Code source wiki de Le cadre juridique et statutaire des collectivités situées outre-mer
Modifié le 16 mai 2023
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| 1 | = **Le cadre juridique des outre-mer** = | ||
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| 3 | Une brève contextualisation s’impose, avant de présenter le cadre juridique actuellement applicable aux outre-mer. Largement issu de la révision constitutionnelle de 2003, celui-ci combine, selon des ajustements variables d’un territoire à l’autre, des dispositifs relevant du droit commun avec d’autres fondés sur des normes spécifiques. | ||
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| 5 | == Le tournant de 2003 == | ||
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| 7 | Le cadre juridique qui circonscrit la catégorie des outre-mer est le fruit d’une longue évolution historique, couronnée par le tournant opéré par la révision constitutionnelle de 2003. Divers facteurs expliquent cette évolution. À commencer par un constat qui, s’il semble ressortir aujourd’hui de l’évidence, a mis du temps à s’imposer, compte tenu des velléités uniformisatrices qui imprègnent la tradition juridico-institutionnelle française. Car, en dehors des caractéristiques communes que constituent leur dispersion, leur éloignement de l’Hexagone et leur passé colonial (ancien pour les « quatre vieilles colonies » — la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion — plus récent pour les territoires conquis au XIXe siècle), les outre-mer se distinguent surtout les uns des autres par leurs particularismes. Ces particularismes sont perceptibles tant du point de vue de la géographie, que de celui de l’anthropologie ou encore de l’économie. | ||
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| 9 | À cet égard, force est d’admettre que les revendications en faveur de la prise en compte de la différence qui affleurent périodiquement les scènes politiques locales ont été largement alimentées par la réactivation de la critique de l’uniformité du modèle français dans les années 90. Modèle qui repose sur le principe de l’unité catégorielle selon lequel toutes les collectivités territoriales appartenant à la même catégorie (communes, départements, régions) doivent être soumises au même statut, indépendamment de leur taille et de leurs capacités financières{{footnote}}A. ROUX, « La décentralisation à la française » : http://www.iep.univ cezanne.fr/media/decentralisation_francaise.pdf{{/footnote}}. Corrélativement, la remise en cause de l’application uniforme des régimes juridiques sur l’ensemble du territoire national, réputée peu réceptive aux particularismes locaux, trouve un écho amplifié dans plusieurs collectivités situées outre-mer. Les possibilités d’adaptation ou de dérogation par rapport au droit national sont alors jugées insuffisantes ou inefficaces. D’autant que les affirmations identitaires viennent, en la circonstance, se greffer sur des revendications institutionnelles difficiles à concilier avec la Constitution, ou plus exactement avec la jurisprudence pour le moins restrictive du Conseil constitutionnel dans son interprétation de l’article 73. Dès lors, la reconnaissance et la prise en compte de la diversité institutionnelle tendent à s’imposer comme le moyen de garantir le maintien à terme de l’État unitaire, en permettant de mieux intégrer les autonomies locales et de désamorcer par là même les tensions qui traversent un modèle aux prises avec l’affaiblissement de ses références normatives, abstraites et universelles. Loin de constituer une menace pour l’unité, la diversité se présente alors comme une condition de sa préservation{{footnote}}A. ROUX, op. cit.{{/footnote}}. | ||
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| 11 | De ce point de vue, la réforme constitutionnelle de 2003, sous une apparente simplification du paysage institutionnel ultramarin autour de trois pôles plus ou moins homogènes regroupant les collectivités régies par l’article 73, celles relevant de l’article 74, la Nouvelle-Calédonie ainsi que les TAAF et l’île de Clipperton — ces dernières entités échappant à l’emprise des catégories précédentes — entérine cette évolution et balise le terrain pour des changements potentiels. Elle a ainsi contribué à la réorganisation statutaire et institutionnelle de l’outre-mer | ||
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| 13 | == La réorganisation statutaire et institutionnelle de l’outre-mer : des déclinaisons multiples == | ||
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| 15 | La révision constitutionnelle de 2003 ne concerne pas que les outre-mer. Certes, elle a induit une réécriture complète du titre XII de la Constitution qui comporte des dispositions spécifiquement applicables à ces derniers, à l’exception de la Nouvelle-Calédonie régie par le titre XIII. Mais elle a également introduit des évolutions considérables dans l’organisation territoriale du pays, au-delà du traitement singulier réservé aux outre-mer. | ||
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| 17 | Les principales dispositions allant dans ce sens peuvent être ainsi sommairement résumées : une organisation décentralisée de la République, affirmée dès l’article premier, le recours à des démarches expérimentales et la création possible de collectivités territoriales à statut particulier, l’utilisation de formes de démocratie locale directe, la garantie d’une autonomie financière des collectivités locales assortie de mécanismes de péréquation. | ||
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| 19 | Pa delà ces dispositions générales qui s’appliquent sur l’ensemble du territoire de la République, elle fait une large place aux outre-mer en remodelant les différentes catégories de collectivités qui y sont implantées et en réduisant sensiblement la portée de la classique distinction entre celles relevant du principe de l’identité législative défini par l’article 73 et celles qui sont régies par le principe de spécialité législative encadré par l’article 74 (cf. infra). L’article 72-3 procède à une répartition des collectivités ultramarines entre ces deux régimes législatifs : « //La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis-et-Futuna et la Polynésie française sont régis par l’article 73 pour les départements et les régions d’outre-mer et pour les collectivités territoriales créées en application du dernier alinéa de l’article 73, et par l’article 74 pour les autres collectivités// ». Cette nouvelle rédaction, élaborée sur une base désormais nominative, tient compte de la possibilité pour les collectivités concernées de passer d’un régime législatif à l’autre avec le consentement des électeurs. Sa lecture combinée avec les dispositions des articles 73 et 74 rend compte de l’élargissement considérable du champ des possibles dans le domaine statutaire, notamment pour les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution. Il s’agit des départements et régions de la Guadeloupe et de La Réunion, des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique et, depuis mars 2011, du Département de Mayotte (article L.O. 3511-1 du Code général des collectivités territoriales). | ||
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| 21 | //Les collectivités régies par l’article 73 : la multiplication des variantes statutaires// | ||
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| 23 | Les lois et les règlements y sont applicables de plein droit, mais peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités. Le changement introduit par la nouvelle rédaction, complété par la révision constitutionnelle de 2008, n’est pas négligeable : | ||
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| 25 | * D’une part, sur le plan normatif, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a encore étendu le champ d’application de l’adaptation en précisant qu’elle concerne à la fois les lois et les règlements{{footnote}}F. MELIN-SOUCRAMANIEN, Les collectivités territoriales régies par l’article 73, Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 35 (Dossier : La Constitution et l’outre-mer) — avril 2012, https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/les-collectivites-territoriales-regies-par-l-article-73{{/footnote}} ; | ||
| 26 | * D’autre part, sur le plan matériel, la révision de 2003 élargit considérablement les possibilités en la matière, en abolissant la référence à la « //nécessité// » justifiant de telles adaptations pour les fonder sur la seule prise en compte des particularismes{{footnote}}[4] P. SADRAN, La République territoriale. Une singularité française en question, Paris, La documentarion française, 2015, p. 98. Le 1er alinéa de l’article 73 dispose : « Dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités. », alors que la rédaction originelle était ainsi formulée : « Le régime législatif et l'organisation administrative des départements d'outre-mer peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière. »{{/footnote}} ; | ||
| 27 | * D’autant que sur le plan de la compétence, ces adaptations peuvent désormais être décidées par les collectivités elles-mêmes, sur habilitation législative, soit dans les matières où s’exercent leurs compétences (article 73 alinéa 2 de la Constitution), soit dans un nombre limité de matières relevant du domaine de la loi (article 73, alinéa 3 de la Constitution, cette dernière possibilité étant toutefois exclue s’agissant de La Réunion par l’alinéa 5). | ||
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| 29 | En outre, ces collectivités peuvent faire l’objet de dispositions spécifiques quant à leur organisation (notamment institution d’une assemblée délibérante unique pour un département et une région d’outre-mer ou remplacement de ces deux collectivités par une collectivité unique). Elles peuvent également être transformées en collectivités d’outre-mer relevant de l’article 74 de la Constitution. Dans tous les cas, ces modifications sont soumises au consentement des électeurs. | ||
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| 31 | Ainsi, l’article 73 de la Constitution recèle-t-il de multiples possibilités que le principe d’identité législative, naguère caractérisé par son pouvoir homogénéisant, ne saurait en aucune façon résumer à lui seul. Significative est à cet égard la recension proposée par Emmanuel Jos : du statut de DROM, à celui de collectivité unique se substituant à un département et une région d’outre-mer, en passant par celui de département et de région d’outre-mer propre à La Réunion, ou encore celui de département et de région d’outre-mer disposant d’une assemblée délibérante unique, ce ne sont pas moins quatre variantes statutaires qui sont ainsi identifiées{{footnote}}E. JOS, « L’article 73 de la Constitution et la diversité des statuts », in J. DANIEL, Les Outre-mer à l’épreuve du changement. Réalité et perspectives des réformes territoriales, Paris, L’Harmattan, 2011.{{/footnote}}. | ||
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| 33 | Mieux, les « quatre vieilles » colonies, qui ont partagé depuis 1946 un destin commun au sein de la République semblent désormais emprunter des trajectoires nettement distinctes. La Martinique et la Guyane ont ainsi opté pour la création d’une collectivité unique se substituant au département et à la région sur le fondement de l’article 73-3, alinéa 2 de la Constitution, dont les contours et l’organisation administrative sont précisés par la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique. On notera au passage que ces deux collectivités — qui ont été formellement installées au 1^^er^^ janvier 2016 — reposent sur des principes organisationnels différents tout en appartenant à une même catégorie, ce qui disqualifie l’idée d’un modèle exclusif de collectivité unique : la Martinique a fait le choix d’un conseil exécutif distinct de l’assemblée délibérante alors que la commission permanente est intégrée à l’assemblée de Guyane et son Président demeure l’exécutif de la collectivité, à l’instar des départements et régions de l’Hexagone. | ||
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| 35 | La situation est tout autre en Guadeloupe. La proximité géographique avec la Martinique et la Guyane s’accommode parfaitement, pour le moment, d’une forme de distanciation par rapport à ces deux territoires voisins, au regard des choix opérés dans le domaine statutaire. Ce qui tend paradoxalement à rapprocher le DROM de Guadeloupe de son homologue de l’océan Indien, La Réunion, à une différence près : dans ce dernier cas, le « //pouvoir normatif délégué{{footnote}}Selon la formule de F. MELIN-SOUCRAMANIEN, op. cit.{{/footnote}}// » au profit des collectivités de Guadeloupe, Guyane, de Martinique et désormais de Mayotte leur reconnaissant la faculté de fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire après habilitation a été explicitement écarté par l’article 73, alinéa 5 à la demande des élus réunionnais soucieux de rester le plus proche possible du modèle hexagonal. | ||
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| 37 | Car le département et la région de La Réunion continuent à s’inscrire clairement dans le droit commun. À vrai dire, un tel choix s’explique aisément : les forces politiques réunionnaises ont depuis longtemps abjuré leur foi dans les réformes statutaires, à l’image de la gauche réunionnaise, notamment le parti communiste qui a progressivement renoncé à la marche vers l’autonomie chère à ses homologues des Antilles et de la Guyane. | ||
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| 39 | Pour sa part, Mayotte a choisi d’emprunter, dans un contexte néanmoins différent, l’itinéraire suivi par les « quatre vieilles » colonies en 1946. Répondant à une vieille aspiration dont les Mahorais ne se sont jamais départis depuis l’accession des Comores à l’indépendance en 1975, la loi organique n° 2010-1487 et la loi ordinaire n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 ont confirmé l’option en faveur de la départementalisation. À l’issue des élections cantonales de mars 2011, Mayotte a été officiellement transformée en Département. | ||
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| 41 | Toutefois, il convient de préciser que si Mayotte porte le titre de Département{{footnote}}LOI organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte.{{/footnote}} (on notera l’emploi de la majuscule), auquel ses élus sont particulièrement attachés, ce territoire s’apparente davantage à une collectivité unique, proche de ce point de vue du modèle de la Guyane et de la Martinique. En effet, la collectivité mahoraise exerce les compétences dévolues aux départements d’outre-mer et aux régions d’outre-mer, la même assemblée exerçant les compétences du conseil départemental et celles du régional. D’un point de vue procédural, on observe toutefois une différence essentielle : contrairement à ses homologues de Guyane et de Martinique, cette nouvelle collectivité n’est pas issue d’un département et d’une région qui lui auraient préexisté. | ||
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| 43 | Il reste que les défis pour Mayotte sont immenses et le processus de départementalisation s’étalera nécessairement dans le temps : au-delà de la création d’une nouvelle collectivité exerçant les compétences des DROM, il s’agit, entre autres enjeux, d’étendre progressivement à l’île, en les adaptant, les règles de droit commun du Code général des collectivités territoriales{{footnote}}Voir le décret n° 2011-330 du 25 mars 2011, JO 27 mars 2011, pris en application de la loi du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte.{{/footnote}}, d’assurer la transition vers un régime de fiscalité locale en ajustant les ressources actuelles, de mettre en place un état civil fiable et de tirer avantage du basculement dans le statut de région ultrapériphérique. | ||
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| 45 | À l’aune de ces différentes réformes, il apparaît clairement que la réécriture en 2003 de l’article 73 de la Constitution favorise la multiplication des variantes statutaires. D’autant que le régime législatif des collectivités qui sont régies par ledit article est modulable en fonction du pouvoir de dérogation normative qu’elles peuvent être amenées à exercer sur le fondement de l’article 73 alinéa 3. Au demeurant, les modalités d’exercice de ce pouvoir ont été assouplies par la loi organique n° 2011-883 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités régies par l’article 73. | ||
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| 47 | De même, la combinaison de deux paramètres — la catégorie de collectivité et le régime législatif — élargit sensiblement l’éventail des statuts possibles dans le cadre de l’article 74 de la Constitution qui regroupe sous une même bannière des situations très hétérogènes. | ||
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| 49 | === Les collectivités régies par l’article 74 : une grande hétérogénéité === | ||
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| 51 | La catégorie de collectivités d’outre-mer, dont le dénominateur commun caractérisant ses composantes est d’être régies par l’article 74 de la Constitution, cache en réalité une grande hétérogénéité de situations. Il s’agit des collectivités d’outre-mer de Saint-Pierre-et-Miquelon, des îles Walis et Futuna, de la Polynésie française et, depuis 2007, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. | ||
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| 53 | Le statut de ces collectivités, fixé par une loi organique adoptée après avis de leur assemblée délibérante, est très variable d’une collectivité à l’autre et tient compte des intérêts propres de chacune d’entre elles au sein de la République. | ||
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| 55 | En règle générale, elles relèvent du régime de spécialité législative : les lois et règlements ne s’y appliquent que sur mention expresse. Mais ce régime est mis en œuvre, selon un dosage particulier, le rapprochant dans certains cas — Saint-Pierre et Miquelon, Wallis-et-Futuna, Saint-Barthélemy et Saint-Martin — de celui de l’article 73. Pour toutes ces collectivités, le statut fixe notamment les compétences de la collectivité, les règles d’organisation et de fonctionnement de ses institutions ainsi que le régime électoral de son assemblée délibérante. | ||
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| 57 | Celles de ces collectivités qui sont dotées de l’autonomie (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Polynésie française) ont la compétence pour fixer des règles dans des domaines qui, en métropole, relèvent de la loi. Le statut peut également déterminer les conditions dans lesquelles : | ||
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| 59 | * le Conseil d’État exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certains actes de l’assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu’elle exerce dans le domaine de la loi ; | ||
| 60 | * l’assemblée délibérante peut, après saisine du Conseil Constitutionnel, modifier une loi promulguée postérieurement à l’entrée en vigueur du statut de la collectivité et intervenue dans le domaine de compétence de celle-ci ; | ||
| 61 | * la collectivité peut prendre en faveur de sa population des mesures justifiées par les nécessités locales, en matière d’accès à l’emploi, de droit d’établissement pour l’exercice d’une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ; | ||
| 62 | * la collectivité peut participer, sous le contrôle de l’État, à l’exercice des compétences qu’il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l’ensemble du territoire national pour l’exercice des libertés publiques. | ||
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| 64 | En définitive, les collectivités d’outre-mer jouissent d’un cadre juridique dérogatoire par rapport au droit commun qui peut parfois pousser le modèle d’organisation territoriale de la France dans ses derniers retranchements (cf. infra l’exemple de Polynésie). Cependant, ces dérogations restent soumises à des limites qui visent à préserver l’existence des principes d’indivisibilité de la République et d’égalité devant la loi, dès lors que ces collectivités, comme les autres, restent des parties intégrantes de la Nation. | ||
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| 66 | Ces principes généraux ont permis, là aussi des déclinaisons variées de statut sur le fondement des lois organiques. Ainsi, comme mentionné précédemment, le régime législatif des collectivités régies par l’article 74 peut correspondre à un dosage variable entre le principe de spécialité législative et celui d’identité législative. À titre d’exemple, le statut de Saint-Pierre-et-Miquelon se caractérise par la prépondérance de l’application de plein droit des lois et règlements. Cette souplesse accordée aux COM n’a pas peu contribué au détachement de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy de la Guadeloupe. Érigés en collectivité d’outre-mer, ces deux territoires ont ainsi souhaité mettre en avant leurs singularités et exercer des compétences supplémentaires. Soumises au défi du développement économique, ces COM n’ont donc guère innové au plan institutionnel et le degré d’autonomie exercé est loin d’atteindre celui de la Polynésie du double point de vue de la capacité organisationnelle et de l’exercice des compétences (cf. infra). Néanmoins, elles ont pu faire valoir leurs intérêts spécifiques, en assurant à leurs ressortissants l’égalité parfaite de traitement avec les autres Français de l’Hexagone et en bénéficiant, dans le cas de Saint-Martin, des avantages inhérents au statut communautaire de RUP. | ||
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| 68 | Car l’appartenance de la France à l’Union européenne (UE) et la primauté des normes édictées par cette dernière, sans oublier les aides auxquelles peuvent prétendre les différents territoires, posent la question du statut des outre-mer dans l’espace européen{{footnote}}J.-F. AUBY, Droit des outre-mers, Paris, LGDJ, 2018.{{/footnote}}. | ||
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| 70 | === Le statut des outre-mer français dans l’espace européen === | ||
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| 72 | De ce point de vue, les territoires ultramarins français relèvent, pour l’essentiel, de deux catégories : celle de région ultrapériphérique (RUP) et celle de pays et territoire d’outre-mer (PTOM). | ||
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| 74 | S’agissant des RUP françaises, elles sont au nombre de six (sur neuf au total si on ajoute les îles Canaries pour l’Espagne, les Açores et Madère pour le Portugal) : la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Saint-Martin, La Réunion, Mayotte. On notera que le statut de RUP ne dépend nullement du statut en droit public interne. De manière significative, la collectivité de Saint-Martin a obtenu son inscription sur la liste des RUP, alors que celle de Saint-Barthélemy a fait le choix inverse et que Mayotte y a accédé postérieurement à sa transformation en Département. | ||
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| 76 | Un tel statut présente une double caractéristique : | ||
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| 78 | * D’une part, les droits et les obligations qui découlent des traités européens s’appliquent pleinement aux RUP ; | ||
| 79 | * D’autre part, l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) reconnaît, par rapport au reste de l’Union, les spécificités des RUP susceptibles d’avoir une incidence négative sur leur développement économique et social. Il énonce les différentes contraintes auxquelles sont soumises les RUP : éloignement, insularité, faible superficie, relief et climat difficiles, dépendance économique vis-à-vis d’un petit nombre de produits. | ||
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| 81 | Ce double constat est complété par les articles 52 et 355 TFUE qui portent sur le champ territorial du traité, lesquels, en faisant explicitement référence aux RUP, renforcent le principe de l’intégration pleine et entière de ces dernières dans l’Union européenne. | ||
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| 83 | Dès lors, toutes les politiques communautaires s’appliquent aux régions ultrapériphériques. En particulier, la politique de cohésion s’impose comme un instrument central de leur stratégie de développement : elle leur apporte un soutien majeur grâce à l’intervention de différents fonds européens assortis de critères destinés à prendre en compte leurs difficultés particulières, qu’il s’agisse du Fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds social européen (FSE), ou de dispositifs propres comme le Fonds européen pour la pêche (FEP) le Fonds européen agricole pour le développement durable (FEADER). | ||
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| 85 | En outre, des mesures spécifiques peuvent être prises pour ces régions au sein des institutions européennes. Leur champ d’application est large et comprend les politiques douanières et commerciales, la politique fiscale (octroi de mer), les zones franches, l’agriculture et la pêche, les conditions d’approvisionnement en matière première et en biens de consommation de première nécessité, les aides d’État et les modalités de mise en œuvre des fonds européens. Le Conseil les arrête sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen. | ||
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| 87 | Quant aux PTOM français — la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, les TAAF, Wallis-et-Futuna ainsi que Saint-Barthélemy — ils ne sont pas couverts par le droit européen, le traité de Lisbonne de 2009 leur conférant le statut de pays associé. Ce qui permet de soutenir leur développement économique et social en vertu de l’article 198 du traité sur l’Union européenne, qui dispose : //« le but de l’association est la promotion du développement économique et social des pays et territoires, et l’établissement de relations économiques étroites entre eux et l’Union dans son ensemble// ». L’instrument principal mobilisé au profit des PTOM est le Fonds européen de développement (FED) qu’ils partagent avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) dont ils se distinguent néanmoins sur le plan statutaire. | ||
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| 89 | Il s’agit donc de pays et territoires liés constitutionnellement à un État membre de l’UE, mais ne faisant pas partie du territoire de cette dernière. Ils y sont simplement associés au nom des relations particulières qu’ils entretiennent avec ledit État membre. | ||
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| 91 | Au total, l’ensemble des collectivités territoriales de d’outre-mer font l’expérience, à des degrés divers, de réformes institutionnelles et statutaires dans le prolongement parfois de celles engagées dans l’Hexagone. De son côté, si la Nouvelle-Calédonie échappe à la répartition binaire opérée par les articles 73 et 74 de la Constitution, elle n’en est pas moins confrontée à un double processus de modernisation de son statut et de transferts supplémentaires de compétences dans la perspective du referendum d’autodétermination prévu en novembre 2018. Seul l’archipel de Wallis-et-Futuna, qui semble imperméable au vent du changement, tente de pérenniser un modèle fondé sur la conciliation entre pouvoir administratif et pouvoir coutumier. Quant à Saint-Pierre-et-Miquelon, si un changement de statut ne semble pas à l’ordre du jour{{footnote}}Il convient de rappeler que Saint-Pierre-et-Miquelon a connu trois statuts et régimes législatifs différents depuis 1958. L’archipel fut en effet Territoire d’outre-mer en1946, puis département en 1976, collectivité territoriale à statut particulier avec la loi du 11 juin 1985, avant de devenir collectivité d’outre-mer lors de la révision constitutionnelle de mars 2003, qui a entraîné l’actualisation du statut par la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’Outre-mer.{{/footnote}}, un rapport parlementaire publié il y a quelques années s’interrogeait néanmoins sur la pertinence d’un schéma institutionnel distinguant, pour une population de 6 125 habitants, deux communes et une COM dotée d’un conseil territorial. Ce qui rend délicate l’articulation des compétences entre ces trois collectivités de plein exercice{{footnote}}C. COINTAT et B. FRIMAT, Rapport d´information n° 308 fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale à la suite d'une mission d'information effectuée à Saint-Pierre-et-Miquelon du 13 au 19 juin 2010, Sénat, session ordinaire 2010-2011.{{/footnote}}. | ||
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| 93 | Ces différentes réformes institutionnelles et statutaires redessinent le paysage de la France d’outre-mer à partir d’un processus de décentralisation dans la diversité prenant notamment la forme d’une répartition des compétences « à la carte ». Aujourd’hui, il existe cinq territoires relevant de l’article 73 (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte, Réunion), mais appartenant à des catégories statutaires différentes, et cinq autres régis par l’article 74 (la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna ainsi que Saint-Barthélemy et Saint-Martin), dont le régime législatif est parfois proche des précédents. À cela s’ajoutent les TAAF et la Nouvelle-Calédonie qui relève d’un régime constitutionnel qui lui est propre. Une situation qui est loin d’être figée : la question statutaire structure de longue date la vie politique ultramarine et revient périodiquement dans les échanges avec le gouvernement. | ||
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| 95 | Au-delà de la complexification de l’organisation administrative française qui en découle, cette évolution consacre l’émergence de nouveaux lieux d’autonomie, même si cette notion reste frappée d’une certaine indétermination, dans les discours comme dans les pratiques, au regard des multiples sens et contenus qui lui sont régulièrement assignés. | ||
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| 97 | = De la revendication d’autonomie à l’autonomisation normative = | ||
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| 99 | La logique qui semble être à l’œuvre est celle en effet, à défaut d’une approche consensuelle de l’autonomie, d’une tendance à l’autonomisation normative prenant acte de la diversité des situations, en réponse à des revendications multiformes émanant des outre-mer. | ||
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| 101 | == L’autonomie : une revendication récurrente == | ||
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| 103 | Thème récurrent des débats et des politiques institutionnels en France, la notion d’autonomie n’est pas facile à cerner. Caractérisée, en outre, par une relative instabilité au cours de l’histoire, elle donne lieu à des interprétations divergentes et nourrit souvent des polémiques, particulièrement vivaces (mais pas uniquement) dans les collectivités situées outre-mer. Notion instable, l’autonomie est aussi source de multiples confusions du fait des usages sociaux et politiques dont elle est l’objet, sans que son contenu ne soit toujours défini ou explicité, y compris de la part des plus hautes autorités de l’État. L’usage problématique qui en est souvent fait n’a pas toujours permis d’opérer une distinction claire entre une simple évolution statutaire et/ou institutionnelle et l’autonomie qui semble se résumer, soit à l’exercice de compétences supplémentaires, indépendamment du régime législatif considéré (art. 73 ou 74), soit à une évolution institutionnelle //a minima// pouvant prendre la forme d’une fusion entre le département et la région. D’où un trouble certain au sein des populations ultramarines, dont l’imaginaire collectif reste fortement imprégné des débats des années 60-70 sur la question. | ||
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| 105 | Si l’on remonte, en effet, dans le temps, l’autonomie, dans sa dimension politique, a été l’objet d’un investissement très intense, parfois affectif, dans les DOM. On se souvient de l’affirmation progressive du mouvement autonomiste au cours des années 60 dans les trois départements français d’Amérique, couronnée par la revendication de la part des forces de gauche d’un statut spécial pour la Guadeloupe, la Guyane{{footnote}}Ainsi, le projet de Justin Catayé – membre fondateur du Parti socialiste guyanais (PSG) et député de Guyane décédé en 1962 dans un accident d’avion – plaidait en faveur d’une région de Guyane administrée par un exécutif élu au suffrage universel et une assemblée régionale, et dotée d’une autonomie financière et monétaire.{{/footnote}}, la Martinique et La Réunion{{footnote}}La Convention du Morne Rouge (16-18 août 1971) regroupant la CGTC, l’Union des Femmes de Guadeloupe, le PCG, le PCM, le PPM, la CGTM, l’Amicale des élus démocrates du sud de la Martinique ainsi que quelques organisations réunionnaises dont le Parti Communiste Réunionnais (PCR) a posé plusieurs principes : | ||
| 106 | - l’affirmation de l’existence d’entités nationales dans les DOM ; | ||
| 107 | - la revendication d’un statut d’autonomie avec exercice de pouvoirs très larges ; | ||
| 108 | - l’élection d’assemblées chargées d’élaborer le nouveau statut etc…{{/footnote}}. Plus récemment, cette revendication a été relayée par diverses forces politiques locales, en Guadeloupe comme en Martinique, favorables à la création d’une collectivité unique sur le fondement de l’article 74 de la Constitution. En Polynésie, elle demeure en toutes circonstances au cœur du jeu politique et structure très fortement le système partisan. | ||
| 109 | |||
| 110 | De toute évidence, dans la quasi-totalité des collectivités situées outre-mer, l’autonomie se trouve, par-delà ses différentes déclinaisons dans les textes formels, au cœur des échanges politico-symboliques et dans certains cas des revendications politiques. Naguère portée par les forces de gauche dans les « Quatre vieilles », pareille revendication, qui procède aujourd’hui d’un référentiel aux contours et contenus imprécis persiste, à l’exception de La Réunion, sous une forme renouvelée, mais atténuée. Elle sous-tend plusieurs interrogations : comment garantir l’appartenance des collectivités ultramarines à la République, tout en déléguant localement davantage de responsabilités ? Comment accroître leur marge de manœuvre dans le strict respect des principes d’unité et d’invisibilité de la République ? Comment faire de ces collectivités des lieux d’autonomie, d’innovation économique, culturelle et sociale et comment les différents acteurs investissent de sens l’idée d’autonomie ? | ||
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| 112 | == L’autonomie : une notion à géométrie variable == | ||
| 113 | |||
| 114 | Il n’existe pas de définition générique de l’autonomie permettant de répondre à ces questions, lesquelles renvoient forcément à des enjeux multidimensionnels. Certes, la Charte européenne de l’autonomie ratifiée par la France, qui semble avoir partiellement inspiré le Constituant français en 2003, se livre à une tentative de conceptualisation. L’autonomie est appréhendée à la fois comme un droit et une capacité effective, pour les collectivités, à régler une part importante des affaires publiques au profit de leur population qui dispose ainsi de la possibilité de participer effectivement à la prise des décisions les concernant. Mais cette Charte reste aujourd’hui « //un texte de référence à forte portée symbolique à défaut d’une très lourde densité normative{{footnote}}N. BELLOUBET-FRIER, « Vers un modèle européen d’administration locale ? », RFAP, n° 121-122, p. 6.{{/footnote}} //». Surtout, il importe de voir comment l’autonomie ainsi présentée se décline outre-mer au sein du cadre évolutif circonscrit par la Constitution et comment elle entre dans la stratégie des acteurs locaux. | ||
| 115 | |||
| 116 | Cette déclinaison ne saurait se fonder sur le seul principe de libre administration des collectivités territoriales tel qu’il est défini et encadré par la Constitution. Sans doute, faudrait-il tenir compte de la possibilité désormais reconnue aux collectivités territoriales relevant de l’article 73 de la Constitution et à leurs populations d’intervenir, même si le législateur n’est pas juridiquement lié par les options ainsi proposées, dans le choix de leur statut (dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution). D’autant qu’à l’instar de ce qui a pu être observé dans l’Hexagone à propos de la décentralisation{{footnote}}P. LE LIDEC, « Le jeu du compromis : l’État et les collectivités territoriales dans la décentralisation en France », RFAP, n° 121-122, 2007, p. 111-130.{{/footnote}}, les réformes institutionnelles et statutaires s’apparentent outre-mer de moins en moins à des actes unilatéraux imposés par l’État pour apparaître de plus en plus comme le fruit de compromis entre ce dernier et les acteurs locaux. De sorte que ces collectivités ont fini par acquérir sinon une marge de manœuvre, du moins la possibilité d’évoluer de manière différenciée au sein du cadre normatif déterminé par la Constitution : là où la Martinique a opté pour le principe d’un dédoublement de la fonction délibérative et du pouvoir exécutif, la Guyane a préféré rester dans le droit commun applicable aux régions et aux départements en la matière, alors que les deux collectivités relèvent de la même catégorie{{footnote}}Il est vrai cependant que plusieurs parlementaires guyanais ont souhaité s’aligner sur le modèle de la Martinique lors de l’examen au Parlement du projet de loi portant création de la collectivité unique de la Guyane et de la collectivité unique de Martinique.{{/footnote}}. | ||
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| 118 | Un deuxième paramètre permet d’évaluer le degré d’autonomie des collectivités situées outre-mer : les énumérations législatives des compétences qui leur sont transférées du double point de vue matériel et normatif. Ici, les situations sont assurément variables : à l’une des extrémités d’un continuum, on trouve bien évidemment la Nouvelle-Calédonie dont le statut transitoire institue en certaines matières un pouvoir législatif propre à cette collectivité s’exprimant sous la forme de « lois du pays » susceptibles d’être déférées au Conseil constitutionnel ; à l’autre extrémité, on retrouve le DROM de La Réunion — exclu de la délégation du pouvoir législatif prévu aux troisième et quatrième aliéna de l’article 73 — mais qui dispose à l’instar des collectivités territoriales de la Martinique et de la Guyane, mais aussi du DROM de la Guadeloupe du pouvoir d’adaptation normative prévu à l’article 73 alinéa 1 et 2. | ||
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| 120 | Entre ces deux bornes (la Nouvelle-Calédonie et le DROM de La Réunion ainsi que les collectivités relevant de l’article 73), se répartissent les autres COM dont les statuts respectifs déterminent les compétences exercées, avec cependant une singularité : si « //pour les collectivités territoriales de droit commun et pour les autres collectivités territoriales d’outre-mer, la règle de répartition retenue est de réserver la compétence de principe à l’État et la compétence d’attribution aux collectivités territoriales, en Polynésie française, c’est la règle inverse qui est adoptée : l’État n’y détient qu’une compétence d’attribution, la compétence de principe appartenant aux autorités locales{{footnote}}V. BERTILE, « Transferts de compétences et autonomie réelle, le cas des collectivités territoriales d'outre-mer » in Jean-François Brisson (ed.), Les transferts de compétences de l'État aux collectivités locales, Paris, L’Harmattan, 2009, p. 389.{{/footnote}}// ». Ce trait distinctif mérite d’autant plus d’être relevé que, par ailleurs, contrairement à Saint-Barthélemy et Saint-Martin ainsi que Saint-Pierre-et-Miquelon qui //s’administrent librement{{footnote}}Article LO. 6211-1 et LO. 6311-1, alinéas 3 du CGCT.{{/footnote}}//, la Polynésie se //gouverne librement{{footnote}}Article premier, alinéa 3, de la loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française.{{/footnote}}//, conformément aux lois organiques qui définissent leurs statuts respectifs{{footnote}}V. BERTILE, op. cit.{{/footnote}}. | ||
| 121 | |||
| 122 | En clair, le législateur a tenté pour ce territoire de pousser la conception française de l’autonomie locale dans ses derniers retranchements. Son mode d’administration, structuré autour du président, du gouvernement et de l’assemblée de la Polynésie française, n’est pas sans rappeler le modèle parlementaire. On notera, en outre, que si toutes les COM exercent une compétence en matière fiscale, élément parfois déterminant dans le choix de leur statut{{footnote}}Combiné à celui de PTOM, le statut de COM offre des garanties d’autonomie en matière de ressources fiscales et douanières susceptibles de disparaître avec la transformation en région ultrapériphérique. La question se pose en particulier pour Saint-Pierre-et-Miquelon, mais aussi Saint-Barthélemy qui a préféré le statut de PTOM à celui de RUP, contrairement à Saint-Martin.{{/footnote}}, celle-ci peut être plus ou moins étendue : alors que la Polynésie dispose d’une compétence de principe en la matière, celle transférée aux autres COM peut être encadrée par la loi. Enfin, les collectivités dotées de l’autonomie, au sens de l’article 74 de la Constitution{{footnote}}On notera que l’article 74 ne propose aucune définition de la notion d’autonomie, celle-ci s’apparentant en la circonstance à l’exercice de quelques compétences normatives et matérielles supplémentaires.{{/footnote}}, outre le pouvoir de modification et d’abrogation de la loi sous certaines conditions qui leur est accordé, peuvent prendre des mesures en faveur de leur population en matière d’accès à l’emploi, de droit d’établissement pour l’exercice d’une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier. En d’autres termes, au-delà du transfert de compétence matérielle et normative, l’autonomie s’analyse ici comme la capacité reconnue aux COM qui en sont dotées de mettre en œuvre des politiques publiques axées sur la protection de l’identité locale et un modèle de développement qui ne sauraient être contrariés par une complète liberté de circulation des personnes ou un exercice sans bornes de la liberté d’entreprendre ou d’acquérir. | ||
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| 124 | Toutefois, cette classification des collectivités territoriales d’outre-mer en fonction de leur degré d’autonomie, à partir des énumérations législatives des compétences exercées, est purement formelle. Elle ne tient pas compte du jeu des acteurs ainsi que de leur volonté et de leur capacité à investir les espaces d’autonomie qui leur sont ainsi concédés. Car, l’autonomie inscrite dans les textes n’est pas toujours aisée à faire vivre. Ainsi le pouvoir législatif délégué aux collectivités régies par l’article 73, l’un des indicateurs de cette inscription formelle, n’a été que faiblement mobilisé par ces dernières, en dehors des habilitations obtenues dans les domaines de l’énergie, du transport et de la formation pour la Martinique, de l’énergie et de la formation pour la Guadeloupe. Divers facteurs expliquent cette timidité. | ||
| 125 | |||
| 126 | En premier lieu, cette compétence normative est étroitement encadrée : elle requiert une habilitation du Parlement national ou de l’autorité règlementaire. De même, elle ne peut intervenir que dans un nombre restreint de domaines ne mettant pas en jeu la souveraineté nationale et son exercice s’effectue « //dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique{{footnote}}Loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, JO du 22 février 2007, p. 3121.{{/footnote}}// ». Surtout, ces habilitations « //ne peuvent intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti{{footnote}}Décision n° 2007-547 DC du 15 février 2007, « Dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer », Rec., p. 60, cons. 34, AJDA 2007. 398.{{/footnote}} //». Enfin, la possibilité pour le préfet de les déférer au Conseil d’État marque bien leur subordination par rapport à la loi nationale. D’où la différence avec des lois de pays qui peuvent être adoptées en Nouvelle-Calédonie et qui sont, quant à elles, soumises au contrôle du juge naturel de la loi : le Conseil constitutionnel{{footnote}}Ferdinand MELIN-SOUCRAMANIEN, op. cit.{{/footnote}}. | ||
| 127 | |||
| 128 | En second lieu, l’expérience de la Martinique dans le domaine de l’énergie montre que le recours à une telle procédure ne fait l’objet d’aucun accompagnement de la part de l’État, probablement en raison des tensions avec les autorités décentralisées. À tire d’exemple, les services déconcentrés du Ministère de l’Écologie — la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL) — et de l’Agence de l’Environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) n’ont guère contribué à l’élaboration de la règlementation locale en jouant le rôle d’appui technique qui aurait dû être le leur. Ce qui explique peut-être pourquoi la deuxième habilitation obtenue en 2016 n’a débouché à ce jour sur aucune mesure règlementaire{{footnote}}E. BAREIGHTS, et F. FASQUELLE, Rapport d’information n° 2225 sur l’adaptation du droit de l’énergie aux Outre-mer, Paris, 2014, Assemblée nationale.{{/footnote}}. | ||
| 129 | |||
| 130 | Il reste que la notion d’autonomie tend à imprégner fortement les stratégies politiques locales. Elle a ainsi favorisé la prise de distance à l’égard de l’archipel guadeloupéen par la mobilisation de référents culturels et historiques pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Elle continue de structurer le débat en Polynésie autour des forces politiques s’en réclamant ou favorables à l’indépendance, ces deux thèmes étant par ailleurs fortement instrumentalisés dans le cadre de la lutte pour l’accession au pouvoir, au risque de conduire à des dérives et de déboucher sur une instabilité politique chronique{{footnote}}Voir aussi, S. AL WARDI, Tahiti Nui ou les dérives de l’autonomie, Paris, L’Harmattan, 2008.{{/footnote}}. D’où l’adoption d’une loi organique destinée à régler les problèmes de gouvernance de l’archipel polynésien{{footnote}}Loi n° 2011-918 du 1er août 2011 parue au JO n° 0178 du 3 août 2011 (décision du Conseil constitutionnel n° 2011-637 du 28 juillet 2011 partiellement conforme).{{/footnote}}. Il s’agit en particulier de favoriser le rétablissement de la stabilité politique de cette collectivité par un ensemble de mesures permettant, d’une part, la constitution d’une majorité stable à l’assemblée et tendant, d’autre part, à rationaliser les relations entre l’exécutif local et l’assemblée délibérante{{footnote}}Les principales mesures sont les suivantes : établissement d’une prime majoritaire de 19 sièges à la liste arrivée en tête dans l’ensemble de la Polynésie, d’un seuil de 12,5% des suffrages exprimés (le texte initial prévoyait 10% des inscrits) pour le maintien des listes au second tour, et de 5% des suffrages exprimés pour fusionner dans la perspective du second tour ; renforcement des conditions de dépôt et d’adoption d’une motion de défiance (qui ont abouti en Polynésie au renversement de 10 gouvernements depuis 2004) : désormais un tiers, au lieu du quart, des membres de l’assemblée sera nécessaire pour rendre recevable une motion de défiance et son adoption nécessitera un vote par une majorité qualifiée des trois cinquièmes des membres de l’assemblée, et non plus simplement par la majorité absolue. Ces conditions ne sont pas sans rappeler celles qui ont été retenues dans le cas d’une motion de défiance adoptée par l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale de Martinique (Art. L. 7225-2 du CGCT).{{/footnote}}. | ||
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| 133 | Au total, par la très grande diversité de leurs statuts et de leur organisation administrative, les outre-mer français sont devenus au fil du temps des lieux ou se déploient de nouvelles expériences en matière d’autonomie locale et de remarquables espaces d’ingénierie institutionnelle et d’innovation. Leur évolution anticipe parfois les effets prévisibles des réformes mises en œuvre dans l’Hexagone. Les changements observés au cours des dernières années tendent d’ailleurs à modifier globalement, à partir des périphéries ultramarines, le paysage institutionnel de la France et, dans une certaine mesure, la distribution du pouvoir ainsi que la répartition des compétences entre ces dernières et le pouvoir central. Au demeurant, il existe des interactions, pas toujours perceptibles à première vue, entre les expériences vécues par les collectivités de l’Hexagone et celles de leurs homologues situées outre-mer. Sans doute serait-il vain de nier la spécificité de ces dernières : leur régime institutionnel est le fruit d’une longue histoire au cours de laquelle ont été progressivement conçus, désormais en association étroite avec les populations locales, des statuts de plus en plus diversifiés. À l’heure où une nouvelle révision de la Constitution est envisagée, une question mérite d’être posée : l’application aux collectivités territoriales de l’Hexagone de dispositifs initialement conçus pour les outre-mer — on pense en particulier au pouvoir de dérogation normative prévu à l’article 73 alinéa 3 de la constitution de 1958 — viendra-t-elle consacrer définitivement l’idée d’une république plurielle assumant en son sein différents régimes législatifs ? | ||
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