Le statut de la fonction publique territoriale : la carrière du fonctionnaire

Modifié le 03 juillet 2019

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Dernière mise à jour : juillet 2019

La carrière du fonctionnaire s'inscrit entre deux étapes, l'entrée (1) et la sortie (2) de la fonction publique. Le déroulement même de la carrière répond à des règles juridiques précises (3).

1. L’entrée dans la fonction publique

Dans le respect du principe d'égale admissibilité aux emplois publics, l'accès à la fonction publique de l'État et des collectivités territoriales obéit à des conditions communes (1.1). Une fois recruté, l’agent est nommé dans un des emplois qu’il a vocation à occuper (1.2).

1.1. Les principes d’accès à la fonction publique

Le recrutement de fonctionnaires s’effectue sur des emplois vacants en respectant le principe d’égal accès aux emplois publics (1.1.1) ainsi qu’un certain nombre de conditions particulières (1.1.2).

1.1.1. Le principe d’égale admissibilité aux emplois publics

Le principe d’égale admissibilité aux emplois publics trouve son fondement dans l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 selon lequel, « tous les citoyens (…) sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leurs capacités, sans autres distinctions que celle de leurs vertus et de leurs talents ». Ce principe a une valeur constitutionnelle. Il est en outre rappelé par l’article 6 alinéa 2 du titre I du statut (dans sa rédaction issue de la loi du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations) qui indique qu’aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, de leur origine, de leur orientation sexuelle, de leur age, de leur patronyme, de leur état de santé, de leur apparence physique, …. ».  Concrètement, ce principe interdit d’utiliser un système de sélection des agents publics fondé sur des critères étrangers à la capacité des candidats. L’administration ne peut donc refuser l’accès à la fonction publique à un candidat en raison de ses opinions politiques (CE, 28 mai 1954, Barel). Le principe trouve de nombreuses applications et ne se limite pas à régir l’accès à la fonction publique mais s’étend au déroulement de la carrière. Il est par exemple admis que l’interdiction des discriminations fondées sur l’apparence physique fait obstacle à la possibilité pour l’administration de licencier un agent public parce qu’il est affecté d’une surcharge pondérale. Cette règle est à pondérer dans certains cas, notamment lorsque l’apparence physique est constituée du port de signes religieux distinctifs.

1.1.2. Les conditions d’accès à la fonction publique

Le principe d’égale admissibilité aux emplois publics n’interdit pas à l’administration de soumettre l’accès aux emplois publics à certains conditions relatives à la nationalité, et aux droits civiques.

1.1.2.1. La condition de nationalité

L’accès à la fonction publique exige que le candidat possède la nationalité française. Cependant, la condition de nationalité est aménagée pour les ressortissants communautaires, c’est à dire les nationaux d’un État membre de l’union européenne. En effet, le principe de libre circulation des travailleurs implique que les ressortissants communautaires aient la possibilité d’accéder à la fonction publique d’un autre État membre sous réserve que les fonctions exercées ne comportent pas l’exercice de prérogatives de puissance publique comme pour le préfet par exemple. Le principe de libre circulation a de plus en plus d’implication dans le droit de la fonction publique. Il exige notamment que lors de l’accès à la fonction publique d’un ressortissant membre d’un État de l’Union soient pris en compte dans le calcul de l’ancienneté, les services effectués dans l’administration d’un autre État.

1.1.2.2. Les conditions relatives aux droits civiques

En principe nul ne peut être nommé ou maintenu dans un emploi public s’il ne jouit pas de l’intégralité de ses droits civiques. La déchéance des droits civiques entraîne la radiation des cadres et la perte de la qualité de fonctionnaire. La perte des droits civiques peut résulter d’une condamnation pénale puisque le juge peut prononcer une peine complémentaire à la peine principale consistant en la perte des droits civiques. Les statuts particuliers peuvent en outre formuler d’autres conditions particulières dès lors qu’elles ne remettent pas en cause le principe d’égale admissibilité aux emplois publics. C’est le cas pour l’aptitude physique par exemple.

1.2. La nomination à un emploi

La nomination s’effectue le plus souvent à l’issue d’un concours. L’agent qui a passé avec succès les épreuves du concours et qui se trouve déclaré admis par le jury doit encore être nommé par l’autorité administrative compétente. La réussite au concours ne vaut pas nomination. Cette subtilité est particulièrement importante pour comprendre les modalités de la nomination (1.2.2). Dans tous les cas la nomination relève de la compétence de l’autorité administrative compétente et non du jury du concours (1.2.1).

1.2.1. L’autorité investie du pouvoir de nomination

Les autorités compétentes pour procéder à la nomination des fonctionnaires de l’État sont, aux termes des articles 13 et 21 de la Constitution, le Président de la République et le Premier ministre. Par exemple, les préfets sont nommés par le Président de la République mais sur proposition du Premier ministre et du ministre de l’intérieur. Les ministres participent aussi au pouvoir de nomination. Dans la fonction publique territoriale l’exécutif de la collectivité ou de l’établissement public est la seule autorité compétente pour procéder à la nomination.

1.2.2. Les modalités de la nomination

Les autorités compétentes pour procéder à la nomination d’un fonctionnaire ne sont pas totalement libres. Leur pouvoir de nomination oscille entre un certain degré de pouvoir discrétionnaire (libre appréciation) et de compétence liée (lorsque le choix est encadré par des conditions objectives). Le degré de liberté de l’autorité administrative est différente dans la fonction publique d'État et dans la fonction publique territoriale (nous nous limitons ici à l’hypothèse où la nomination résulte de la réussite à un concours).

Dans la fonction publique d’État la marge de pouvoir discrétionnaire de l’autorité administrative est très faible puisqu’elle ne peut nommer les agents uniquement en fonction de leur classement à l’issue du concours. En revanche elle n’est pas dans l’obligation de pourvoir tous les postes. Si le jury a déclaré admis une centaine de candidats, l’autorité administrative peut en nommer seulement 90.  Dans la fonction publique territoriale, le principe de libre administration suppose que l’autorité administrative dispose, pour nommer les agents, d’une plus large liberté de choix. Ainsi, le maire est libre de nommer qui il veut sans considération du rang de classement au concours (les concours de la fonction publique territoriale ne débouchent d’ailleurs pas sur la constitution d’un classement par ordre de mérite mais d’un classement par ordre alphabétique). En revanche, l’autorité administrative ne peut nommer un agent qui ne figure pas sur la liste d’aptitude issue des résultats du concours.

2. Le déroulement de la carrière

Une fois que l’agent a intégré la fonction publique (2.1) il est susceptible d’occuper différentes positions (2.2).

2.1. L’intégration dans un corps ou dans un cadre d’emploi

Les éléments juridiques qui déterminent la situation et le déroulement de la carrière d’un agent ont une grande importance puisqu’ils déterminent ses droits et sa rémunération. Les fonctionnaires sont regroupés par famille statutaire que l’on nomme corps ou cadre d’emploi (2.1.1). Chaque corps ou cadre d’emploi se divise en grade, ce dernier donnant vocation à occuper certains emplois (2.1.2).

2.1.1. La notion de corps et de cadre d’emplois

La fonction publique d’État est constituée de corps alors que la fonction publique territoriale repose sur des cadres d’emploi. Les corps et cadre d’emploi se regroupent en catégorie.

2.1.1.1. La notion de corps dans la fonction publique d’État

Les fonctionnaires de l’État sont regroupés en corps. Chaque corps est organisé par des dispositions réglementaires qui constituent autant de statuts particuliers appli- quant le statut général. Chaque corps est en principe rattaché à un ministère. Par exemple, le corps des conseillers d’administration scolaire et universitaire est rattaché au ministère de l’éducation. Certains corps peuvent avoir une vocation interministérielle, comme celui des administrateurs civils. Il existe ainsi de très nombreux corps dans la fonction publique d’État et chaque membre d’un même corps doit être traité selon le principe d’égalité (en matière de droit et obligation, en matière de traitement….).

2.1.1.2. La notion de cadre d’emploi dans la fonction publique territoriale

Selon l’article 4 de la loi du 26 janvier 1984 dans sa version modifiée de 1987, « les fonctionnaires territoriaux appartiennent à des cadres d’emploi régis par des statuts particuliers, communs aux fonctionnaires des communes, des départements, des régions, et de leurs établissements publics ». La notion de cadre d’emploi est proche de celle de corps. La différence fondamentale avec la notion de corps tient aux modalités de gestion des cadres d’emploi. Alors que les corps sont gérés au niveau national, la gestion des cadres d’emploi s’effectue au niveau de chaque collectivité (avec le concours des centres de gestion et du CNFPT).

2.1.1.3. Le regroupement des corps et cadres d’emploi en catégories

Les corps et les cadres d’emploi sont regroupés en trois catégories, qui correspondent à un niveau de recrutement et de responsabilité. Les emplois de catégorie A correspondent à des fonctions de conception, et de direction. Le recrutement se fait normalement au niveau de l’enseignement supérieur. Les emplois catégorie B correspondent à des fonctions d’exécution exigeant une appréciation personnelle et le recrutement correspondent au niveau du BAC. Les emplois de catégorie C, sont des emplois d’exécution avec un recrutement au niveau du BEPC.

2.1.2. La notion de grade et d’emploi

Au delà de la notion de cadre d’emploi ou de corps, d’autres paramètres entrent en ligne de compte dans la situation du fonctionnaire. Il s’agit de la notion de grade et l’emploi.

2.1.2.1. Les grades, échelons et classes

Les corps et cadres d’emploi sont divisés en grade. Le grade définit la position hiérarchique de l’agent. Ainsi au sein d’un même corps ou grade d’emploi, il peut exister plusieurs grades. Le cadre d’emploi des attachés territoriaux se divise en trois grades, attaché, attaché principal et directeur. Mais il existe aussi des corps ou cadres d’emploi qui ne comportent qu’un grade. Dans ce cas, le grade peut encore se diviser en classe. Le changement de classe se traduit par une augmentation du traitement sans que les fonctions de l’agent ne s’en trouvent affectées. Le grade se divise encore en échelons qui correspondent à des différences de traitement. L’avancement de grade se fait principalement au mérite (avec une exigence d’ancienneté dans le grade), l’avancement d’échelon se fait principalement à l’ancienneté (avec une part de mérite).

2.1.2.2. Les emplois

Sur le plan administratif, l’emploi correspond à une fonction ou à une tâche (à un poste de travail). Sur le plan budgétaire, il correspond aux crédits nécessaires à l’occupation d’un emploi par un fonctionnaire. Dans la commune, le conseil municipal, détermine un certain nombre d’emploi à pourvoir dans l’administration communale et fixe les crédits nécessaires afin de pourvoir ces emplois. Dans la fonction publique d’État, c’est le Parlement qui joue le rôle de l’autorité budgétaire. Chaque fonctionnaire a vocation à occuper un emploi en fonction de son grade.

2.1.2.3. La distinction du grade et de l’emploi

A l’origine, les notions de grade et d’emploi étaient confondues. Ce n’est qu’après la seconde guerre mondiale que les deux notions se sont distinguées. Aujourd’hui, c’est l’article 12 de la loi du 13 juillet 1983 qui affirme que « le grade est distinct de l’emploi ». Le grade correspond à un titre personnel alors que l’emploi correspond à un poste. Par voie de conséquence, alors que l’agent est titulaire de son grade, l’emploi reste à la disposition de l’administration. Un fonctionnaire peut changer de grade sans changer d’emploi. A l’inverse, le fonctionnaire peut conserver son grade mais changer d’emploi. En cas de disparition de l’emploi, le fonctionnaire conserve son grade et n’est pas pour autant licencié. Le grade donne toutefois vocation à occuper certains emplois. Ainsi un fonctionnaire de catégorie A ne peut normalement se voir attribuer l’emploi d’un fonctionnaire de catégorie B. Cependant, le Conseil d’État admet que la vocation d’un agent à occuper un emploi déterminé, « ne faisait pas obstacle à ce que dans la mesure où l’intérêt du service l’exige, un chef de service confie au titulaire d’un grade déterminé des fonctions qui sont normalement remplies par des agents d’un grade inférieur, ou nomme un agent à un emploi sous les ordres d’un agent de grade inférieur » (CE, 24 novembre 1971, Dpt de la Savoie).

2.2. Les différentes positions statutaires

La situation du fonctionnaire ne découle pas uniquement de son grade et de son emploi. Elle dépend également de la position qu’il occupe. La situation normale d’un fonctionnaire consiste à travail dan un emploi correspondant à son grade. Sur le plan juridique cette situation correspond à la position d’activité. Il existe également une panoplie de positions particulières qui déroge à la situation normale. Le fonctionnaire a droit à occuper l'une des positions prévues par le statut. La position de droit commun est la position d'activité dans laquelle le fonctionnaire occupe un emploi correspondant à son grade. Ce n'est, en principe, qu'après un temps minimum passé en position d'activité que le fonctionnaire pourra prétendre occuper une autre des positions statutaires telle que le détachement, la position hors cadre ou la mise en disponibilité.

3. La fin de la carrière

La cessation définitive des fonctions obéit à des procédures strictement prévues par les textes qui conduisent à distinguer, parmi les causes de rupture des liens entre l'administration et son agent, des modes volontaires et normaux (3.1) et des modes forcés ou accidentels (3.2).

3.1. La fin normale de la carrière

La fin normale de la carrière de l’agent intervient lors de sa mise à la retraite (3.1.1). C’est la fin la plus naturelle dans le système de la carrière. Toutefois, l’agent peut, sous certaines conditions mettre un terme anticipé à sa carrière en cas de démission (3.1.2). La démission n’est pas à proprement parler une fin normale de la carrière mais elle ne constitue pas un mode forcé.

3.1.1. La mise à la retraite

Le fonctionnaire est admis à la retraite lorsqu’il atteint la limite d'âge applicable à son corps. L’administration se trouve alors en situation de compétence liée. Elle a l’obligation de prononcer la mise à la retraite. Dès que la limite d'âge est atteinte, la mise à la retraite est immédiate. La mise à la retraite s'accompagne de l'obligation pour les collectivités publiques de verser à l'agent qui a quitté le service une pension de retraite. Le montant de celle-ci est en principe proportionnel à celui du traitement en fin d'activité et au nombre d'années passées au sein de la fonction publique.

Enfin, la mise à la retraite ne signifie pas rupture complète des rapports juridiques nés entre l'agent et l'administration. En effet, le fonctionnaire retraité demeure astreint à certaines obligations plus ou moins durables ou permanentes (réserve, discrétion, interdiction d'exercer des fonctions dans des organismes contrôlés durant le temps de service). Le non-respect de ces devoirs l'exposerait à des sanctions, notamment à des retenues sur sa pension.  Il faut encore noter que la mise à la retraite d’office constitue un cas de sanction disciplinaire du quatrième groupe.

3.1.2. La démission

La démission bien qu’accidentelle constitue un mode de départ volontaire de l’agent. La démission nécessite toutefois l’acceptation de l’administration.

3.2. Les modes forcés de cessation de fonction

Il existe deux modes de départ forcé, la révocation (3.2.1), et le licenciement (3.2.2).

3.2.1. La révocation

La révocation est une sanction disciplinaire du quatrième groupe qui conduit à la rupture définitive des liens qui unissaient le fonctionnaire et le service public. La révocation doit correspondre à une faute disciplinaire grave.

3.2.2. Le licenciement

Le licenciement est une procédure par laquelle le fonctionnaire cesse définitivement ses fonctions, contre son gré, de façon accidentelle et non disciplinaire. L'aspect non volontaire de la cessation des fonctions est atténué dans la fonction publique territoriale puisque l’agent qui refuse successivement d’accepter l’emploi qui lui est offert est licencié. Cette procédure n'est possible que dans les cas limitativement énumérés par le statut. Le licenciement peut, tout d'abord, intervenir à la suite de suppression d'emplois. Dans la fonction publique d’État cette hypothèse est soumise à l’obligation de faire voter au Parlement une loi de dégagement des cadres. Il peut intervenir après que le fonctionnaire ait refusé successivement trois postes. Il peut également intervenir pour insuffisance professionnelle, à l‘issue de la période de stage.

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Créé le 03 juillet 2019
 
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