Le contrôle de l’exécution du budget de l’Etat

Modifié le 15 mars 2019

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Le budget de l’Etat prévoit et autorise des recettes et des dépenses dont le montant est considérable. (465 Mds € de dépenses brutes). Dans ces conditions il est normal que l’exécution du budget fasse l’objet de contrôles importants et nombreux.

1.Les contrôles administratifs

1.1. Le contrôle budgétaire

Depuis le décret du 27 janvier 2005 on ne parle plus de contrôle financier mais de contrôle budgétaire. Le contrôle financier portait sur les engagements des ordonnateurs principaux, les ministres, il avait été mis en place à partir de 1890, mais c’est la loi du 10 août 1922 qui l’avait établi sous une forme qui ne sera plus remise en cause jusqu’en 2005. Il était pratiqué par « des contrôleurs des dépenses engagés » nommés par décret et « placés sous la seule autorité du ministre des finances ». En 1956 le décret du 23 janvier élargira leurs attributions et modifiera leur dénomination : ils deviendront les contrôleurs financiers.

Le décret du 27 janvier 2005 abroge, à partir du 1er janvier 2006, toutes les dispositions de nature réglementaire de la loi du 10 août 1922 ainsi que le décret du 16 juillet 1996.

Enfin le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (DGBC) a intégré les nouvelles dispositions mises en place en 2005. Il précise notamment ce qu’est le contrôle budgétaire : (Il )porte sur l'exécution des lois de finances et a pour objet d'apprécier le caractère soutenable de la programmation, (…) et de la gestion en cours, au regard des autorisations budgétaires, ainsi que la qualité de la comptabilité budgétaire. Il concourt, à ce titre, à l'identification et à la prévention des risques encourus, ainsi qu'à l'analyse des facteurs explicatifs de la dépense et du coût des politiques publiques » (art 87 DGBC). Alors que le contrôle financier traditionnel avait pour seul objectif de vérifier que l’exécution des crédits respectait bien l’autorisation parlementaire.

Les contrôleurs financiers qui jusque là assuraient le contrôle ont été remplacés par des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM). Le décret du 18 novembre 2005 a mis en place dans chacun des ministères de plein exercice un service de contrôle budgétaire et comptable ministériel.  Ces services, 15 au total, sont placés sous l’autorité du ministre chargé du budget. Ils sont chacun dirigés par un contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM). Il exerce, auprès de l’ordonnateur principal le contrôle mais il est également « comptable assignataire des ordres de dépenses et de recettes de l’ordonnateur principal ». Il est assisté, par un membre du contrôle général économique et financier ou un expert de haut niveau, placé sous son autorité. Là encore ces dispositions ont été reprises par le décret du 7 novembre 2012 (DGBC). Le CBCM exerce un double contrôle. Il faut en effet distinguer, le contrôle du cadre de l’exécution et le contrôle du suivi de l’exécution du budget.

1.1.1. Le contrôle du cadre de l’exécution du budget

La première question qui se pose est celle de l’objet du contrôle ou en d’autres termes, qu’est ce qui est contrôlé.

D’un point de vue formel trois documents sont examinés par le contrôleur.

 Le premier est le Document de répartition initiale des crédits et des emplois (DRICE) qui présente pour chaque programme :

1° La répartition des crédits ouverts en loi de finances initiale entre les BOP

2° Le montant prévisionnel des reports, fonds de concours, attributions de produits et autres mouvements.

Le second est le Document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel (DPGECP) qui présente, pour chaque programme :

1° Les prévisions mensuelles d’entrées et de sorties des personnels rémunérés au titre du programme ;

2° Les prévisions de consommation mensuelle du plafond d’autorisation d’emplois ;

3° Les prévisions de dépenses de personnel, incluant une évaluation de l’incidence des mesures statutaires et indemnitaires prévues en faveur des agents.

En troisième lieu ce sont les Documents de programmation qui sont examinés. Pour chaque programme, au sein des BOP, il est procédé à une programmation ayant pour objet de mettre en adéquation l’activité prévisionnelle des services avec les crédits et les emplois notifiés et attendus. Cette programmation est accompagnée d’une prévision des principaux actes de gestion de l’année. Elle est établie pour deux ans au moins et fait l’objet d’une actualisation au moins annuelle. Il est rendu compte de son exécution au cours de la gestion.

Ce qui est contrôlé dans ces documents et qui constitue l’objet matériel du contrôle c’est la soutenabilité budgétaire (Art. 94). Elle consiste en l’adéquation des projets de dépenses d’un responsable administratif aux capacités d’engagement et droits de paiement qui lui sont notifiés. Elle mesure sa capacité à honorer les engagements qu’il entend souscrire.

Plus précisément elle se traduit par :

  • l’examen de la cohérence entre le montant des crédits inscrits dans le DRICE et les documents de programmation
  • l’examen de l’impact des charges prévues sur les finances publiques,
  • l’identification et évaluation des dépenses obligatoires, (dépenses pour lesquelles le service fait a été certifié au cours de l’exercice précédent et dont le paiement n’est pas intervenu art 95).
  • la vérification de l’existence, d’une réserve de crédits destinée à prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire (art 51 LOLF)
  • l’examen des conséquences budgétaires de cette programmation sur les années ultérieures.

Ces différents contrôles sont sanctionnés. Le contrôleur émet en effet un avis préalable sur les documents prévisionnels de gestion. A cette fin il dispose d’un délai de quinze jours à compter de la réception du DRICE et du DPGECP. Lorsqu’il ne délivre pas son visa dans ce délai, il saisit le ministre chargé du budget.

Pour ce qui est des Documents de programmation, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel rend, un avis sur le caractère soutenable de la programmation pour chacun des programmes. Tant que cet avis sur le budget opérationnel de programme n’est pas rendu, le responsable de ce budget ne peut consommer plus de 25 % des montants des autorisations d’engagement et des crédits de paiement prévus par le DRICE.

1.1.2. Le contrôle du suivi de l’exécution du budget

Le CBCM contrôle la gestion des crédits, mais aussi plus exceptionnellement les engagements de dépense.

Pour ce qui est du premier point, le contrôleur examine tout projet tendant à diminuer les crédits affectés aux dépenses de personnel, ainsi que tout projet d’annulation, de virement, de transfert de crédits ainsi que d’ouverture de crédits supplémentaires par décret d’avances.

Il procède à titre conservatoire au blocage des crédits nécessaires à leur mise en œuvre jusqu’à la date de publication du décret.

A l’issue de son examen, le contrôleur formule un avis ou émet un visa dans un délai de quinze jours. Il ne peut être refusé pour un motif de légalité. Si, à l’expiration de ce délai, aucun avis ou visa n’a été délivré, les crédits pourront être utilisés.

 Enfin, il examine, chaque trimestre, un compte rendu de la consommation des crédits et des emplois.

 Les engagements de dépense qui constituaient l’essentiel du contrôle financier ne sont plus examinés qu’exceptionnellement. Selon l’article 99 du décret GBCP « Les décisions d’engagements et les décisions d’affectation de crédits à une opération d’investissement …peuvent, eu égard à la nature ou au montant de la dépense, être soumises au visa ou à l’avis préalable du contrôleur budgétaire ». Le contrôleur reçoit communication de toutes les pièces justificatives.

Dans ce cas, le contrôle porte sur l’imputation de la dépense, la disponibilité des crédits et des emplois, l’exactitude de l’évaluation et leur impact sur les finances publiques.

De plus les autorisations et actes de recrutement ainsi que les actes de gestion des personnels peuvent être soumis au visa ou à l'avis préalable du contrôleur budgétaire dès lors qu’ils dépassent les montants fixés par arrêté ministériel. (art 100 GBCP)

Le contrôleur budgétaire examine les projets de ces actes au regard de la disponibilité des crédits et des emplois, des dispositions statutaires ou indemnitaires applicables, de la hiérarchie des emplois et des rémunérations au sein du ministère et de leurs conséquences budgétaires.

La sanction du contrôle se traduit par un visa ou un avis du contrôleur. Le CBCM dispose de quinze jours pour se prononcer. Toutefois le délai peut être suspendu si le contrôleur demande par écrit des informations ou documents complémentaires jusqu’à la production de ces informations ou documents. Dans ce cas, un nouveau délai de quinze jours court à compter de la production des informations ou documents sollicités.

Il ne peut être passé outre au refus de visa du contrôleur budgétaire que sur autorisation du ministre chargé du budget, saisi par le ministre concerné.

Un avis préalable défavorable du contrôleur budgétaire ne lie pas l'ordonnateur. Lorsque celui-ci décide de ne pas se conformer à l'avis donné, il informe par écrit le contrôleur budgétaire des motifs de sa décision.

1.2. Les contrôle des corps d’inspection

1.2.1. Le contrôle de l’Inspection générale des finances (I.G.F)

Grand corps de l’Etat, l’IGF est née sous la Restauration par l’arrêté du 25 mars 1816. Tous les inspecteurs adjoints sont recrutés par la voie de l’ENA. Ce recrutement est complété par le tour extérieur. Il concerne uniquement les inspecteurs et les inspecteurs généraux. La plupart d’entre eux ont accédé à leur grade par avancement à l’ancienneté. Mais un quart des inspecteurs et des inspecteurs généraux peuvent être nommés parmi des fonctionnaires s’ils remplissent une condition d’âge et d’ancienneté.

1.2.1.1. Domaine d’intervention

Avec le temps, il n’a cessé de s’élargir puisque l’Inspection est compétente à l’égard :

  • de tous les comptables publics (Trésor, Impôts, Douanes, Etablissements publics, collectivités territoriales)
  • des services déconcentrés du Ministère des Finances
  • des ordonnateurs secondaires du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor
  • des organismes publics ou privés bénéficiant sous quelque forme que ce soit d’aides publiques.
  • des caisses de Sécurité sociale
  • d’organismes financiers comme les Caisses d’Epargne, le Crédit Agricole, les services financiers de la Poste

1.2.1.2. Moyens

L’Inspection opère des contrôles sur pièce et sur place, de manière inopinée. Ses pouvoirs d’investigation sont très importants. Les vérifications débouchent sur des observations consignées dans un rapport contradictoire remis au Ministre qui prend alors les décisions qui s’imposent.

1.2.2. Les contrôles des autres corps d’inspection

Dans tous les ministères ou presque, il existe des corps d’inspection.  Au cours de leurs missions ils peuvent être amenés à évoquer des questions financières et pas seulement administratives.

Parmi ces corps on peut citer, l’Inspection générale de l’administration qui dépend du Ministre de l’Intérieur. Ou encore l’Inspection générale de l’administration de l’Education Nationale, le Contrôle général des Armées ainsi que l’Inspection générale des Affaires sociales compétente à l’égard des organismes de Sécurité sociale et des établissements hospitaliers.

2. Les contrôles de la Cour des Comptes

Créée en 1807 par Napoléon Ier la Cour des comptes est issue des Chambres des comptes qui s’étaient multipliées sous l’ancien Régime.

La Cour est une juridiction administrative prévue par la Constitution (article 47.2) dont l’indépendance par rapport au pouvoir législatif et au pouvoir exécutif est garantie. (Décision du Conseil constitutionnel 2001-448 DC du 25 juillet 2001).

Aujourd’hui, la Cour est régie par le Code des juridictions financières (CJF) dont le Livre I prévoit son ’organisation et ses missions. La loi du 1er juillet 2006 est venue renforcer le statut des magistrats alors que celle du 28 octobre 2008 a modifié la procédure.                

Premiers présidentsDateFonctions antérieures
Edouard Le Conte1946-1948Président de chambre à la Cour des comptes
Pierre Brin1948-1952Procureur général près la Cour des comptes
Edouard Parent1952-1955Procureur général
Roger Léonard1955-1969Gouverneur général de l'Algérie
André d'Estresse1969-1970Président de chambre
Lucien Paye1970-1972Ambassadeur en Chine, ancien ministre
Désiré Arnaud1972-1978Président de chambre
Bernard Beck1978-1982Président de chambre
Jean Rosenwald 1982-1983Président de chambre
André Chandernagor1983-1990Ministre délégué aux Affaires européennes
Pierre Arpaillange 1990- 1993Garde des sceaux, ministre de la Justice
Pierre Joxe1993-2001Ministre de l’intérieur, de la défense
François Logerot 2001-2004Président de chambre
Philippe Séguin   2003 -2010Président de l’Assemblée nationale, ancien ministre
Didier Migaud2010 - ….Président de la commission des finances A N

2.1. L’institution

2.1.1. Les personnels

La Cour est dirigée par un Premier président nommé par le président de la République par décret pris en conseil des ministres. Il dirige l’ensemble des personnels qu’ils soient magistrats ou fonctionnaires, dirige les services, et arrête le programme de travail de la juridiction.

2.1.1.1. Les magistrats

Ils sont recrutés par la voie du concours de sortie de l’ENA. Les auditeurs, premier grade du corps seront promus, au choix, dans le grade de conseiller référendaire trois ans après leur nomination et, au choix également, dans le grade de conseiller maître après douze ans.

Mais le tour extérieur permet de faire bénéficier les deux grades les plus élevés de l’expérience de fonctionnaires à condition qu’ils remplissent des conditions d’âge et de compétence. Le tour extérieur permet également aux magistrats des chambres régionales des comptes d’intégrer la Cour des comptes. Enfin des conseillers maîtres en service extraordinaire, nommés pour cinq ans sans possibilité de renouvellement et des conseillers référendaires en service extraordinaire, nommés pour trois ans renouvelables une fois peuvent être nommés pour exercer une mission bien précise en rapport avec leurs anciennes fonctions.

 Il est capital pour un juge d’être indépendant. Mais l’indépendance s’apprécie sur deux axes. Il y a d’abord, bien sûr, l’indépendance vis à vis du pouvoir, elle est garantie par le statut de magistrat dont ils bénéficient, ils sont donc, à ce titre, inamovibles. Cela signifie qu’ils ne peuvent être déplacés, rétrogradés, révoqués ou suspendus de leurs fonctions qu’en vertu d’une procédure spéciale. Le deuxième axe est celui de l’indépendance vis à vis d’eux-mêmes, c’est toute la question de l’impartialité. Il faut en effet éviter qu’ils puissent être considérés comme juges et parties. A cette fin deux sortes d’incompatibilités ont été sont prévues : avec les fonctions d’administrateur ainsi qu’avec le mandat parlementaire.

 201320142015201620172018
Premier président, Procureur général et Présidents de chambre 10 10 10 10 
Secrétaires généraux, avocats généraux 
Autres magistrats et personnel de contrôle  423 423 412 408 438 435 
Personnel administratif 273 284 285286 291 307 
                                 dont appui au contrôle  88  98102 111109 121

Total

714 

725 

715 

712 

746 

759

Source : Cour des comptes

2.1.1.2. Les fonctionnaires

Il faut mentionner en premier lieu ceux qui travaillent aux côtés des magistrats ils en sont en quelque sorte les auxiliaires.

Les rapporteurs sont des administrateurs civils, ingénieurs de l’Etat, magistrats judiciaires, officiers, fonctionnaires des assemblées parlementaires, fonctionnaires territoriaux, agents de la fonction publique hospitalière, agents de direction et agents comptables des organismes de sécurité sociale, détachés auprès de la juridiction pour une durée maximum de six ans. Ils chargés des fonctions de rapporteurs pour instruire les dossiers examinés par la Cour. Des rapporteurs à temps partiel sont également nommés pour une période maximale de deux ans renouvelables.

Les vérificateurs, eux aussi fonctionnaires de catégorie A sont détachés auprès de la Cour pour une durée de six ans. Ils sont chargés comme leur nom l’indique d’aider directement les juges dans les tâches de vérification des comptes. Ils collaborent aux contrôles et enquêtes de la Cour, sous la responsabilité des magistrats et des rapporteurs.

D’autres fonctionnaires issus du ministère des finances forment le Secrétariat général. Ils ont en ont en charge les problèmes administratifs. Ils sont dirigés par un Secrétaire général et deux secrétaires généraux-adjoints désignés parmi les conseillers référendaires.

Enfin, des experts, souvent issus de grands cabinets d’audit apportent une expertise pointue sur certaines missions comme la certification.

 201320142015201620172018
Magistrats 225 219 218 219 235 233 
Rapporteurs 80 8180 7882 81 
Vérificateurs 67 67 6970 70 74 
Experts de certification 515645415047
Total 423 423 412 408 437 435 

    Source : Cour des comptes

2.1.2. Les structures

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La Cour comprend plusieurs formations. La plus élevée est l’Audience solennelle qui rassemble tous les magistrats. Elle se réunit chaque année pour l’ouverture de l’année judiciaire et lors de l’installation des nouveaux magistrats.

La Chambre du Conseil réunit en formation solennelle, le Premier président, les six Présidents de Chambre ainsi que tous les conseillers maîtres. Elle délibère sur le rapport public, le rapport sur l’exécution des lois de finances ainsi que sur la déclaration de conformité.

Depuis 2012, la formation ordinaire, composée du Premier président, des présidents de chambre, de 5 conseillers maîtres par chambre, désignés par le Premier président sur la proposition de chaque président de chambre, examine les autres rapports. Les autres magistrats (autres conseillers maîtres, conseillers référendaires et auditeurs) y ont accès sans voix délibérative. C’est la formation ordinaire qui procède à l’élection des membres de la Cour la représentant auprès d’une institution, d’un organisme ou d’une commission, sauf si le texte prévoit que la formation plénière est compétente.

Les Chambres réunies comprennent le Premier président, les six Présidents de Chambre et deux conseillers maîtres par Chambre. Cette formation plus légère par ses effectifs peut assurer l’unité de jurisprudence de la Cour : soit en statuant sur des comptes renvoyés par les Chambres, le Premier président ou le Procureur général soit en statuant après cassation par le Conseil d’Etat.

Depuis le 1er janvier 2018, la Cour comprend six chambres, et non plus sept. Elles sont dirigées par un président de chambre nommé en conseil des ministres parmi les conseillers maîtres de la Cour. Chaque chambre comprend plusieurs sections, qui rassemblent en moyenne environ 70 magistrats, rapporteurs, vérificateurs et experts.

Les compétences de chaque chambre sont réparties en fonction de celles des différents ministères.   Chaque année, un arrêté du Premier président fixant leurs attributions permet de réaliser les ajustements nécessaires.

Le comité du rapport public et des programmes est présidé par le rapporteur général de la Cour qui a rang de président de chambre. Il prépare chaque année le Rapport public annuel remis au président de la République et au Parlement.

Comme toute juridiction, la Cour est assistée d'un Parquet dirigé par le Procureur général, nommé par décret en Conseil des ministres. Le Procureur général est assisté par un Premier avocat général et quatre avocats généraux ainsi que de deux substituts généraux, tous magistrats de la Cour.

Son rôle est de veiller à la production des comptes par les comptables et d’assurer la notification des arrêts aux administrations intéressées (la notification aux comptables eux-mêmes relevant du secrétaire général de la Cour). Il défère à la Cour les opérations présumées constitutives de gestion de fait sur communication des autorités administratives. Il assure, sur injonction de la Cour, la saisine du ministère de la justice et peut, saisir les parquets des tribunaux de l'ordre judiciaire.

Procureurs généraux Date           Fonctions antérieures 
Pierre Brin 1944-1948Président de chambre 
Edouard Parent 1948-1952Président de chambre 
André Bisson      1952-1955Président de chambre 
Maurice Lesage  1955-1958Président de chambre 
Vincent Bourrel 1958-1970Président de chambre 
André Crepey     1970-1978Président de chambre 
Pierre Doueil          1978-1983Préfet de région 
Pierre Moinot      1983-1986Président de chambre 
Jean Raynaud    1986-1993Conseiller-maître, président de CRC 
Hélène Gisserot  1993- 2005Conseiller-maître 
Jean François Bénard  2005- 2012 Président de Chambre 
Gilles Johanet         2012- …. Conseiller-maître

2.2. Les activités

2.2.1. Le contrôle juridictionnel des comptes des comptables

Selon l’article L. 111-1. du CJF, « la Cour des comptes juge les comptes des comptables  publics sous réserve de la compétence que les dispositions du présent code attribuent, en premier ressort, aux chambres régionales et territoriales des compte.».

Cela signifie que tous les comptables de l’Etat font l’objet d’un contrôle à l’exception des comptables secondaires. Mais ce sont également les comptables des établissements publics et des groupements d’intérêt public, de coopération sanitaire et de coopération sociale ou médico-sociale dotés d’un comptable public, qui le sont. Les comptables des collectivités territoriales sont eux contrôlés par les Chambres régionales des comptes. Mais la Cour des comptes statue sur les appels formés contre les jugements rendues par les chambres régionales et territoriales des comptes.

Les différents comptes contrôlés par la Cour des comptes en 2018
Etat : comptables principaux du Trésor, receveurs des douanes128
Etablissements publics et autres organismesÉtablissements publics administratifs 469
Établissements publics industriels et commerciaux avec comptable public 61
Groupements d’intérêt public et assimilés 197
Organismes consulaires 113
Autres établissements 62
Total1 030

Source : Cour des comptes

La loi du 28 octobre 2008 complétée par le décret du 19 décembre 2008 a profondément modifié la procédure suivie devant la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes. Plusieurs phases peuvent être distinguées.

  • Première phase non contentieuse : l’examen préalable

Les comptables doivent périodiquement produire leur compte à la Cour. Le Procureur veille à ce que cette obligation soit respectée. Au besoin, en cas de retard ou de défaillance du comptable, il peut demander à la juridiction de prononcer une amende.

Les comptes sont ensuite répartis entre les différentes chambres ou sections et le président désigne un magistrat rapporteur qui va instruire à charge et à décharge les comptes dont il est saisi. Le rapporteur peut à tout moment demander des explications ou des pièces dans un délai qui ne peut être inférieur à quinze jours.

A l’issue de cette rapide instruction, un rapport est établi, il est communiqué avec pièces à l’appui au procureur.

Si ce dernier conclut à l’absence de charge, une ordonnance rendue par le président de la formation de jugement déchargera le comptable de sa gestion. Mais s’il conclut à l’existence de charges, il prend un réquisitoire par lequel est saisie la formation de jugement en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable. Le réquisitoire est communiqué au comptable qui peut ainsi organiser sa défense.                    

  • Deuxième phase : l’instruction

Le compte est confié par le président à un magistrat rapporteur pour qu’il enquête. Cette nouvelle phase d’instruction repose sur des échanges avec le comptable, par écrit et, s’il le demande, par oral. Le rapporteur dispose de pouvoirs d’investigation importants.

Lorsque le rapport est rédigé et déposé, un « réviseur » est désigné parmi les membres de la formation de jugement, il reprend le travail accompli par le rapporteur, le vérifie et le complète éventuellement. Son rapport est joint au dossier ainsi que les conclusions du ministère public.

  • Troisième phase : l’audience publique

La publicité des audiences permet au public bien sûr d’assister au procès, mais aussi au comptable lui-même qui jusque-là s’en trouvait exclu. Le rapporteur et le procureur présentent leur rapport et leurs conclusions. Toute partie à l'instance peut formuler, en personne, ou par l'intermédiaire d'un avocat, des observations complétant celles qui ont été précédemment communiquées par écrit. Le caractère contradictoire est ainsi assuré.

A l’issue de l’audience, les magistrats se retirent pour délibérer hors la présence du procureur et du rapporteur. Ce qui garantit le caractère impartial de la procédure. Ils examinent les propositions du rapport sur chacun des griefs retenus par le procureur dans son réquisitoire. Une décision est alors prise qui se traduira par un arrêt de débet ou de décharge et, dans ce dernier cas, s'il y a lieu, de quitus.

Le jugement est lu publiquement par le président ou par un membre de chambre. Il est notifié au comptable et à l'ordonnateur en fonction.

Dans le cadre de la réforme, la règle du double arrêt a donc disparue rendant ainsi la procédure plus rapide.

La loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 précise que, lorsque la méconnaissance des obligations du comptable n’a causé aucun préjudice à l’organisme public, le juge peut condamner le comptable au versement d’une somme dont le ministre ne pourra plus faire remise. En cas de préjudice, le comptable sera, comme précédemment, constitué en débet et le ministre ne pourra plus consentir une remise gracieuse intégrale sauf en cas de décès ou de mise en œuvre des règles de contrôle sélectif des dépenses.

La remise se traduit par un « laissé à charge » qui ne peut être inférieur à un montant plancher (un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré).

La Cour prononce également des amendes, notamment pour sanctionner les comptables publics qui tardent à produire leurs comptes.

Deux voies de recours sont possibles : la cassation devant le Conseil d’Etat dans les deux mois ou la révision devant la Cour elle-même si des éléments nouveaux apparaissent.                                            

 201320142015201620172018
Réquisitoires (hors appels)656686798086
Arrêts 99140122125152151
         Dont arrêts d’appel 484163384461
Nombre de débets 238199137214328341
Montant des débets (en M€) 135,545,418,86438,236,1
Nombre de sommes irrémissibles26875259109113
Montant des sommes irrémissibles (en euros) 5 90122 47910 13923 64026 63018 834
Ordonnances 1117911791134225

Source : Cour des comptes

2.2.2. Le contrôle administratif des administrateurs

Ce contrôle est pratiqué sur des organismes divers. Sa nature est particulière dans la mesure où il ne s’agit pas de vérifier seulement la régularité de la gestion et son caractère administratif se traduit par le fait qu’il ne débouche que sur des rapports divers.

2.2.2.1. La nature du contrôle

« Par ses contrôles, la Cour des comptes vérifie sur pièces et sur place la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptes et s'assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services et organismes relevant de sa compétence ». (art L.111.2 du code des juridictions financières CJF).

En d’autres termes, ce sont deux contrôles qui sont pratiqués : le contrôle de la régularité et le contrôle de la performance. Pour, la Cour des comptes, « Une gestion est considérée comme régulière si elle est conforme aux règles de droit la concernant et exempte d’atteinte à la probité ».

Mais en ce qui concerne la performance les choses sont un peu plus complexes. Pour être performante une gestion doit être conforme aux principes d’efficacité, d’efficience et d’économie.

Le principe d’efficacité conduit à rechercher si les résultats obtenus sont conformes aux objectifs qui ont été fixés. Alors qu’en vertu du principe d’efficience on rapporte les moyens mis en œuvre à l’activité menée. Il permet de vérifier que les résultats obtenus sont proportionnés aux ressources mobilisées. Enfin, le principe d’économie permet de savoir si les ressources mobilisées sont les moins consommatrices de crédits.  

2.2.2.2. Le champ du contrôle

Selon le CJF la Cour des comptes contrôle « Les organismes soumis à la comptabilité publique » (art L.111.2). Aussi contrôle-t-elle la gestion des services de l’Etat (services centraux et déconcentrés des ministères), mais aussi de tous les établissements publics nationaux.

Le champ de compétence de la Cour des comptes, en matière de contrôle de la gestion, n’a cessé de s’élargir.

  • Depuis 1950 la Cour contrôle les organismes de sécurité sociale. Pour faciliter ce travail, le contrôle des caisses régionales et locales a été confié à partir de 1961 à des comités départementaux d’examen des comptes (CODEC) (Art. L. 111-5 du CJF)
  • La Cour des comptes assure depuis 1976, «la vérification des comptes et de la gestion des entreprises publiques » (Art. L. 111-4. du CJF)
  • Depuis 1991, les organismes d'intérêt général faisant appel à la générosité publique font l’objet d’ « un contrôle du compte d'emploi des ressources collectées auprès du public »  (Art. L. 111-7 du CJF). Au cours des douze dernières années, la Cour a contrôlé quinze organismes ; dans la même période, elle a également publié à trois reprises dans son rapport annuel des insertions relatives à la générosité publique.
Les rapports sur les organismes d'intérêt général faisant appel à la générosité publique en 2018
26.11.2018 La fondation Action enfance 
19.07.2018 L’Union nationale des aveugles et déficients visuels (Unadev) 
23.04.2018 Le Fonds mondial pour la nature WWF France 
16.01.2018 L’Institut Pasteur 

Source : Cour des comptes

• Les personnes morales de droit privé à caractère sanitaire, social ou médico-social et financées par l’Etat, ses établissements publics ou par les organismes de Sécurité sociale. (article 109 de la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.)

• La Cour des comptes est aussi compétente pour le contrôle de personnes morales de droit public sui generis, comme la Caisse des dépôts et consignations ou la Banque de France.

• Les opérateurs de l’Etat, beaucoup plus nombreux que les entreprises publiques, ont, pour la quasi-totalité d’entre eux, été contrôlés au moins une fois depuis 2005.

             • Les organismes de droit privé recevant des aides financières de l’Etat ou de personnes publiques sont également contrôlés ainsi que depuis 1996, les organismes bénéficiant de concours financiers de l'Union européenne (Art. L. 111-7 du CJF).

            • Les organismes habilités à recevoir des taxes parafiscales, des impositions de toute nature, des cotisations légalement obligatoires ou des prélèvements libératoires d’une obligation légale de faire (par exemple 1 % logement) (depuis 2000).

2.2.2.3. Le déroulement du contrôle

Le président de chambre concerné par le contrôle signe et adresse une « lettre de notification d’ouverture de contrôle » au responsable direct du service ou de l’organisme contrôlé. Chaque contrôle de la gestion est confié à un ou plusieurs rapporteurs chargés d’élaborer un rapport d’instruction.

Les rapporteurs de la Cour mènent des investigations sur pièce et sur place. Ainsi examinent-ils les documents comptables et administratifs de l’organisme. Ils entendent également les responsables et le comptable. A la Cour, un contre-rapporteur, choisi parmi les conseillers maîtres, veille à la qualité des travaux.

Un « rapport d’instruction » est ensuite rédigé. Il est transmis au ministère public, qui formule des conclusions communiquées à la formation délibérante qui statue sur des observations provisoires assorties de projets de recommandations. Le relevé d’observations provisoires (ROP) est adressé par le président de chambre au responsable contrôlé (avec copie aux autorités de tutelle, le cas échéant). Après avoir entendu éventuellement les réponses des dirigeants une deuxième délibération a lieu devant la chambre qui se prononce sur les suites à donner.

2.2.2.4. Les suites du contrôle

La Cour ne peut que faire part de ses observations aux responsables ou les porter à la connaissance du public. Plus rarement des suites contentieuses sont données aux investigations de la Cour des comptes.

            • Les observations adressées à l’administration

 - Le référé : c’est une communication officielle du Premier Président à un Ministre. Une réponse doit parvenir à la Cour dans les trois mois. Une trentaine de référés parvient ainsi aux différents ministres.

- La note du Parquet : C’est une lettre du Procureur général adressée aux chefs de service et directeurs            

- La lettre du Président de Chambre est envoyée à l’intéressé. (200 lettres en moyenne)

-  Les rapports particuliers relatifs au contrôle des entreprises publiques sont envoyés aux dirigeants et aux ministres de tutelle. (50 environ). 

Les observations adressées à  l’administration
Référés 323531
Lettres du Président 220206201
Communications du Procureur général 415136

Source : Cour des comptes

Depuis la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011, l’article 143-1, du CJF permet à la Cour des comptes de rendre publiques, sous réserve du respect des secrets protégés par la loi, les observations et recommandations contenues dans ses « communications aux ministres, aux organismes et entreprises ainsi qu’aux autorités administratives compétentes ». Ainsi, les trois types d’interventions mentionnés plus haut qui restaient secrètes ne le sont plus.

Les référés publiés en 2018
L’aide à l’insertion professionnelle des personnes handicapées : l’intervention de l’AGEFIPH et du FIPHFP 08/01/2018
L’organisation territoriale en région Île-de-France 11/01/2018
Le dispositif de décote du foncier public en faveur du logement social 23/01/2018
La Chambre nationale de la batellerie artisanale 19/02/2018
Les services de sécurité et de justice dans les départements d’outre-mer 22/02/2018
L’action de la DGCCRF en matière de protection économique du consommateur 12/03/2018
Les actions et interventions de l’État à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin 14/03/2018
L’évaluation de la mise en œuvre de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) 15/03/2018
La contribution de la France au Fonds européen de développement 03/04/2018
La création de l’établissement public local « Paris La Défense » 09/04/2018
Les dépenses fiscales en faveur de l’investissement locatif des ménages 10/04/2018
Le comité de gestion des œuvres sociales des établissements hospitaliers publics et l’action sociale hospitalière 14/05/2018
La route Centre Europe Atlantique 29/05/2018
La mise en place des écoles supérieures du professorat et de l’éducation 04/06/2018
Les initiatives d’excellence et la politique de regroupement universitaire 06/06/ 2018
Le droit et les pratiques du statut des collaborateurs de la Ville de Paris : une cohérence à rétablir 14/06/2018
Les rémunérations et le temps de travail dans la police et la gendarmerie nationales 21/06/2018
L’établissement, le contrôle et le recouvrement de l’impôt outre-mer 25/06/2018
Le recours aux marchés publics de consultants par les établissements publics de santé 09/07/2018
Les fonctions d’encadrement, de coordination et d’évaluation des opérateurs de la formation professionnelle 03/09/2018
La tutelle de l’État sur les opérateurs de la biodiversité 10/09/2018
Les études d’impact dans les ministères sociaux 12/09/2018
Le versement du supplément familial de traitement à Mayotte 20/09/2018
La taxe sur les salaires 03/10/2018
Le terminal multimodal du Havre 09/10/2018
L’Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE) 11/10/2018
Le contrat de concession et le devenir du stade de France 21/11/2018
Les services publics d’assainissement non collectif (CRC Bretagne) 13/12/2018

Source : Cour des comptes

  • Les observations adressées au public         

Le rapport public

A l'origine, la Cour rendait un rapport annuel et confidentiel au seul chef de l'Etat. Il est depuis 1938 devenu public et déposé par le Premier président sur le bureau des deux Assemblées après avoir été remis au Président de la République.

Le Tome I regroupe les observations et les recommandations sur la situation d’ensemble des finances publiques, sur une sélection de politiques publiques, ainsi que les résultats de contrôles, choisis en fonction de l’enjeu financier, l’exemplarité, la gravité des irrégularités ou des manquements à la performance, et la sensibilité du sujet pour l’opinion et les pouvoirs publics.

Le Tome II est consacré aux suites données par les responsables publics concernés aux observations et recommandations formulées par la Cour les années précédentes. (loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011)

Le Tome III rend compte de l’activité de la Cour et des CRTC : productions, évolutions et moyens. Publié au mois de février, le rapport public annuel porte sur les contrôles, enquêtes et évaluations de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes.

Les rapports thématiques

Depuis 1992 (Décret du 17 septembre), des rapports publics particuliers ou thématiques sont également rédigés chaque année sur des thèmes spécifiques. Ils permettent de porter un regard plus précis sur telle ou telle politique publique ou organisme. La Cour procède ainsi à de véritables audits.

Les rapports thématiques publiés en 2018
Les outils du PIA consacrés à la valorisation de la recherche publique mars 2018
La coopération européenne en matière d’armement un renforcement nécessaire, soumis à des conditions exigeantes avril 2018
La DGFiP, dix ans après la fusion, une transformation à accélérer juin 2018
L’institution des courses, une organisation à réformer, une activité à réguler juin 2018
La Banque de France, exercices 2011-2017, accentuer la transformation engagée décembre 018
SNCF Réseau, une réforme inachevée décembre 2018

Source : Cour des comptes

  • Les suites contentieuses éventuelles

- La déclaration de gestion de fait peut concerner les agents non habilités qui ont détenu ou manié des fonds publics, ou l’ont toléré (articles L 131.2, R 131.12 et 13 du CJF).

- Le référé à la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) de faits présomptifs d’irrégularités (Article L 114.1).

- La saisine du Garde des Sceaux, par l’intermédiaire du Procureur général (article R 135.3).

- La Cour peut aussi faire des communications aux services fiscaux et aux services chargés de la concurrence et de la répression des fraudes (article L 314.1).

2.2.3. L’assistance au Gouvernement et au Parlement (art 47.2 C)

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, le nouvel article 47-2 précise que « La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans l’exercice de leur mission générale de contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la Sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques et contribue, par ses rapports publics, à l’information des citoyens ». C’est dans ce cadre constitutionnel qu’elle certifie les comptes de l’Etat comme le prévoit l’article 58 (5°) de la LOLF, et que son concours peut être sollicité par les assemblées et par le Premier ministre dans tous les domaines du contrôle de la gestion publique et de l’évaluation des politiques publiques. A ces fins, plusieurs rapports sont élaborés par la Cour des comptes.

  • Le Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

Il est présenté chaque année au Parlement dans le cadre du Débat d’orientation des finances publiques qui se tient selon l’article 48 de la LOLF au cours du dernier trimestre de la session ordinaire. Le Débat se déroule à partir d’un rapport du Gouvernement auquel la Cour, en vertu de l’article 58 de la LOLF, joint le sien. Il comprend une analyse de la situation d’ensemble des finances publiques, pour l’année passée et l’année en cours, ainsi qu’une analyse de leurs perspectives pour les années à venir. Il présente aussi des comparaisons internationales, des analyses des outils de programmation et de pilotage des finances publiques, ainsi que des pistes de réflexion en vue de réformes structurelles.

  • Le Rapport sur les crédits du budget de l’Etat ouverts par décret d’avance

En application du 6° de l’article 58 de la LOLF, les projets de loi de finances rectificatives, sont accompagnés d’un rapport de la Cour présentant une analyse des crédits de l’Etat ouverts par décrets d’avances.

  • Le Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’Etat

Prévu par le 4° de l’article 58 de la LOLF, il accompagne chaque année le projet de loi de règlement. Le rapport analyse la formation des résultats du budget, ainsi que l’évolution de ses recettes et de ses dépenses. Il comporte aussi une appréciation d’ensemble de la gestion budgétaire. Il est accompagné d’analyses détaillées de l’exécution des crédits, par mission et par programme.

  • L’acte de certification des comptes de l’Etat

L’article 58-5° de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) confie à la Cour des comptes «la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’Etat ». L’acte de certification présente la position de la Cour sur les comptes de l’Etat, avec ses motivations détaillées et le compte rendu de ses vérifications.

  • Le rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale

Prévu par les articles LO. 132-3 du CJF et LO. 111-3 paragraphe VIII du code de la sécurité sociale (CSS). Ce rapport présente un tableau d’ensemble de la situation et des perspectives financières de la sécurité sociale, des analyses par branche et régime, ainsi que des observations de la Cour portant notamment sur les modalités de financement de la sécurité sociale.

  • Le rapport de certification des comptes de la sécurité sociale

Il est rédigé par la Cour en application des articles LO. 132-2-1 du CJF et LO. 111-3 du CSS. Il porte sur les comptes annuels des organismes nationaux, sur les comptes combinés des quatre branches et sur l’activité de recouvrement du régime général de la sécurité sociale.

  • Le rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics

Ce rapport est établi en vertu de l’article L.132-8 du CJF instauré par la loi du 7 août 2015 (dite loi NOTRe)

  • Les rapports d’enquêtes

Les commissions parlementaires, commissions des finances, les commissions des affaires sociales ou les commissions d'enquête peuvent, demander à la Cour de procéder à des enquêtes particulières sur la gestion des services ou organismes qu'elles contrôlent. (2° de l’article 58 de la LOLF ; Art 132-4 CJF). Les conclusions de ces enquêtes sont obligatoirement communiquées dans un délai de huit mois à la commission à l’origine de cette enquête.

Enquêtes réalisées à la demande des commissions des finances transmises en 2018
Assemblée nationale La formation des demandeurs d’emploi 
Le processus de privatisation des aéroports de Toulouse, Lyon et Nice 
Les droits d’inscription dans l’enseignement supérieur 
La dépense fiscale des entreprises relatives au mécénat
L’approche méthodologique du coût de la justice 
Sénat Le programme « habiter mieux » 
Le soutien aux énergies renouvelables 
Les personnels contractuels dans l’éducation nationale 
Les matériels et équipements de la police et de la gendarmerie (acquisition et utilisation) 
La chaîne des aides agricoles (organisation, coûts et efficacité) et l’Agence de services et de paiement 
La prise en charge financière des victimes du terrorisme 

Source : Cour des comptes

Enquête réalisée à la demande d’une commission des affaires sociales transmise en 2018
Sénat Le rôle des CHU dans le système de santé – second volet, relatif au rôle des CHU dans le système de soins 

Source : Cour des comptes

La loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 a introduit l’article L. 132-5-1 du CJF qui permet au Premier ministre de demander à la Cour des comptes de mener « toute enquête relative à l’exécution des lois de finances, à l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que de toute enquête sur la gestion des services ou organismes soumis à son contrôle ».

  • Les rapports d’évaluation des politiques publiques

La Cour des comptes peut être saisie d'une demande d'évaluation d'une politique publique par le président de l'Assemblée nationale ou le président du Sénat, de leur propre initiative ou sur proposition d'une commission permanente dans son domaine de compétence ou de toute instance permanente créée au sein d'une des deux assemblées parlementaires pour procéder à l'évaluation de politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d'une seule commission permanente.

L'assistance de la Cour des comptes prend la forme d'un rapport. Ce rapport est communiqué à l'autorité qui l’a demandé, dans un délai qui ne peut excéder douze mois. Le président de l'Assemblée nationale ou le président du Sénat, lorsqu'il est à l'initiative de la demande d'assistance de la Cour des comptes, et, dans les autres cas, la commission permanente ou l'instance permanente à l'origine de la demande d'assistance de la Cour des comptes statue sur la publication du rapport qui lui a été rendu.

Ajoutons que le Premier président de la Cour peut, communiquer aux commissions des finances des deux assemblées et aux commissions d'enquête parlementaires les constatations et observations faites par la Cour. De leurs côté les commissions des deux assemblées ainsi que des rapporteurs parlementaires peuvent auditionner le premier président de la Cour des comptes.

3. Les contrôles de la Cour de discipline budgétaire et financière

Créée par la loi du 25 septembre 1948, la Cour a été réformée à plusieurs reprises. Aujourd’hui les textes la régissant sont rassemblés dans le livre III du CJF.

Elle est composée de membres de la Cour des comptes et de membres du Conseil d’Etat. Elle est présidée par le Premier président de la Cour des comptes, son vice-président est le président de la section des finances du Conseil d’Etat. Elle comprend en outre, depuis la réforme 2005 (décret du 17 juin 2005) cinq membres du Conseil d’Etat et cinq membres de la Cour des comptes, nommés par décret en Conseil des ministres pour 5 ans. Six membres suppléants sont également nommés (trois en provenance du Conseil d’Etat, trois en provenance de la Cour des comptes.

Le ministère public est assuré par le Procureur général près la Cour des comptes et par des membres de la Cour des comptes et du Conseil d’Etat.

Des rapporteurs sont choisis parmi les membres du Conseil d’Etat, de la Cour des comptes, des tribunaux administratifs, des cours administratives d’appel et des chambres régionales et territoriales des comptes. Ils sont nommés par arrêté du ministre chargé du budget pris sur proposition du président de la cour. Il est mis fin à leurs fonctions dans les mêmes formes.

Le membres de la Cour se répartissent en deux sections l’une présidée par le Premier président de la Cour des comptes, l’autre par le président de la section des finances du Conseil d’Etat. Enfin la Cour de discipline budgétaire et financière bénéficie du concours du Secrétariat général de la Cour des comptes dans les locaux de laquelle elle se réunit.

3.1. Le domaine du contrôle

Il est déterminé par le cercle des personnes justiciables et par les infractions réprimées.

3.1.1. Les personnes justiciables

  • Relèvent de la Cour, les membres des cabinets ministériels, les fonctionnaires ou agents civils ou militaires de l’Etat des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, les personnes qui représentent ou administrent les autres organismes soumis au contrôle de la Cour des comptes qu’ils soient ordonnateurs ou comptables.
  • Sont exclus de la compétence de la Cour, les Ministres ainsi que les Maires, les Présidents de Conseil départemental et les Présidents de Conseil régional en résumé les politiques car ils sont responsables politiquement. Toutefois, depuis la loi du 29 janvier 1993 ces élus locaux peuvent être poursuivis dans deux cas : lorsqu’ils ont utilisé leur droit de réquisition pour procurer un avantage injustifié et lorsqu’ils sont à l’origine d’une condamnation de leur collectivité à une astreinte

3.1.2. Les infractions réprimées

  • Les infractions aux règles de la comptabilité publique : il peut s’agir de l’engagement d’une dépense en infraction avec les règles du contrôle financier, ou encore de l’imputation irrégulière d’une dépense en vue de dissimuler un dépassement de crédit.
  • Les infractions à la morale administrative : sont considérés comme telle, l’omission de déclarations aux administrations fiscales, ou encore le fait de procurer à autrui un avantage injustifié en méconnaissance de ses obligations.
  • Les infractions au respect de la chose jugée : on entend par là, le fait d’être à l’origine de la condamnation d’une collectivité publique à une astreinte.
  • La faute de gestion : elle a été introduite récemment. C’est le fait de causer un préjudice grave à une entreprise publique en raison de carences graves dans le contrôle, d’omissions ou de négligences répétés.

3.2. Le déroulement du contrôle

3.2.1. La saisine de la Cour

Seuls les Présidents des Assemblées parlementaires, le Premier Ministre ou les Ministres intéressés, la Cour des comptes et les Chambres régionales des comptes ainsi que le procureur général près la Cour des comptes peuvent saisir la CDBF dans les 5 ans qui suivent l’infraction.

3.2.2. L’instruction

Le procureur général, s’il ne décide pas de classer le dossier rédige un réquisitoire. Un rapporteur est alors désigné afin d’instruire l’affaire. Après le dépôt du rapport, si le procureur général estime qu’il y a lieu à poursuites, l’affaire est renvoyée devant la Cour. L’intéressé pourra prendre connaissance du dossier et produire un mémoire en défense, avant la tenue de l’audience.

3.2.3. Les décisions de la Cour

La Cour prononce des amendes qui sont plafonnées au montant du traitement annuel ou salaire brut annuel ce plafond pouvant être doublé dans le cas de l’avantage accordé à autrui. Les poursuites devant la Cour ne font pas obstacle aux poursuites pénales ou disciplinaires. Les audiences de la cour sont publiques. Le président peut décider que l'audience aura lieu ou se poursuivra à huis clos dans certains cas.

Un recours en cassation devant le Conseil d’Etat peut être intenté dans les deux mois. Un recours en révision est possible en cas de découverte de fait nouveaux.

Auteur :

FERRETTI Raymond

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Créé le 15 mars 2019
 

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