Sommaire

• 1. Son organisation
  • 1.1. L’organisation administrative de l’aide sociale à l’enfance
    • 1.1.1. Structure
    • 1.1.2. Rôle du président du Conseil général
  • 1.2. Le budget
• 2. Ses interventions
  • 2.1. Ses missions
  • 2.2. Les prestations
    • 2.2.1. Généralités
    • 2.2.2. Les actions favorisant le maintien à domicile des enfants
    • 2.2.3. Les prises en charge par le service
    • 2.2.4. La protection des mineurs hors du domicile parental
• 3. Conclusion

1. Son organisation

Parmi toutes les compétences transférées aux conseils généraux en 1983, l'aide sociale à l'enfance occupe une place particulière, en raison du caractère particulièrement sensible de la mission que constitue la protection de l’enfance, mais aussi en raison des enjeux partenariaux qu'elle soulève.

Important :

Cette loi a déterminé les attributions et les compétences générales du département, et laisse à la charge de l’État la tutelle sur les pupilles et le contrôle de légalité relatif aux décisions prises par le service de l’ASE.

Les conseils généraux ont hérité des compétences des Directions départementales de l’action sanitaire et sociale (DDASS) qui couvrent l’ensemble des mineurs présents sur le territoire français.

Remarque :

à la suite de la décentralisation, ces directions dans lesquelles sont intégrés les services d’ASE ont pris des noms différents selon les départements. On rencontre comme sigles : DIPAS (Direction de la Prévention et de l’Action Sociale), DISSS (Direction des Services Sanitaires et Sociaux), etc.

1.1. L’organisation administrative de l’aide sociale à l’enfance

1.1.1. Structure

Dans un cadre institutionnel, l’ASE est un service non personnalisé du département, placé sous l’autorité du président du Conseil général.

Son organisation est définie par chaque conseil général dans le respect des lois et des décrets s’appliquant à tout le territoire et dans le cadre du règlement départemental d’aide sociale. Cette organisation comme son appellation peuvent varier d’un département à l’autre.

Généralement, l'ASE est constituée d'une structure administrative centrale chargée :

• de l’organisation de la concertation,
• de l’évaluation de l’activité et des résultats,
• de l’organisation et de la gestion de la révision des situations,
• de la gestion des contentieux.

Fréquemment, des formules déconcentrées ont été mises en place suivant une sectorisation par territoire ou par groupement de circonscriptions :

• le groupement (en général composé de 4 circonscriptions) s’occupe de l’admission des enfants : instruction des dossiers, choix du 1^er placement, etc.
• la circonscription s’occupe du suivi sur le terrain des décisions du service.

Exemple : l’exécution des mesures d’action éducatives.

Certains départements ont opté pour la polyvalence par secteur, c’est-à-dire que l’équipe sociale de secteur sera compétente pour gérer tous les problèmes sociaux, y compris ceux relatifs à la protection de l’enfance.

La polyvalence par secteur est une façon d’appréhender les problèmes d’une manière globale pour apporter la meilleure réponse possible à la demande des familles.

L’objectif de prévention étant constant (prévention de l’abandon, prévention des mauvais traitements, etc.), la plupart des départements se sont dotés d’un service de prévention spécialisée sous la forme d’une équipe spécialisée d’éducateurs et de travailleurs sociaux travaillant en liaison étroite avec les circonscriptions d’action sanitaire et sociale d’une part, et des juges pour enfants d’autre part.

Ce service est capable d’assurer lui-même l’action éducative en milieu ouvert (AEMO).

En résumé:

Le service de l’ASE comprend des personnels :

• administratifs,
• médicaux,
• paramédicaux,
• sociaux.

Il travaille en liaison avec :

• les services de la justice,
• les services de l’éducation nationale,
• les services relevant de la jeunesse et des sports,
• les travailleurs sociaux du Service Social Départemental et des autres institutions,
• les travailleurs médico-sociaux du Service de Protection Maternelle et Infantile,
• les autorités judiciaires, au titre de l'assistance éducative ou des décisions relatives au statut juridique des enfants confiés,
• tous les services, établissements ou familles habilités à recevoir les mineurs confiés au service,
• les familles.

Pour organiser les moyens d’accueil et d’hébergement des enfants, le département a le choix entre 3 possibilités :

• il peut créer ses propres établissements et services, et faire appel à ses propres assistantes maternelles agréées (cas des foyers de l’enfance),
• il peut passer une convention avec d’autres collectivités ayant des équipements suffisants (départements, communes),
• il peut habiliter des établissements et des services de statut public ou privé.

Dans ce cas, il s’appuie sur le projet de service de l'aide sociale à l'enfance de son département, qui précise notamment les possibilités d'accueil d'urgence, les modalités de recrutement par le département des assistants familiaux ainsi que l'organisation et le fonctionnement des équipes travaillant avec les assistants familiaux, qui en sont membres à part entière.

1.1.2. Rôle du président du Conseil général

Concernant la coordination des acteurs, le rôle du président du Conseil général est primordial et multiple.

Il peut être saisi par les parents eux-mêmes ou la personne ayant la charge effective de l'enfant qui font une demande auprès de l'assistante sociale de secteur.

Ces demandes sont examinées par un Inspecteur de l’ASE qui élabore alors un projet avec la participation de la personne accueillie ou de son représentant légal. Le projet définit les objectifs et la nature de la prise en charge. La décision d'admission est prise par le président du Conseil général.

• Il peut lui-même signaler au Procureur de la République ou au Juge des enfants les cas d'urgence dont il a connaissance et participe au recueil d'informations relatives aux enfants maltraités.

  Inversement, il peut être saisi par ces magistrats lorsque ces derniers prennent des mesures urgentes. Lorsqu'il est avisé par le juge des enfants d'une mesure d'assistance éducative depuis la loi du 5 mars 2007 ou d'une mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial depuis la loi du 12 mai 2009 tendant à simplifier les procédures, le président du Conseil général lui communique les informations dont il dispose sur le mineur et sa situation familiale.

• Il doit également organiser, sans préjudice des prérogatives de l'autorité judiciaire, les modalités de coordination (en amont, en cours et en fin de mesure) entre les services du département et les services chargés de l'exécution de la mesure, afin de garantir la continuité et la cohérence des actions menées.

  Le service qui a été chargé de l'exécution de la mesure lui transmet enfin un rapport circonstancié sur la situation et sur l'action ou les actions déjà menées. Il en avise, sauf en cas de danger pour l'enfant, le père, la mère, toute personne exerçant l'autorité parentale ou le tuteur.

• Il contrôle les personnes physiques ou morales à qui il a confié des mineurs, en vue de s'assurer des conditions matérielles et morales de leur placement.

Remarque :

Le contrôle du service de l'aide sociale à l'enfance est assuré par l'inspection générale des affaires sociales.

Un budget est alloué aux services de l’ASE, dont l'organisation engendre naturellement des coûts

1.2. Le budget

Les dépenses sont prises en charge par le département où la demande a été présentée, à l’exception des dépenses revenant à l’État, par exemple pour les enfants accueillis sur le territoire national à la suite d’une décision gouvernementale (réfugiés).

Chaque département finance la mise en œuvre des actions en faveur des enfants et des familles en difficulté réalisées par les interventions de travailleurs sociaux spécialisés au sein de la famille, l’assistance éducative ou l’hébergement dans des établissements spécialisés pour l'enfance, …

Analyse

Alors que le nombre d'enfants bénéficiaires de l'ASE a peu progressé durant cette période, la dépense départementale en matière d'aide sociale à l'enfance a presque triplé.

Cet effort financier témoigne d'une recherche d’amélioration de la qualité de la réponse aux enfants (transformation des équipements, renforcement de l’encadrement du placement familial, développement de nouveaux modes d’intervention, etc.), même si la progression du coût des prestations a aussi pesé dans cette évolution.

Les dépenses nettes d’aide sociale à l’enfance (dont la moitié concerne les placements en établissements) ont atteint 6,2 milliards d’euros, soit 5 % de plus qu’en 2008 alors que la hausse des bénéficiaires a été plus modérée (+0,8 %).

La structure des dépenses d’ASE reste stable en 2009 : les dépenses les plus importantes sont toujours celles relatives aux placements en établissement (48 %), suivies des placements d’enfants en famille d’accueil (26 %). Les allocations mensuelles (secours, bourses et autres aides financières) représentent 5 % des dépenses, les actions éducatives à domicile et en milieu ouvert, plus de 6 % et les mesures de prévention spécialisée, 4 %.

2. Ses interventions

Les services de l'ASE sont investis d’une mission de protection des mineurs en danger.

Leur mission essentielle est de venir en aide aux enfants et à leur famille par des actions de prévention individuelle ou collective, de protection et de lutte contre la maltraitance.

Le CASF confie au service de l’ASE un ensemble de missions générales pour protéger l’enfant. à ce titre, le service propose des prestations adaptées à chaque situation.

2.1. Ses missions

La nouvelle législation ne fait plus référence à un quelconque classement des enfants en catégories précises instauré par la loi de 1904 (enfants surveillés, secourus, recueillis temporairement, en garde, etc.).

L’ASE doit "apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique aux mineurs, à leur famille, aux mineurs émancipés et aux majeurs de moins de 21 ans confrontés aux difficultés sociales susceptibles de compromettre gravement leur équilibre". (article 221-1-1 du CASF).

Sont pris en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance, sur décision du président du Conseil général :

• les mineurs qui ne peuvent demeurer provisoirement dans leur milieu de vie habituel et dont la situation requiert un accueil à temps complet ou partiel,
• les mineurs rencontrant des difficultés particulières nécessitant un accueil spécialisé, familial, dans un établissement ou dans un service,
• les mineurs confiés au service au titre de l’assistance éducative,
• les pupilles de l'État remis aux services,
• les femmes enceintes,
• les mères isolées avec leurs enfants de moins de 3 ans ayant besoin d'un soutien matériel et psychologique, et depuis la loi du 25 mars 2009, il faut qu’elles soient également sans domicile.

Remarque :

Les mineurs émancipés et les majeurs âgés de moins de 21 ans qui éprouvent des difficultés d'insertion sociale, faute de ressources ou d'un soutien familial suffisants, peuvent être également pris en charge à titre temporaire par le service chargé de l'aide sociale à l'enfance.

Les missions de l'ASE sont précisément définies par l'article L 221-1 du CASF. De manière générale, l'ASE doit :

• mener des actions de prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs,
• mener en urgence des actions de protection en faveur de ces derniers,
• pourvoir à l'ensemble des besoins des mineurs confiés au service,
• veiller à leur orientation, en collaboration avec leur famille ou leur représentant légal,
• veiller à ce que les liens d'attachement noués par l'enfant avec d'autres personnes que ses parents soient maintenus, voire développés, dans son intérêt supérieur.

L’article L 221-1 du CASF confie à l'ASE un ensemble de missions pour la prévention des dangers que peut faire courir aux enfants un milieu familial connaissant des difficultés de toute nature.

On distingue 2 orientations majeures :

La 1^ère orientation majeure en ce sens concerne la détection de la maltraitance.

Il existe 2 moyens :

• le signalement d’enfants en danger au service de l’ASE, qui transmettra ou pas le signalement à la justice en fonction de la gravité de la situation (maltraitance ou risque),
• des mesures préventives de soutien renforcé assurées par les services d’action sociale et de PMI.

       A ce titre, si les parents sont coupables de mauvais traitements ou refusent l’aide offerte par le département, une procédure judiciaire est déclenchée.

L’Art. 375 du code civil fonde l’assistance éducative au titre de laquelle le juge des enfants peut ordonner des mesures "si la santé, la moralité d’un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation sont gravement compromises".

Le juge désigne une personne qualifiée en la chargeant d’aide et de conseil à la famille pour surmonter les difficultés matérielles et morales.

Il peut également confier l’enfant :

• à une personne physique, à un organisme de santé ou d’éducation,
• au service de l’ASE.

Dans cette dernière hypothèse, le juge a prééminence sur l’ASE pour déterminer la formule de placement ou de l’établissement d’accueil.

La 2^e orientation majeure consiste à développer toutes les formes de prévention ainsi qu’un large panel de mesures administratives négociées et acceptées par les familles.

L’objectif est de soutenir les familles dans leurs responsabilités éducatives vis-à-vis de leurs enfants.

La principale action en ce sens est confiée au service de prévention spécialisée, qui vise à prévenir la marginalisation et à faciliter l’insertion et la promotion des jeunes et de leurs familles par le biais d’actions autour :

• de la scolarité,
• de la santé et de la prévention des risques,
• de l’insertion professionnelle,
• du logement,
• de la justice et l’accès aux droits,
• des actions de soutien à la parentalité,
• de la vie des quartiers,
• du développement social.

L’article L 221-1 du CASF lui confie aussi des mesures de protection.

Les axes les plus importants de la politique départementale en matière de protection de l’enfance concernent :

• l’accompagnement de l’enfant dans sa famille,
• l’accueil via différentes actions,
• l'accueil d'une durée plus longue des mineurs et jeunes majeurs hors du domicile parental par le service de l'ASE,
• une aide à l’exercice de la responsabilité parentale par le biais d'associations de soutien à la parentalité.

Remarque :

Ces dispositions ne font pas obstacle à ce que les établissements ou services qui accueillent les enfants et/ou leurs mères organisent des dispositifs visant à préserver ou à restaurer des relations avec le père de l'enfant, lorsque celles-ci sont conformes à l’intérêt de celui-ci.

L’ASE intervient dans l’accompagnement des projets d’adoption.

Elle joue 2 rôles dans les questions d'adoption :

• prendre en charge les pupilles de l’État, enfants qui, parce qu’ils sont privés de famille, font l’objet de projets d’adoption,
• instruire les demandes d’agrément des adoptants.

Le bureau de l’adoption propose de multiples accompagnements tout au long de la démarche d’adoption. Une équipe spécialisée composée d’assistantes sociales et de psychologues accompagnera les enfants dans l’élaboration de leur projet d’adoption.

Des groupes de paroles entre futurs parents sont proposés pour échanger autour de l’enfant attendu.

Les enfants, ayant été adoptés ou anciennement pris en charge par le service de l’ASE qui souhaitent aujourd’hui accéder à leur histoire d’origine, peuvent prendre contact avec le bureau de l’accès aux origines personnelles.

Lorsque la prise en charge à l’ASE est terminée, une association peut continuer à accompagner les enfants dans leur parcours d’insertion.

2.2. Les prestations

2.2.1. Généralités

Pour assurer les missions générales qui lui incombent, le service met en place un ensemble de prestations.

Sans préjudice des pouvoirs reconnus à l'autorité judiciaire, les prestations d'aide sociale à l'enfance sont accordées par décision du président du Conseil général du département où la demande est présentée.

Elles sont attribuées sur sa demande, ou avec son accord, à la mère, au père ou, à défaut, à la personne qui assume la charge effective de l'enfant, lorsque la santé de celui-ci, sa sécurité, son entretien ou son éducation l'exige et, pour les prestations financières, lorsque le demandeur ne dispose pas de ressources suffisantes.

On distingue :

• les actions favorisant le maintien à domicile des enfants,
• les prises en charges par le service et la protection des mineurs hors du domicile parental.

2.2.2. Les actions favorisant le maintien à domicile des enfants

Il en existe 3 types :

1. Les aides financières.

Leur montant est variable d’un département à l’autre, en raison de la décentralisation.

Elles peuvent prendre la forme :

• d’un secours exceptionnel,
• d’une allocation mensuelle sous conditions de remboursement ou à titre définitif,
• d’un prêt (théoriquement remboursable) dans l’attente d’un paiement en retard, comme le versement d’une indemnité de licenciement ou de la pension vieillesse de la sécurité sociale.

2. Les aides à caractère éducatif et de type préventif.

Les actions éducatives à domicile (AED) et les actions éducatives en milieu ouvert (AEMO) sont décidées par le département avec l’accord des parents au titre de la protection sociale de l’enfance ou par le juge des enfants au titre de la protection judiciaire. Elles visent à traiter les difficultés familiales et éducatives sans séparer les enfants de leurs parents.

Différents types d’actions préventives peuvent être mises en place.

• Une technicienne de l’intervention sociale et familiale (TISF) peut intervenir à domicile. Elle va évaluer certaines situations d’enfants supposés en risque, mais aussi, sur une intervention plus longue, aider les parents à assumer leur rôle.
• On peut aussi faire appel à la médiation familiale exercée par des associations, au service d’accueil de jour offrant aux familles un lieu pour leur permettre d’aborder leurs problèmes et dépasser leurs difficultés ou au placement temporaire chez des particuliers en internat ou en établissement spécialisé.

3. Les clubs et équipes de prévention pour certains groupes de jeunes inadaptés sociaux (exemple dans les grands ensembles), car toute forme de loisirs est considérée comme un moyen d’action et d’intégration et non comme une simple occupation.

2.2.3. Les prises en charge par le service

Le service joue un rôle majeur concernant la prise en charge physique des bénéficiaires (mineurs, majeurs de moins de 21 ans, femmes enceintes et mères isolées, …).

Exemple : il se charge d’accueillir les mères avec leurs enfants ou les femmes enceintes dans des structures publiques ou des centres maternels associatifs.

Concernant les enfants, aucune condition de ressources et de nationalité n’est exigée. En revanche, la situation juridique de l’enfant entre en compte.

Tous les enfants relevant de l’ASE n’ont pas le même statut juridique, même s’ils peuvent être placés dans les mêmes structures.

La loi de 1904, sur l’assistance des enfants, avait classé les enfants par catégories, ce qui a été estimé discriminatoire lors de la décentralisation. On évoque désormais la situation juridique des enfants, dans un souci de justice, mais cela se rapproche singulièrement de l’ancien classement.

On distingue :

• les enfants dont le service détient l’autorité parentale (pupilles à titre provisoire ou enfants dont l’autorité parentale a été déléguée au président du Conseil général par décision judiciaire),
• les enfants dont le service exerce un des attributs de l’autorité parentale (tel que le droit de garde) ou qui ont été remis au service par décision judiciaire : enfance délinquante, par exemple, ou qui nécessitent une assistance éducative,
• les enfants dont le service n’exerce pas l’autorité parentale (enfants remis au service sur la demande ou avec l’accord des parents, en cas de besoin temporaire d’hébergement ou de prévention).

2.2.4. La protection des mineurs hors du domicile parental

Tout mineur accueilli collectivement ou isolément hors du domicile des parents bénéficie de cette protection.

Les structures d’accueil (établissements ou familles) doivent obtenir une autorisation et tenir à jour un registre gardé secret des pensionnaires. Ils peuvent être fermés à la demande des pouvoirs publics.

Le pouvoir de surveillance appartient :

• au président du Conseil général, en ce qui concerne les déclarations de fonctionnement et les injonctions en cas de mauvais fonctionnement,
• au préfet, pour les injonctions et les décisions de fermeture.

La prise en charge des enfants en danger prend ici la forme d’un placement. Celui-ci peut s’effectuer dans une famille d’accueil ou dans un établissement spécialisé.

Remarque :

Le placement peut apparaître incontournable dans certains cas de maltraitance, par exemple. Le placement peut avoir des effets pervers, comme :

• la culpabilisation des parents qui ne les aidera pas à retrouver confiance en eux,
• l’absence de désir de reprendre un enfant dont on avait perdu l’habitude d’assumer la charge.

Le dialogue avec les travailleurs sociaux reste indispensable à la réussite d’un placement.

Des formules alternatives au placement traditionnel ont été expérimentées dans certains départements, comme :

• un service éducatif de voisinage qui permet un accompagnement éducatif à temps complet ou partiel, avec glissement entre les 2 formules pour une meilleure adaptation aux besoins,
• le placement de jour en dehors des horaires scolaires.

3. Conclusion

L’aide sociale à l’enfance est, pour les collectivités départementales, un enjeu financier supérieur à celui de l’aide sociale aux personnes âgées ou aux personnes handicapées, comme l’attestent les dépenses correspondantes, qui représentent le premier poste de dépenses de l’aide sociale des départements.

Par ailleurs, cette forme d’aide est marquée, depuis la décentralisation, par plusieurs évolutions de fond :

• le cadre juridique a été renforcé en matière de droit des familles, de repérage des enfants en danger, d’adoption ou de placement familial.
• les publics se sont profondément transformés. Le nombre des enfants confiés à l’aide sociale à l’enfance, notamment celui des pupilles de l’État, a largement diminué, mais, inversement, les difficultés de prises en charge se sont alourdies en raison de l’aggravation des troubles psychiques chez les enfants, de l’augmentation des signalements, des âges plus élevés ou encore du poids croissant des cas de carence éducative.

Dans ce contexte, les départements ont souvent réalisé des efforts significatifs pour mettre en œuvre les évolutions introduites par le législateur, comme en témoignent :

• certaines modalités de recrutement et de suivi des assistantes maternelles,
• les procédures relatives à l’adoption,
• les circuits de signalement et de protection de l’enfance maltraitée
• ou encore les efforts fournis pour améliorer les relations du trinôme parent-enfant-ASE.

Il ne faut pas non plus omettre de souligner la forte motivation des travailleurs sociaux au sein des circonscriptions pour protéger les mineurs en difficulté et pour apporter en urgence des aides financières aux familles en détresse.

Malgré une meilleure coordination des acteurs, l’enquête 2007 de l’Observatoire nationale de l’Action Sociale Décentralisée (ODAS) constate un fort taux de transmission des signalements auprès de l’autorité judiciaire, alors même que la nature des facteurs de danger devrait inciter à privilégier une intervention administrative, s’appuyant sur la collaboration volontaire de la famille et la mobilisation de ses potentiels et de ses ressources.

La loi de 2007 de réforme de la protection de l’enfance vise donc à améliorer l’articulation entre protection administrative et judiciaire, dans le cadre plus global du développement de la prévention.

Depuis plusieurs années, la moitié au moins des situations qualifiées de situations à risque sont transmises à l’autorité judiciaire. Ce constat a pu être mis en lien avec une crise de confiance en la protection administrative. Le recours judiciaire s’avère pourtant d’autant plus discutable que la majorité de la population concernée est confrontée à des difficultés d’ordre familial et social.

Au-delà des conséquences institutionnelles, désormais bien connues, de cette judiciarisassions (tels que l’engorgement des tribunaux, l’allongement des durées de traitement, etc.), c’est bien toute la définition de la protection de l’enfance qui est posée, et celle de son efficacité sur le long terme. Car chacun sait à quel point l’orientation donnée à l’entrée dans le dispositif de protection déterminera fortement la suite du parcours de l’enfant en danger, et son devenir.