administration est d’origine récente. Pendant longtemps, la puissance publique fut considérée comme irresponsable. Il faudra attendre la fin du XIXème siècle pour que le tribunal des conflits, dans un arrêt resté célèbre (TC 1873 Blanco), consacre la responsabilité de l’État pour les dommages causés à la suite de son action. La responsabilité de l’administration s’est ensuite étendue à tous les domaines de l’action de la puissance publique et les hypothèses de mise en œuvre n’ont cessé de s’élargir, pour constituer aujourd’hui un système assez complexe et original. Les fondements de la responsabilité de l’administration sont en effet d’une grande originalité.

1. L’origine de la responsabilité de l’administration : la fin du dogme de l’infaillibilité

A l’origine, le droit à indemnisation des préjudices causés par l’administration relevait du seul bon vouloir du Prince. Le dogme de l’infaillibilité, bien que constituant un héritage de l’ancien régime, a perduré à la Révolution. La Nation souveraine ne pouvait mal faire. Toutefois, une première brèche dans l’irresponsabilité de l’État fut ouverte par la loi du 28 pluviôse an VIII, pour les dommages de travaux publics. Mais le dogme de l’irresponsabilité ne céda qu’à la fin du XIXème siècle.

L’arrêt Blanco du 8 février 1873 consacre enfin la responsabilité de la puissance publique et l’autonomie d’un régime applicable à celle-ci. Les enseignements de l’arrêt Blanco sont importants à de nombreux égards. Le Tribunal des conflits était saisi d’une action tendant à la condamnation de l’administration à réparer les dommages occasionnés par un wagonnet. En passant sur la voie publique, la petite Agnès Blanco avait été renversée par un wagonnet et avait été grièvement blessée. Son père avait intenté une action contre l’État devant le tribunal civil. Le Tribunal des conflits saisi par le représentant de l’État devait dire si le tribunal saisi était compétent ou pas. La solution rendue devait être décisive et déterminante. En effet, le tribunal énonce quatre règles fondamentales :

  • La responsabilité de l’État est reconnue de façon explicite.
  • Les règles du Code civil (article 1382 et suivants) ne sont pas applicables.
  • En conséquence, si les règles du droit privé ne sont pas applicables, il est nécessaire de dégager certains principes de mise en oeuvre de la responsabilité de la puissance publique. Ces règles dérogatoires du droit commun sont marquées par la nécessité de concilier les intérêts de l’État, d’une part, et ceux des particuliers, d’autre part.
  • Enfin, l’arrêt attribue au juge administratif la compétence pour connaître du contentieux de la responsabilité de la puissance publique. Toutefois, la responsabilité de l’État (étendue par la suite aux collectivités territoriales) n’est « ni générale ni absolue ». L’administration ne répond pas, sans conditions, des dommages qu’elle cause. Cependant, ces conditions ont été aménagées de telle sorte que les administrés trouvent dans la responsabilité administrative une protection efficace contre l’administration et ses agents (en 1918, le Conseil d’État admet la responsabilité des agents).

Admis de manière restrictive par l’arrêt Blanco, le principe de la responsabilité de l’administration s’est généralisé sous l’action conjuguée du juge et du législateur. Le système de responsabilité est également devenu plus favorable à la victime dès lors que sous l’action du juge se sont multipliés les cas dans lesquels le dommage peut être imputé à l’administration, alors qu’elle n’en est pas directement à l’origine.

La responsabilité a gagné progressivement tous les domaines de l’action de l’administration. Le rapport annuel du Conseil d’État, pour 2005, y consacre la majeure partie de son étude. Ainsi par un arrêt Tomasco-Grecco le Conseil d’État a admis en 1905 la mise en oeuvre de la responsabilité de l’État pour les dommages causés par les activités de police. Plus récemment, la loi a consacré la responsabilité de l’État pour les dommages causés par la détention provisoire (loi du 17 juillet 1970) et plus largement par le fonctionnement défectueux de la justice (loi du 5 juillet 1972 pour le juge judiciaire et arrêt du Conseil d’État de 1978, « Darmont » pour le juge administratif). Récemment, le juge administratif a encore élargi la responsabilité de la puissance publique en matière hospitalière CE, 10 avril 1992, Epoux V.).

Afin d’assurer une meilleure garantie des victimes, la jurisprudence et la loi ont rendu l’administration responsable des dommages dus à la faute personnelle de ses agents lorsqu’elle n’est pas sans lien avec le service. Ce qui signifie que, même si c’est l’agent pris en tant que personne qui est responsable du dommage, il n’a pu le causer qu’avec les moyens ou à l’occasion des missions du service. Ce principe est gouverné par un souci d’équité. L’administration est toujours solvable alors que l’agent n’est l’est pas toujours. Pour faciliter l’indemnisation de la victime, la responsabilité de l’administration se substitue à celle de l’agent.

Le régime de la responsabilité de la puissance publique tel qu’il est développé devant les juridictions administratives repose sur des conditions de mise en œuvre assez strictes. Cependant, dans un grand nombre de cas, ces conditions de mise enoeuvre se sont assouplies pour en faciliter la mise en oeuvre.

2. Le régime juridique de la responsabilité de l’administration

La responsabilité de l’administration ne peut être engagée, par principe, que sur la base d’une faute. Mais en outre, et à titre complémentaire, la responsabilité de la puissance publique peut être engagée en dehors de toutes faute. Il existe donc deux régimes de responsabilité de la puissance publique : un régime de responsabilité pour faute et un régime de responsabilité sans faute.

2.1. La responsabilité pour faute

Le régime de la responsabilité pour faute remonte au début du XXème siècle. Celui-ci n’a jamais cessé de s’élargir. Il nous faudra délimiter les contours et les conditions de mise en oeuvre de la responsabilité pour faute, en étudiant d’abord la notion de faute et ensuite la graduation des fautes.

2.1.1. La notion de faute

Comme l’a écrit le professeur Chapus, « on est en faute quand on ne s’est pas conduit comme on l’aurait dû : quand l’action ou l’abstention sont de nature à justifier un reproche ». La faute exprime l’idée de d’erreur, de manquement, mais ces affirmations ne suffisent pas à cerner les contours juridiques de la faute. Les hypothèses dans lesquelles le comportement ou les agissements de l’administration seront susceptibles de relever d’un caractère fautif et d’engager sa responsabilité pécuniaire, correspondent à une grande variété de situations.

Toute définition abstraite de la faute de l’administration conduirait à appauvrir les contours de la notion. Le plus souvent la faute résulte d’une atteinte aux droits des administrés. Ces atteintes peuvent prendre des formes multiples. Ce sera le cas chaque fois qu’une décision administrative jugée illégale aura privée un administré du droit au bénéfice qu’il sollicite. Mais la faute de l’administration peut encore résulter d’une carence ou d’un retard à agir ou un défaut d’organisation du service. La faute de l’administration pourra résulter d’un acte médical accompli sans respecter les règles de l’art, du refus des forces de police d’intervenir pour faire cesser un trouble à l’ordre public, de la carence de l’autorité compétente à prendre un texte d’application d’une loi, du défaut d’entretien d’un ouvrage public...

2.1.2. La graduation des fautes

Alors que le droit civil admet que toute faute, quelle que soit sa gravité, engage la responsabilité de celui qui en est à l’origine (article 1382 du Code civil), en droit administratif la responsabilité de l’administration est graduelle. En effet, l’arrêt Blanco déclare que la responsabilité de l’État n’est pas absolue. Les juridictions administratives peuvent dès lors moduler le degré de faute requis pour engager la responsabilité de la puissance publique. Dans certaines circonstances, le juge administratif exige, pour mettre en cause la responsabilité de la puissance publique, une faute d’une certaine gravité. Dans ce cas, on parlera de faute lourde, par opposition à la faute simple.

Il est assez difficile de rationaliser l’emploi de la terminologie faute simple/faute lourde et de rendre compte de la différence de gravité qu’elles représentent. Tout au plus peut on affirmer que la faute lourde présente un caractère de gravité plus important que la faute simple. Depuis une période récente, les choses tendent à se simplifier du fait du recul de la faute lourde au profit de la faute simple.

2.1.2.1.  Les contours de la faute lourde

Les contours de la faute lourde ne peuvent être déterminés que par l’étude de son champ d’application (1) et de sa signification (2).

2.1.2.1.1. Le champ d’application de la faute lourde

Bien que le champ de la faute lourde soit aujourd’hui en très nette régression, il n’en demeure pas moins que dans certaines hypothèses, le juge continue d’exiger une faute d’une gravité particulière pour engager la responsabilité de la puissance publique. Par exemple la faute lourde est requise lorsque sont en cause les services de police. Par exemple, la faute lourde est requise pour engager la responsabilité du service de la fourrière du fait du délai à identifier le propriétaire d’un véhicule entreposé. La faute lourde est encore requise lorsqu’est mise en cause une activité de contrôle. C’est par exemple le cas pour les contrôles que le préfet exerce sur les actes des collectivités territoriales. La responsabilité de l’État peut être mise en cause en raison d’une illégalité résultant d’une délibération, à condition que celle-ci soit d’une gravité particulière (même si l’on peut déceler dans la jurisprudence les prémisses d’une évolution vers la faute simple, comme par exemple dans l’arrêt CAA Marseille, 21 janvier 1999, Commune de Saint-Florent).

2.1.2.1.2. La signification de la faute lourde

La faute lourde est reliée à la difficulté inhérente à certaines activités administratives, et à la nécessité de protéger l’administration en refusant que toute faute puisse engager sa responsabilité. Lorsque la réalisation d’une activité présente une difficulté particulière, le juge administratif soustrait l’administration, en cas d’agissements fautifs, à l’obligation de réparer le dommage, en exigeant que la faute relevée à son encontre soit d’une gravité particulière. La faute lourde est en vérité un instrument qui permet de limiter la responsabilité de l’administration. Celle-ci a bien commis une faute mais qui ne présente pas un degré de gravité suffisant pour conférer à la victime un droit à réparation.

2.1.2.2. Le recul de la faute lourde : l’application de la faute simple

2.1.2.2.1. Le recours à la faute simple

Quelles que soient les justifications de la faute lourde, force est de constater que « l’histoire de la faute lourde est celle de son recul » (Chapus). Les raisons de ce déclin tiennent d’une part à ce que le domaine de la faute lourde est devenu difficile à tracer (il n’y a pas véritablement de critères permettant de distinguer la faute lourde de la faute simple); d’autre part, les activités qui jusqu’à présent étaient considérées comme difficiles apparaissent de plus en plus semblables aux autres activités de l’administration. En outre, la dualité de faute pouvait apparaître comme particulièrement inéquitable. Ainsi chaque fois que l’activité de l’administration ne présente aucune difficulté  particulière, le régime applicable sera celui de la faute simple. Les hypothèses dans lesquelles le juge applique le régime de la faute simple s’inscrivent en contrepoint des hypothèses dans lesquelles il applique le régime de la faute lourde. Toutefois, certaines hypothèses de faute simple méritent d’être relevées. Il s’agit d’une part des activités médicales et d’autre part des services de lutte contre l’incendie. Dans un cas comme dans l’autre le juge administratif a abandonné le régime de la faute lourde au profit de la faute simple.

2.1.2.2.2. L’extension de la faute simple

Depuis le début du XXème siècle le juge administratif exigeait une faute lourde pour engager la responsabilité de l’administration lorsque le dommage résultait d’un acte médical (diagnostic, choix d’une thérapie, opération de chirurgie….). Cette jurisprudence était peu favorable à la victime qui devait démontrer une faute caractérisée du médecin. Parallèlement les médecins du secteur libéral n’obéissaient pas à cette règle. Fort logiquement, le Conseil d’État a abandonné la faute lourde en matière de responsabilité hospitalière. Désormais, la responsabilité d’un centre hospitalier pourra être engagée pour toute faute médicale, indépendamment de son degré de gravité (Conseil d’État, 10 avril 1992, Époux V). Cette extension de la faute simple se révèle aussi dans des domaines traditionnellement connus pour leurs difficultés d’action, et donc ayant justifié le recours à la faute lourde comme condition de mise en cause de leur responsabilité (CE, 20 juin 1997, Theux, pour la responsabilité pour faute simple du SAMU ; CE, 13 mars 1998, Améon, pour le service de secours en mer ; CE, 29 avril 1998, Commune de Hannapes, pour les services d’incendie et de secours). Plus récemment, dans un arrêt du 23 mai 2003, Chabba, le Conseil d’État a abandonné la faute lourde pour engager la responsabilité de l’administration pénitentiaire.

2.2. La responsabilité sans faute

Le droit commun de la responsabilité de la puissance publique est fondé sur la faute de service. L’administration ne répond que des conséquences dommageables de ses fautes. La responsabilité sans faute constitue donc en droit administratif une exception. Cette exception est ancienne, elle remonte à l'arrêt Cames du 21 juin 1895. Elle fondée sur un souci d’équité, ne pas faire supporter à un administré ou un groupe d’administrés une charge anormale. D’abord d’origine jurisprudentielle, la responsabilité sans faute a largement été reprise par la loi. Le droit administratif fonde la responsabilité sans faute sur deux principes distincts : le risque (lorsque l'Administration utilise des choses dangereuses ou expose les personnes à des activités ou techniques dangereuses) et la rupture de l'égalité de tous devant les charges publiques (lorsque l'Administration par son action porte atteinte à l'égalité de tous devant les charges publiques).

2.2.1. La responsabilité pour risque

Les premières manifestations de la responsabilité pour risque sont anciennes. A la fin du XIXème siècle le Conseil d’État avait notamment permis l’indemnisation des collaborateurs de l’État pour les dommages survenus dans l’exercice de leurs fonctions (CE, 21 juin 1895 Cames). Aujourd’hui, la mise en oeuvre de la responsabilité pour risque peut être rangée dans trois séries d’hypothèses ; la responsabilité du fait des choses dangereuses ou des activités dangereuses, l’aléas thérapeutique ou encore parce que le dommage découle d’une opération particulière que sont les travaux publics. Dans un cas comme dans l’autre la victime ne pourra prétendre à une indemnisation que si elle peut justifier d’un préjudice anormal et spécial, c’est-à-dire d’un trouble particulièrement grave.

2.2.1.1. L’utilisation des choses dangereuses ou la poursuite d’une activité dangereuse

L’utilisation par l’administration de certains objets ou la poursuite de certaines activités présentant un risque sont susceptibles d’engager sa responsabilité en dehors de toute faute. Par exemple, lorsque l’administration fait peser un risque sur les administrés proches d’une installation dangereuse, telle qu’un dépôt d’armes et de munitions, on parlera de risque anormal de voisinage (CE, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers, pour l’explosion d’un stock de munitions). La victime est également dispensée de prouver la faute de l’administration lorsqu’elle est exposée à la poursuite d’une activité dangereuse comme la prise en charge de personne à risque. Ce sera par exemple le cas lorsque l’administration pénitentiaire relâche un détenu avant le terme de sa peine pour tenter de le réinsérer dans la société et que ce dernier commet une infraction (CE, 29 avril 1987, Banque Populaire de Strasbourg). C’est le même raisonnement pour les mineurs délinquants en permission de sortie (CE, 3 février 1956, Thouzellier), ou les locataires d’un hôpital psychiatrique (CE, 13 juillet 1967, Département de la Moselle). Ce régime de responsabilité est à rapprocher de celui fondé sur la garde que nous examinerons plus loin.

La responsabilité pour risque peut aussi résulter d’ouvrages publics dangereux comme par exemple les ouvrages de transport et distribution de l'électricité, du gaz et de l'eau. Certaines voies publiques peuvent également provoquer une responsabilité sans faute lorsqu'elles ont un caractère « exceptionnellement dangereux », comme par exemple une route située au pied d'une falaise très élevée et fissurée et exposée, en dépit des mesures de surveillance et d'entretien, à un risque élevé de chutes de blocs de pierres.

2.2.1.2. L’aléa thérapeutique

La responsabilité sans faute s'applique aux personnes hospitalisées qui ont été exposées à un risque spécial de dommages du fait de la mise en oeuvre de certaines méthodes thérapeutiques. Dans un affaire Gomez la cour administrative d’appel de Lyon (CAA Lyon, 21 déc. 1990) a jugé que la responsabilité de l'hôpital peut être recherchée, en l'absence de faute lourde, lorsque l'usage d'une technique nouvelle sur un malade créé un risque. Cette solution ouvre la voie à une hypothèse nouvelle. La responsabilité pour risque est ainsi retenue en cas de complications exceptionnelles et anormalement graves consécutives à l'usage de thérapeutiques nouvelles dont les conséquences ne sont pas entièrement connues.

En effet, Il existe un cas particulièrement remarquable de responsabilité pour risque en matière hospitalière, il s’agit de ce que l’on appelle l’aléa thérapeutique. Le Conseil d’État dans un arrêt d’assemblée du 9 avril 1993, Bianchi, a jugé que « lorsqu’un acte médical nécessaire au diagnostic ou au traitement du malade présente un risque dont l’existence est connue mais dont la réalisation est exceptionnelle….la responsabilité du service public hospitalier est engagée…. ».

En outre on relèvera qu’il existe des régimes particuliers de responsabilité sans faute en matière de contamination sanguine. Par deux arrêts en date du 26 mai 1995, le Conseil d'État avait admis la responsabilité sans faute des centres de transfusion sanguine en ces termes : « Eu égard tant à la mission qui leur est confiée par la loi qu'aux risques que présente la fourniture de produits sanguins, les centres de transfusion sont responsables, même en l'absence de faute, des conséquences dommageables de la mauvaise qualité des produits fournis » (CE, ass., 26 mai 1995, Jouan - CE, ass., 26 mai 1995, N'Guyen). La loi a ensuite centralisé la responsabilité en cette matière autour de l'action de l'Établissement français du sang (loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008).

2.2.1.3. La responsabilité pour dommage de travaux publics

Lorsque le dommage est causé par un événement inopiné qui aurait pu ne pas se produire (chute d’un arbre, effondrement d’un édifice…), et relève donc d’un défaut d’entretien normal de l’ouvrage, la victime pourra demander à être indemnisée sur le terrain de la responsabilité pour faute (comme cela sera étudié plus loin, ce régime diffère selon la situation de la victime). En revanche, lorsque le dommage est permanent, c’est à dire lorsqu’il s’agit d’un dommage qui est la conséquence de l’exécution du travail (allongement d’un parcours pour accéder à une propriété, construction d’une ligne de chemin de fer à proximité des habitations….), et que ce dommage présente un caractère anormal et spécial (bruit, odeur, préjudice commercial,…), la victime peut demander à être indemnisée même en l’absence de faute, non plus sur le fondement du risque, mais pour rupture de l’égalité devant les charges publiques ( en ce sens, CE, 2 octobre 1987, EDF c/ Dame Spire).

2.2.1.4. Les Collaborateurs occasionnels des services publics

Depuis l'arrêt Cames du 21 juin 1895, les personnes qui apportent occasionnellement leur concours à l'exécution d'un service public bénéficient du régime de la responsabilité sans faute. D’abord accordée aux collaborateurs requis la notion de réquisition a ensuite été entendue de façon plus large. Par exemple, la responsabilité sans faute s'appliqua au particulier blessé en luttant contre un incendie, alors qu'il « avait été alerté par le tocsin, dont la sonnerie présente le caractère d'un appel à l'ensemble des habitants ». Par la suite, la jurisprudence a accepté d’étendre la responsabilité sans faute aux personnes dont le concours, sans avoir été demandé, a été accepté par la collectivité publique. On parle alors de collaborateurs « spontanés » du service public. Par exemple, la qualité de collaborateur est également reconnue à une personne qui répondant à une urgence évidente se porte au secours d'une fillette en difficulté dans les vagues.

2.3. La responsabilité pour rupture de l’égalité devant les charges publiques

La responsabilité pour rupture de l’égalité devant les charges publiques trouve son fondement dans le principe d’égalité devant la loi. Dès lors, si la loi ou le règlement crée une situation inégalitaire la victime peut en demander l’annulation (a). Le principe de l’égalité devant la loi justifie en outre, que l’administration agisse de manière à mettre un terme à toute situation illégale. A défaut, elle sera reconnue responsable (b).

2.3.1. Responsabilité du fait des normes

Pour la première fois en 1938 (Conseil d’État, 14 janvier 1938, Sté La Fleurette), le juge administratif a accepté d’engager la responsabilité de la puissance publique en réparation des préjudices causés par l’action normative. Pour protéger le marché laitier en crise le législateur avait, en 1938, interdit la fabrication et la commercialisation de produits ayant le même aspect et le même usage que la crème, mais ne provenant pas exclusivement du lait. Cette mesure portait atteinte à une société et une seule (car c’est ce qui caractérise le préjudice anormal et spécial) de produits laitiers qui fabriquait un produit qui ne comportait qu’une faible teneur de lait. Le Conseil d’État avait alors estimé que « rien dans le texte de la loi…ne permet de penser que le législateur a entendu faire supporter à l’intéressé une charge qui ne lui incombe pas normalement ; (et) que cette charge, créée dans un intérêt général doit être supportée par la collectivité… ». Autrement dit, la société requérante ne devait pas seule faire les frais d’un changement de législation justifiable au regard de l’intérêt général mais dont elle supportait seule la charge. Le même raisonnement peut être tenu pour les règlements ( CE, 22 février 1963, Commune de Gavarnie) ou les traités internationaux ( CE, 30 mars 1966, Compagnie générale d’énergie radioélectrique).

2.3.2. Responsabilité du fait de l’incapacité de l’administration à mettre fin à une illégalité

Le principe de légalité guide et encadre l’action de l’administration Mais cette dernière a également pour tâche d’assurer son respect. La carence systématique de l’administration à faire respecter la légalité pourrait engager sa responsabilité sur le terrain de la responsabilité pour faute. Sa responsabilité peut également être engagée en dehors de toute faute, lorsque son impuissance à mettre fin à une situation illégale, ou son refus de prêter le concours de la force publique cause une rupture de l’égalité devant les charges publiques.

Cette dernière hypothèse de responsabilité sans faute peut être illustrée par deux arrêts célèbres. Tout d’abord, dans un arrêt du 7 mai 1971, « Ministre de l’économie et des finances et ville de Bordeaux c/ Sastre », le Conseil d’État a appliqué le régime de la responsabilité sans faute pour indemniser le préjudice causé à certains commerçants par la concurrence irrégulière qui avait résulté pour eux de l’incapacité dans laquelle l’administration s’était trouvée d’assurer l’interdiction faites aux grossistes de vendre leurs denrées dans le périmètre de protection établi autour d’un marché d’intérêt national. Dans un second arrêt, « Couitéas » du 3 novembre 1923, le Conseil d’État a admis que l’administration pouvait refuser à un particulier le concours de la force publique pour faire exécuter une décision de justice si les nécessités de l’ordre public l’imposent. Le préfet refusera le concours de la force publique pour faire évacuer les occupants sans titre d’un immeuble parce que l’intervention des forces de police risquait d’occasionner un trouble à l’ordre public plus important que l’inexécution d’une décision juridictionnelle. En revanche, le juge tirera de ce refus le droit à indemnisation du préjudice du propriétaire.

2.3.3. La responsabilité du fait des personnes dont on a la garde

Dans une décision du 1er février 2006 (Garde des Sceaux ministre de la justice c/ Mutuelle assurance des instituteurs de France), le Conseil d’Etat a adopté une solution nouvelle en reconnaissant la responsabilité d’une personne publique (ou privée) à laquelle a été confiée la garde d’un mineur délinquant. Cette responsabilité peut être engagée même sans faute. Cette jurisprudence fait suite à un arrêt du 11 février 2005 (GIE Axa Courtage) par lequel la haute juridiction administrative avait institué un régime de responsabilité sans faute des personnes publiques en cas de dommages causés par un mineur placé, dans le cadre de l’assistance éducative, auprès d’une institution relevant du droit public. Cette jurisprudence est originale dès lors qu’elle est fondée non plus exclusivement sur le risque mais sur la notion de garde issue du Code civil.

Cette jurisprudence s’applique par exemple lorsqu'un mineur en danger est agressé par des mineurs délinquants (CE, 13 nov. 2009, garde des Sceaux, min. Justice c/ Assoc. tutélaire des inadaptés). Ou encore en raison du préjudice résultant d'un crime ou d'un délit commis au cours d'une permission de sortie accordée à un condamné par le juge de l'application des peines (T. confl., 3 juill. 2000, garde des Sceaux, min. Justice c/ Primau).

3. Les modalités de mise en œuvre de la responsabilité de l’administration

3.1. La preuve de la faute

L’obligation pour le demandeur d’établir la véracité de ses allégations est l’un des principes les plus fermement établis de notre système juridique. En matière de preuve cela se traduira par l’obligation pour le demandeur de prouver la faute de l’administration (1). Toutefois, l’intervention du juge a tendance à atténuer les difficultés, que présente, pour le requérant, l’obligation de prouver. Parfois, le juge va encore plus loin en admettant l’existence de présomption de faute (2).

3.1.1. La faute prouvée

L’exigence de preuve pèse donc normalement sur le demandeur, en vertu de l’adage traditionnel « actori incumbit probatio ». La victime doit démontrer que le dommage dont elle se plaint provient d’un mauvais fonctionnement du service. Cependant, le demandeur n’est pas souvent en mesure de démontrer le caractère fautif des agissements de l’administration. Le caractère inquisitorial de la procédure contentieuse, développé plus haut, confie au juge administratif un rôle particulièrement important dans la recherche des preuves chaque fois qu’il s’agit de mettre en cause la responsabilité de la puissance publique.

3.1.2. La faute présumée

Chaque fois que la faute est présumée, le requérant est dispensé d’en établir la réalité. L’administration pourra se dégager de sa responsabilité si elle démontre qu’elle n’a commis aucune faute. C’est la différence fondamentale par rapport à la responsabilité sans faute. La présomption de preuve aboutit, en quelque sorte, à inverser la charge de la preuve, puisque c’est l’administration défenderesse qui agit sur le terrain de la preuve. Sans prétendre faire un inventaire parfaitement exhaustif des hypothèses de faute présumée, il est possible de relever deux grandes hypothèses d’application des mécanismes de la faute présumée :

  • en matière de dommage de travaux publics, lorsqu’un dommage accidentel est causé aux usagers de l’ouvrage, ceux-ci n’ont qu’à établir l’existence d’un lien de causalité entre le dommage et l’ouvrage. L’accident est alors présumé découler d’un défaut d’entretien normal de l’ouvrage (par exemple, CAA Paris, 22 mars 1994, Navutu).
  • en matière hospitalière, il n’est également pas rare de voir le juge administratif appliquer les mécanismes de la faute présumée. C’est par exemple le cas des dommages causés par les vaccinations obligatoires, ou des dommages résultant de la contamination par un germe infectieux suite à une hospitalisation. D’autres décisions isolées militent en faveur de la présomption de faute en matière de responsabilité hospitalière, mais l’évolution la plus remarquable en la matière provient d’un arrêt du Conseil d’État, « Hospices civils de Lyon », du 5 janvier 2000. Le Conseil d’État sanctionne un centre hospitalier pour ne pas avoir informé son patient des risques encourus lors d’une intervention médicale et fait supporter à l’établissement public la charge de rapporter la preuve de l’information régulière du patient.

3.2. Le lien de causalité

La victime ne peut mettre en cause la responsabilité de l’administration que si elle établit que cette dernière est à l’origine du dommage. Prouver l’existence d’une faute (dans le régime de la responsabilité pour faute), ne suffit pas. Il faut encore qu’existe un lien de causalité entre cette faute et le dommage qui en résulte. Il appartient donc au juge d’apprécier l’existence du lien de causalité. Ce dernier exige un lien direct entre la faute et le dommage.

3.3. Les causes d’exonération de responsabilité de l’Administration

Le lien de causalité entre la faute et le dommage peut se trouver rompu par un certain nombre d’événements ou d’acteurs qui ont concouru à la réalisation du dommage. L’administration peut se prévaloir de ces facteurs pour tenter d’atténuer ou de faire disparaître sa responsabilité. Ces causes de limitation ou d’exonération de responsabilité sont au nombre de quatre :

  • Le fait de la victime : la victime peut elle-même avoir concouru à la réalisation du dommage, soit partiellement (la responsabilité de l’administration sera diminuée à concurrence du rôle joué par la victime dans la survenue du dommage), soit totalement (l’administration ne pourra alors être déclarée responsable). On parle de fait de la victime chaque fois que le dommage est la conséquence du comportement de la victime. Par exemple lorsque celle-ci, par son comportement s’est exposée à un risque particulier (pour un skieur hors piste, CE, 11 avril 1975, Département de la Haute-Savoie). Le fait de la victime peut également résulter de son comportement, par exemple un conducteur imprudent victime d’un dommage de travaux public.
  • La force majeure : La force majeure est une cause d’exonération, c’est-à-dire, qu’elle interdit de mettre en oeuvre la responsabilité de l’administration. Cependant, ses conditions de mise en oeuvre sont extrêmement sévères. En effet, la force majeure est un événement irrésistible, imprévisible, et extérieur. La force majeure est conditionnée à la réunion de ces trois éléments. Elle joue aussi bien  dans le régime de la responsabilité pour faute que dans celui de la responsabilité sans faute. Elle est très rarement admise (voir pour un cas positif, CE, 27 juillet 1988, Compagnie marseillaise de Madagascar).
  • Le cas fortuit : le cas fortuit est étroitement lié à la force majeure. Le cas fortuit est irrésistible et imprévisible tout comme la force majeure, mais il n’est pas extérieur. On invoquera le cas fortuit lorsque l’origine du dommage est inconnue, ou interne à la chose qui a provoqué le dommage (voir pour un défaut interne du barrage de Malpasset, CE, 28 mai 1971, Département du Var).
  • Le fait du tiers : en dernier lieu l’administration peut voir sa responsabilité dégagée par l’intervention d’un tiers dans la réalisation du dommage. Dans des cas complexes le dommage peut résulter à la fois de l’administration, de la victime et d’un tiers. Le juge devra alors déterminer la part respective de chacun dans la réalisation du dommage. Dans une affaire célèbre, des enfants sortants de l’école avaient été emportés par une rivière en crue. Le juge a estimé que la commune était responsable (le maire n’avait pris aucune mesure de sécurité), que les enfants étaient également responsables (imprudence constitutive d’un fait de la victime), mais aussi le directeur de l’école (fait du tiers) pour faute dans la surveillance des enfants (CE, 14 mai 1986, Commune de Cilaos).

3.4. Les préjudices indemnisables

Les préjudices indemnisables se regroupent en trois grandes catégories : le préjudice économique, le préjudice corporel et, enfin, le préjudice moral.

  • Le préjudice économique

Le préjudice économique est celui lié à l’atteinte aux biens. Il se traduit le plus souvent par une perte pécuniaire (perte de revenu suite à l’impossibilité d’exercer une activité). Mais il peut également résulter de la destruction d’un bien ou de l’impossibilité d’en jouir normalement. Le préjudice économique peut également résulter d’un surcroît de dépenses. Les agissements de l’administration ont pu entraîner pour la victime des dépenses qu’elle n’aurait normalement pas eu à réaliser. (Par exemple, l’obligation pour la victime d’une erreur médicale d’avoir recours à une tierce personne).

  • Le préjudice corporel

Le préjudice corporel peut résulter des souffrances physiques engendrées par la faute de l’administration. Mais le préjudice corporel peut également résulter des troubles dans les conditions d’existence générées par les souffrances physiques (CE, 12 juin 1963, Dame Féraud). Les troubles dans les conditions d’existence englobent les modifications apportées au mode de vie du requérant. Par exemple, constitue un trouble dans les conditions d’existence le fait pour un père d’assurer seul l’éducation de son enfant après le décès de son épouse (CE, 9 décembre 1988, Bazin), ou le retard scolaire accumulé par un enfant hospitalisé suite à une erreur médicale...

  • Le préjudice moral

Sur cette question, il faut distinguer deux situations : Tout d’abord, celle dans laquelle le préjudice consiste à rendre difficile, pénible et désagréable la vie en société, après avoir subi le dommage. C’est le cas pour un préjudice esthétique (CE, 11 juillet 1947, Salgues), une atteinte à l’honneur (par des propos diffamatoires, CE, 8 décembre 1948, Brusteau), ou une atteinte à la réputation (CAA Bordeaux, 27 décembre 1990, Valiente). La seconde situation est celle dans laquelle le préjudice consiste à souffrir d’un profond chagrin, suite à la mort ou à la diminution d’un être cher par exemple. Le juge a longtemps refusé d’indemniser ce type de préjudices, en estimant que « les larmes ne se monnaient pas ». Il a changé de jurisprudence à l’occasion d’un arrêt de principe (CE, 24 novembre 1961, Letisserand).

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Créé le 03 juillet 2019
 

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