Les collectivités territoriales et la transition énergétique

Modifié le 21 avril 2020

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Notions clés


Le Grenelle II de 2010 et la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN, sont à l’origine de l’article L. 111-10-3 du code de la construction et de l’habitation qui prévoit que « Des actions de réduction de la consommation d’énergie finale sont mises en œuvre dans les bâtiments ou ensembles de bâtiments à usage tertiaire (…) afin de parvenir à une réduction de la consommation d’énergie finale pour l’ensemble des bâtiments soumis à l’obligation d’au moins 40% en 2030, 50% en 2040 et 60% en 2050, par rapport à 2010 ». Ce texte prévoit qu’un décret en Conseil d’Etat apportera toutes les précisions nécessaires pour rendre effective cette réduction de la consommation d’énergie finale dans les bâtiments à usage tertiaire.

Faisant preuve d’une approche beaucoup plus globale, la loi n° 2019-1147 relative à l’énergie et au climat a été adoptée le 8 novembre 2019 : elle va non seulement révolutionner le quotidien des français, mais elle aura aussi un impact considérable sur les politiques des collectivités territoriales qui devront s’impliquer pour le respect de la Stratégie Nationale Bas Carbone (SNBC) et la diminution des gaz à effet de serre, participer à la promotion des énergies renouvelables, et se soumettre à des contrôles destinés à s’assurer qu’elles respectent bien les orientations de la loi.

1. L’article L. 111-10-3 du code de la construction et de l’habitation et le décret n° 2019-771, dit « Décret tertiaire », adopté le 23 juillet 2019, entré en vigueur à compter du 1er octobre 2019

Une précédente version du décret tertiaire (décret n° 2017-918 du 9 mai 2017 relatif aux obligations d’amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire – Journal officiel de la République Française n° 0109 du 10 mai 2017), tirée de la loi sur la transition énergétique de 2015, qui obligeait les propriétaires de bâtiments tertiaires à réduire de 25% leurs consommations énergétiques d’ici 2020, a été suspendue par le Conseil d’Etat le 11 juillet 2017, au motif notamment que les délais prévus étaient trop courts.

La version finale du décret tertiaire vise un public très large : outre les propriétaires et les preneurs à bail de bâtiments à usage tertiaire privé, sont concernés les collectivités locales, les services de l’Etat, etc.

1.1. Les bâtiments visés par le décret

1.1.1. Les bâtiments, parties de bâtiments ou ensembles de bâtiments à usage tertiaire

Ce sont tout d’abord les bâtiments hébergeant exclusivement des activités tertiaires d’une surface plancher égale ou supérieure à 1.000 m², mais aussi toute partie d’un bâtiment à usage mixte qui héberge des activités tertiaires sur une surface égale ou supérieure à 1.000 m² et enfin les bâtiments tertiaires d’une surface inférieure à 1.000 m², mais situés sur une même unité foncière ou sur un même site dont le cumul de surfaces est supérieur ou égal à 1.000 m².

Le décret a fait prévaloir une conception très extensive des bâtiments soumis aux objectifs à atteindre qu’il fixe. En effet, si certaines activités initiales cessent, les occupants qui continuent à y exercer des activités tertiaires restent soumis à des obligations similaires, même si les surfaces cumulées hébergeant les activités tertiaires n’occupent plus qu’une surface inférieure à 1.000 m². De surcroît sont concernées les surfaces consacrées à des activités non tertiaires, si celles-ci sont accessoires aux activités tertiaires.

On observera cependant que la transition énergétique du bâti ne concerne pas le petit parc tertiaire, de telle sorte que les petites communes ne devraient pas, dans leur majorité, être concernées par les obligations imposées par la loi et le décret.

1.1.2. Les exemptions

Le décret ne s’applique pas aux constructions provisoires, ni aux bâtiments de l’armée, ou à ceux dans lesquels sont exercées des activités de sécurité civile ou de sûreté intérieure du territoire, ni aux lieux de culte, ce qui peut intéresser les collectivités territoriales. En effet les communes auxquelles a été reconnue la propriété d’un édifice de culte par la loi du 9 décembre 1905, de même que les établissements publics de coopération intercommunale qui ont choisi d’exercer la compétence « Entretien et conservation des édifices du culte », auraient pu être amenés à financer les actions de réduction de consommation d’énergie pour ces bâtiments.

1.2. Les objectifs fixés par l’article L.111-10-3 du code de la construction et de l’habitation et le décret tertiaire

1.2.1. L’objectif à atteindre : diminuer la consommation d’énergie finale sans dégrader l’empreinte carbone

L’objectif à atteindre, c’est soit la réduction des consommations d’énergie finale des bâtiments tertiaires, échelonnée ainsi : 40% en 2030, 50% en 2040 et 60% en 2050. Cette réduction se fera par rapport à une année de référence qui ne peut être antérieure à 2010, qui sera donc comprise entre 2010 et 2018. Cette consommation énergétique de référence correspond à la consommation d’énergie finale du bâtiment et elle sera ajustée en fonction des variations climatiques selon une méthode définie par arrêté pris par les ministres chargés de la construction, de l’énergie et des outre-mer. L’arrêté aura pour objectif de déterminer les valeurs absolues à atteindre en distinguant les classes d’énergie par classes d’activités et notamment par métiers. 

Ou bien cet objectif peut être remplacé par l’atteinte d’un seuil de consommation d’énergie finale fixé en valeur absolue (en kWh/m²), défini en fonction d’un indicateur d’intensité et d’une catégorie d’activité : ils seront ajustés selon les conditions climatiques de référence.

1.2.2. Les assouplissements prévus

Les objectifs tels que nous les avons exposés peuvent être ajustés en fonction des contraintes techniques, architecturales ou patrimoniales rencontrées : sont par exemple pris en compte le risque de pathologie du bâtiment provoqué par des actions destinées à atteindre l’objectif de réduction de la consommation d’énergie finale (ainsi une « surisolation » provoquant des problèmes de condensation), la modification de l’extérieur du bâti, ou des éléments d’architecture et de décoration de la construction, qui est incompatible avec son statut de monument historique ou de site classé (ainsi la pose de panneaux solaires en toiture sur certains bâtiments classés). Il en va de même lorsque les actions susceptibles de permettre l’atteinte de l’objectif de réduction de la consommation d’énergie finale ne sont pas conformes aux servitudes relatives au droit des sols, au droit de propriété, à la sécurité des biens et des personnes ou à l’aspect des façades et à leur implantation.

Ces objectifs peuvent également être modulés en cas de changement de l’activité exercée dans les bâtiments ou du volume de cette activité, ou encore lorsque les avantages attendus supposent l’engagement de coûts disproportionnés : ceux-ci seront appréciés en fonction de la durée du retour sur investissement.     

L’ajustement de ces objectifs peut intervenir aussi bien dès le départ qu’a posteriori suivant l’évolution du bâtiment. Il suppose l’établissement d’une étude technique et d’un audit énergétique réalisés par une entreprise qualifiée : ce dossier sera versé sur une plate-forme de suivi dédiée à la mise en œuvre de la rénovation énergétique des bâtiments tertiaires.

1.3. Les moyens préconisés pour réduire la consommation d’énergie finale

Ils sont de diverses natures : améliorer la performance énergétique des bâtiments qui dépend de l’isolation – interne, externe – des menuiseries, des panneaux solaires, etc. Mais aussi utiliser des équipements performants, installer des dispositifs de contrôle et de gestion active d’équipements, moduler l’exploitation des équipements : un système de gestion de l’énergie qui procède par régulation et programmation permet de minimiser la consommation d’énergie tout en maintenant et même en optimisant le confort dans le bâtiment. L’aménagement des locaux et le comportement des occupants font aussi partie de la panoplie recensée par le décret tertiaire.  

1.4. Les sanctions attachées à l’absence de transmission des informations sur OPERAT

1.4.1. La plate-forme numérique OPERAT

La transmission des éléments ci-après sera effectué par chaque assujetti et devra intervenir avant le 30 septembre 2021, puis se fera chaque année au plus tard le 30 septembre : elle concernera les activités tertiaires exercées, la surface des bâtiments soumis à l’obligation, les consommations et données de l’année de référence, le dossier technique pour justifier les modulations, et enfin les consommations annuelles d’énergie par type d’énergie.

C’est l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) qui, en sa qualité de gestionnaire de la plateforme numérique mandaté par l’Etat, vérifiera l’exactitude des éléments inscrits sur la plate-forme ainsi que la réalisation des objectifs au plus tard les 31 décembre 2031, puis 2041, et enfin 2051.

1.4.2. Les sanctions attachées au non-respect de la transmission ou de l’atteinte des objectifs, ou à l’absence de fourniture d’un plan d’actions ou encore à l’absence d’atteinte des objectifs fixés au plan d’action.

L’absence de transmission non justifiée des informations sur OPERAT, plate-forme de recueil des données de consommation énergétique des bâtiments tertiaires, en ligne depuis le 1er janvier 2020, entraînera une mise en demeure du propriétaire ou du preneur à bail de respecter ses obligations sous trois mois puis publication sur un site Internet des services de l’Etat des mises en demeure restées sans effet adressées au propriétaire ou au preneur récalcitrant.

Le non-respect non justifié des objectifs entraînera l’obligation de détailler une série d’actions à effectuer et de s’engager à mettre en œuvre ce programme assorti d’un échéancier prévisionnel de réalisation et d’un plan de financement.

Le défaut de fourniture du programme d’actions sous un délai de six mois aura pour corollaire une mise en demeure, une publication du nom de celui qui sera en défaut sur un site Internet dédié, puis une amende administrative de 7.500 euros. Quant à la non-atteinte des objectifs fixés au plan d’action, elle aura pour conséquence une amende de 7.500 euros, outre la publication sur le site Internet dédié.

1.5. Appréciations portées sur le décret

Le concept d’énergie primaire a disparu au profit de celui d’énergie finale avec la disparition de la phrase prévue dans le projet de décret : « En cas de changement de source d’énergie, celui-ci ne devra pas entraîner une dégradation du niveau de consommation exprimée en énergie primaire ». L'association d'élus Amorce a regretté que le décret tertiaire soit "aveugle sur l'énergie consommée, au type d'énergie utilisé". "Ainsi, une école chauffée au fioul ou à la chaufferie bois aura les mêmes objectifs à remplir", expliquait Nicolas Garnier, délégué général d'Amorce, qui concluait : "Quand on parle en énergie finale, cela avantage forcément les solutions de chauffage électrique."

En revanche le garde-fou concernant la dimension carbone a été conservé : le décret prévoit en effet que « le changement de type d’énergie utilisée ne doit entraîner aucune dégradation du niveau des émissions de gaz à effet de serre ».

L’association des maires de France (AMF), après avoir exprimé les plus vives réserves sur la première mouture du projet de décret et dénoncé son « insoutenabilité financière » a approuvé le principe de « proportionnalité » qui permet de moduler les obligations de réduction des consommations énergétiques, « tout en se réjouissant que l'obligation de résultats prenne le pas sur l'obligation de moyens, ce qui pourra se traduire dans les faits par d'autres solutions que des travaux d'isolation coûteux. Des dispositifs de contrôle et de gestion active, l'adaptation des sites à une utilisation sobre en énergie ou même le comportement des usagers des locaux, sont autant de mesures qui permettront aux collectivités d'obtenir dès les premières années une réduction significative de leur consommation d'énergie ».

Le Conseil d’évaluation des normes a noté que « l'impact financier considérable des mesures imposées par le décret (environ 43 milliards d'euros sur 30 ans) » sera compensé par « les gains générés par les économies d'énergie », qui « seront bien supérieurs » : le ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales table effectivement sur quelques 62 milliards d'euros d'économies. L’association des maires de France (AMF) enfin a rappelé que les travaux de mise en conformité seront éligibles à différentes aides et subventions, du Grand plan d'investissement à la prime énergie et aux prêts de la Caisse des dépôts et consignations. Les bâtiments éducatifs bénéficieront d’un soutien financier spécifique ; la rénovation des bâtiments scolaires fait l’objet d’une priorité dans le cadre du projet Action cœur de ville.

Ce décret doit être complété par un arrêté d'application précisant les modalités de mise en œuvre des actions de réduction de la consommation énergétique des bâtiments tertiaires : il indiquera notamment les seuils chiffrés de performance énergétique et contiendra un guide d'utilisation et la structuration d'une base de données dans laquelle les propriétaires ou les utilisateurs devront rendre compte chaque année de leur niveau de consommation. Lors d’un point presse qui s’est tenu le 18 novembre 2019, le ministre du logement a annoncé que la consultation sur cet arrêté était en voie d’achèvement et qu’il devrait être publié en janvier-février 2020.  

2. La loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat

Dès 2000, la France a adopté le Plan national de lutte contre le changement climatique : ce faisant, elle s’est dotée de plans stratégiques (succession des Plans Climat) et d’objectifs dont le principal était la diminution des émissions de gaz à effet de serre. La loi n° 2015-992 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV), adoptée le 17 août 2015 s’est donné comme objectifs une réduction de 40% des émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2030, et une division de ceux-ci par quatre (facteur 4) dans l’intervalle 1990-2050. Toujours en 2015, la France a adopté la première Stratégie Nationale Bas carbone (SNBC) qui a fixé des plafonds d’émission à ne pas dépasser. Enfin en 2016, la première programmation pluriannuelle de l’énergie a axé ses objectifs sur l’efficacité énergétique et les énergies renouvelables. Mais, dès 2017, la France a relevé ses ambitions en adoptant au mois de juillet le Plan Climat dans lequel elle s’engageait à atteindre la neutralité carbone en 2050, conformément aux termes de l’Accord de Paris.

La loi relative à l’énergie et au climat a été présentée en conseil des ministres le 30 avril 2019 par le ministre de la transition écologique et solidaire. Le gouvernement a engagé la procédure accélérée. Le texte a été examiné par les parlementaires et, le 10 octobre 2019, celui-ci a fait l’objet d’un recours signé par plus de 60 sénateurs. Mais le conseil constitutionnel a, dans sa décision du 7 novembre 2019, jugé conformes à la Constitution les mesures que lui ont déférées les sénateurs. Dans son article 1er, la loi relative à l’énergie et au climat a modifié ses objectifs initialement affichés, tirant les enseignements de la Stratégie Nationale Bas Carbone (SNBC) et de la Programmation Pluriannuelle de l’Energie (PPE) qui a, par exemple, montré qu’il était possible de diminuer la consommation des énergies fossiles de 40% dès 2030, au lieu des 30% précédemment envisagés. Elle a donc actualisé les objectifs de la politique de l’énergie.

La France est devenue l’une des économies les moins carbonées parmi les pays développés : « en émissions par habitant, la France est le deuxième pays le moins émetteur du G71 en 2015 après l’Italie (données OCDE) ; en émissions par unité de PIB, la France est le pays le moins émetteur du G7 en 2014 » (étude d’impact sur le projet de loi Energie et climat, 29 avril 2019, p. 12), avec une « décorrélation entre émissions et croissance économique » (p. 13).

L’article L.221-1, III du code de l’environnement, issu de l’article 173 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, précise que, dans leurs documents de planification et de programmation qui ont des incidences significatives sur les émissions de gaz à effet de serre, les décisions publiques de l’Etat, des collectivités, des établissements publics, doivent prendre en compte la Stratégie Bas Carbone. Le texte ajoute que, dans le cadre de celle-ci, « le niveau de soutien financier des projets publics intègre, systématiquement et parmi d’autres critères, le critère de contribution à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les principes et modalités de calcul des émissions de gaz à effet de serre des projets publics sont définis par décret ».

2.1. La contribution des collectivités territoriales au développement des énergies renouvelables

En 2017, la part d’énergie renouvelable était en augmentation significative avec notamment « une hausse de 16% de l’éolien par rapport à 2016 et de 9% du solaire. (…) En 2020, 23% de la consommation d’énergie devrait être d’origine renouvelable. Fin 2017, environ 16% était d’origine renouvelable » (étude d’impact, p. 17). En 2030, 32% de la consommation d’énergie devrait être d’origine renouvelable (étude d’impact, p. 18).

2.1.1. Les réseaux de distribution de chaleur et de froid

2.1.1.1. Leur création

La loi relative à l’énergie et au climat a reconnu la compétence des communes tant en ce qui concerne la création que l’exploitation des réseaux publics de chaleur ou de froid : il s’agit d’un service public industriel et commercial. Un transfert de compétences au profit d’un établissement public est toujours envisageable, cet établissement pouvant lui-même opérer un transfert de compétences maîtrise d’ouvrage au profit d’un autre établissement public.

L’élaboration d’un schéma directeur du réseau de chaleur ou de froid est confié aux soins des collectivités territoriales : il concourt à la promotion des énergies renouvelables et de récupération, appelées à alimenter le réseau, il participe à l’étude de l’opportunité d’une extension, d’un développement des réseaux existants et d’une interconnexion avec d’autres réseaux. Il a pour mission de développer la part des énergies renouvelables et de récupération. Les communes disposent d’un délai de cinq ans, à compter de la mise en service du réseau, pour arrêter ce schéma qui doit être révisé tous les dix ans. A cette première contrainte s’en ajoute une seconde : le schéma directeur doit être réalisé avant le 31 décembre 2021, concernant les réseaux dont l’entrée en service se situe entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2019 (article L.2224-38 du code général des collectivités territoriales).      

2.1.1.2. La procédure de classement d’un réseau de chaleur ou de froid

Cette procédure a un intérêt certain : le classement permet de rendre obligatoire le raccordement à un réseau, s’agissant de nouvelles constructions implantées dans des secteurs préalablement identifiés.

Les réseaux de distribution de chaleur (par exemple afin de chauffer des bâtiments publics ou privés à partir d’une chaufferie collective) et de froid, font désormais automatiquement l’objet d’un classement, soit par une collectivité territoriale, soit par un groupement de collectivités, lorsqu’ils sont alimentés à plus de 50% par une énergie renouvelable ou de récupération et qu’un certain nombre de conditions sont remplies (article L712-1 du code de l’énergie), alors que précédemment, ce classement était une simple faculté laissée à l’initiative de la collectivité ou du groupement. Le classement est donc aujourd’hui de droit, et la décision de ne pas classer le réseau, doit faire l’objet d’une délibération motivée de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales.

Parmi les gisements d’énergies renouvelables exploités par les réseaux on peut citer la géothermie, la chaleur de récupération, etc. L’orientation de ces réseaux, dont le développement devrait être conséquent au cours des prochaines années, vers les énergies renouvelables et de récupération, devrait ainsi contribuer à la transition énergétique.

2.1.2. La participation des communes au capital des sociétés anonymes (SA) ou des sociétés par actions simplifiée (SAS) dont l’objet social est la production d’énergies renouvelables

La montée des communes au capital d’une société commerciale ou de tout autre organisme à but lucratif est interdite (sauf autorisation prévue par décret en Conseil d’Etat) sauf si la participation de la commune a pour objet d’exploiter les services communaux ou, sous conditions, des activités d’intérêt général.

Mais la loi relative à l’énergie et au climat a ouvert la possibilité aux communes et à leurs groupements de participer au capital d’une société anonyme (SA) ou d’une société par actions simplifiée (SAS) si l’objet social de cette société est la production d’énergies renouvelables « par des installations situées sur leur territoire ou, pour une commune, sur le territoire d’une commune limitrophe ou, pour un groupement, sur le territoire d’un groupement limitrophe » (article L2253-1 du code général des collectivités territoriales). Pour ce faire, les communes ou leurs groupements adoptent une délibération. La ville de Paris bénéficie d’un statut spécifique qui lui permet de souscrire de plein droit des parts dans un fonds commun de placement à risques à vocation locale : il s’agit d’apporter des fonds propres à des entreprises impliquées dans la transition énergétique.

Les départements peuvent, eux aussi, monter au capital de ces sociétés commerciales (article L3231-6 du même code).

2.1.3. La possibilité de déroger aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT) pour promouvoir les énergies renouvelables, après recueil de l’avis des collectivités territoriales

La prévention des risques comporte des dispositions relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement dans les zones de maîtrise de l’urbanisation future. Certaines d’entre elles font l’objet de prescriptions, voire d’interdictions, prévues par un plan de prévention des risques technologiques. Mais le représentant de l’Etat dans le département peut accorder des dérogations, qui peuvent être assorties de conditions particulières, pour autoriser l’installation de productions d’énergies renouvelables : il arrête sa décision après avoir recueilli l’avis des collectivités territoriales concernées : communes et établissements publics de coopération intercommunale (article L.515-16-1 du code de l’environnement).

2.2. La contribution des collectivités territoriales à la réduction des gaz à effet de serre

2.2.1. L’objectif : la neutralité carbone

Les articles L.100-2 et L.100-4 du code de l’énergie prévoyaient une division par quatre des émissions de gaz à effet de serre. Mais, pour répondre à l’urgence écologique et climatique, l’article L.100-4, I, 1° a prévu d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050, et pour cela de diviser les émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à six entre 1990 et 2050. La neutralité carbone a été définie comme « un équilibre sur le territoire national entre les émissions anthropiques par les sources et les absorptions anthropiques par les puits de gaz à effet de serre ». L’objectif c’est donc la décarbonation qui implique la compensation des émissions des gaz à effet de serre par des puits de carbone. On entend par là les absorptions par des écosystèmes gérés par l’homme tels que les terres cultivées, les terres en jachère, les forêts, les prairies essentiellement.   

2.2.2. Bilan et plan de transition

L’Etat, bien sûr, mais aussi les régions, les départements, les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les communautés de communes et les communes de plus de 50.000 habitants, outre les personnes morales publiques employant plus de 250 personnes, sont tenus d’établir un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre, et un plan de transition présentant « les objectifs, moyens et actions » pour parvenir à une réduction. Ces bilans sont publiés et des mises à jour interviennent tous les trois ans. La loi est plus exigeante à l’égard des collectivités territoriales qu’à l’égard des personnes morales de droit privé qui ne sont concernées que si elles emploient plus de 500 personnes et qui disposent d’un délai de quatre ans pour publier.

Toutefois les collectivités territoriales, ou leurs groupements, qui se sont dotés d’un Plan Climat Air Energie Territorial (PCAET) peuvent y intégrer le bilan et le plan de transition, et en conséquence être dispensés de toute autre obligation de publicité (article L.229-25 du code de l’environnement).

2.2.3. Impact sur les politiques des collectivités

Les collectivités sont particulièrement concernées par la SNBC puisque celle-ci va s’appliquer dans plusieurs domaines qui relèvent de leurs compétences : les transports, les déchets, mais aussi les bâtiments : l’exposé des motifs du projet de loi évoque le « développement de formes urbaines résilientes et économes en carbone ».

L’article L.111-9 du code de la construction et de l’habitation soumet les bâtiments et parties de bâtiments neufs à des objectifs généraux de performances énergétiques, environnementales et sanitaires. Les dossiers de demande de permis de construire devront donc être instruits en considération des exigences et conditions qui seront fixées par un décret en Conseil d’Etat. Pour les nouvelles constructions créant plus de 1.000 m² d’emprise au sol, soumises à une autorisation d’exploitation commerciale, pour les nouvelles constructions de locaux à usage industriel ou artisanal, d’entrepôts, de hangars non ouverts au public, pour les nouveaux parcs de stationnement couverts accessibles au public, l’article L.111-18-1 – I du code de l’urbanisme pose des conditions très strictes de délivrance des autorisations d’urbanisme : intégration soit d’un procédé de production d’énergies renouvelables, soit d’un système de végétalisation, etc. L’article L.111-18-1 – IV du même code prévoit toutefois que l’autorité compétente en matière d’urbanisme pourra, sous certaines conditions limitativement énumérées (aggravation du risque, difficultés techniques insurmontables, conditions économiques inacceptables), et à condition de motiver sa décision, déroger aux exigences posées au I de cet article.  

La fermeture des centrales de production d’électricité les plus polluantes, notamment des centrales à charbon, va nécessiter un accompagnement des salariés de ces installations, mais aussi des sous-traitants pénalisés par ces cessations d’activités. C’est l’Etat, ses opérateurs, mais aussi les Régions, pour ce qui relève de leurs compétences qui devront prendre des mesures en faveur des salariés dont l’emploi sera supprimé, des personnels portuaires, des salariés de l’ensemble de la chaîne des sous-traitants dont l’emploi sera, là encore, supprimé : outre des reclassements, prioritairement dans le même bassin d’emploi, des formations seront proposées aux personnels concernés (article L.311-5-3-II du code de l’énergie).     

2.3. La contribution des collectivités territoriales à la performance énergétique

Par rapport à 2012, la réduction de la consommation énergétique finale doit être de 50% en 2050 : les objectifs intermédiaires sont fixés à 7% en 2023 et 20% en 2030. Les secteurs du bâtiment, des transports et de l’économie circulaire sont spécifiquement visés par la loi. La réduction de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles est plus ambitieuse puisque la loi du 8 novembre 2019 a fixé un taux de 40% au lieu de 30%.  

2.3.1. Données transmises aux collectivités territoriales aux fins d’amélioration de la performance

Afin d’améliorer « (la) mise en œuvre et (le) suivi des politiques publiques touchant à la construction, aux bâtiments, aux logements, aux consommations énergétiques et aux performances environnementales », un certain nombre d’informations, par ailleurs transmises à l’ADEME (Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie), doivent être mises à disposition des collectivités territoriales. La transmission de ces informations incombe aux personnes qui établissent les diagnostics de performance énergétique : les modalités de cette transmission seront arrêtées par un décret en Conseil d’Etat (article L.134-4-2 du code de la construction et de l’habitation).    

2.3.2. Limitation de la consommation énergétique des bâtiments à usage d’habitation, y compris ceux détenus et loués par des collectivités territoriales

Le nouvel article L.111-10-4-1-I du code de la construction et de l’habitation, qui résulte de la loi du 9 novembre 2019, dispose que « A compter du 1er janvier 2028, la consommation énergétique, déterminée selon la méthode du diagnostic de performance énergétique, des bâtiments à usage d’habitation n’excède pas le seuil de 330 kilowattheures d’énergie primaire par mètre carré et par an ».

Cet article concerne bien sûr les immeubles d’habitation détenus par des particuliers, personnes physiques ou autres, mais aussi par les collectivités qui, par exemple, ne supportant plus l’obligation de loger les enseignants du primaire, choisissent de conserver ces locaux et de les louer à des particuliers. 

2.2.3. Contribution des collectivités territoriales à la transition énergétique dans leurs relations avec les organismes de distribution de gaz et d’électricité

Les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, concluent, en leur qualité d’autorités concédantes de la distribution publique d’électricité et de gaz, des contrats de concessions avec les distributeurs de gaz et d’électricité et assurent le contrôle des réseaux. Ces organismes fournissent aux collectivités territoriales des données qui leur permettent notamment d’élaborer les Plans Climat Air Energie Territorial (PCAET). Les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale peuvent aussi assurer la maîtrise d’ouvrage des travaux de développement des réseaux publics de gaz et d’électricité. Elles participent par ailleurs, de concert avec les établissements publics maîtres d’ouvrage des travaux, à proportion de deux cinquièmes, au conseil en charge de la répartition annuelle des aides attribuées aux autorités organisatrices d’un réseau public de distribution d’électricité, soit qui réalisent des opérations exceptionnelles concourant à la transition énergétique, présentant un caractère innovant et répondant à un besoin local spécifique, soit qui réalisent dans les communes rurales, des « opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des énergies renouvelables et d’autres actions concourant à l’atteinte des objectifs de la politique énergétique », soit encore qui installent des installations de production de proximité qui « permettent d’éviter directement ou indirectement des extensions ou des renforcements de réseaux » (article L.2224-31 du code général des collectivités territoriales). L’autorité organisatrice d’un réseau public de distribution, exploité en régie ou concédé, est « la commune, ou l’établissement public de coopération auquel elle a transféré cette compétence, ou le département s’il exerce cette compétence à la date de la publication de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 ». La loi a tenté de parvenir à la constitution d’une autorité organisatrice unique sur le territoire départemental (syndicat de communes, syndicat mixte, groupement de collectivités territoriales).

2.3.4. Délivrance des certificats d’économie d’énergie

Les collectivités territoriales, les groupements de collectivités territoriales et leurs établissements publics sont éligibles aux certificats d’économies d’énergie.

Le dispositif des certificats d’économies d’énergie date de 2005 : il a pour ambition d’obliger les fournisseurs d’énergie à réaliser des économies d’énergie en initiant différentes actions auprès des consommateurs. La loi relative au climat et à l’énergie a spécifiquement prévu que pourrait donner lieu à la délivrance de certificats d’économie d’énergie la contribution à des programmes de rénovation des bâtiments au bénéfice des collectivités territoriales (article L.221-7 du code de l’énergie).

Toutefois certains bâtiments peuvent être exonérés du respect de cette obligation si des contraintes techniques, architecturales ou patrimoniales, y font obstacle, ou encore si les sommes à investir sont d’un montant disproportionné par rapport aux résultats attendus. Dans certaines circonstances particulières, cette obligation ne s’applique qu’à compter du 1er janvier 2033. Et à compter du 1er janvier 2022, un signalement est effectué lors de la vente ou de la location du bien immobilier si la consommation énergétique est supérieure au seuil fixé par la loi. A compter du 1er janvier 2028, dans les mêmes circonstances, la mention du non-respect du seuil de consommation énergétique fixé par la loi est inscrite non seulement dans les actes de vente ou les contrats de baux, mais aussi dans toutes les publicités relatives à la vente ou à la location.      

2.4. Contrôle des politiques de transition énergétique des collectivités territoriales

2.4.1. Contrôle par le Haut Conseil pour le climat

Cet organisme indépendant a été créé par le décret n° 2019-439 du 14 mai 2019 pour renforcer la gouvernance de la politique climatique, en remplacement du comité d’experts pour la transition énergétique : il est chargé d’établir chaque année un rapport qui fait le point sur la baisse des émissions de gaz à effet de serre. Le Haut Conseil pour le climat s’intéresse aussi aux politiques publiques, mises en œuvre tant par l’Etat que par les collectivités territoriales. Il devra apprécier leur efficacité « pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, développer les puits de carbone, réduire l’empreinte carbone et développer l’adaptation au changement climatique, y compris les dispositions budgétaires et fiscales » (article L.132-4-I du code de l’environnement).

Le Haut Conseil pour le climat va s’intéresser aux conséquences socio-économiques des politiques publiques, « notamment sur la formation et l’emploi, et environnemental, y compris pour la biodiversité ».   

Les informations que délivre le représentant de l’Etat dans la région, à la Région, pour l’élaboration du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, peuvent prendre en compte les avis du Haut Conseil pour le climat, concernant la définition des objectifs énergétiques et environnementaux.   

2.4.2. Evaluation des outils de planification imposés aux collectivités territoriales (PCAET et SRADDET).

La loi relative au climat et à l’énergie a prévu d’évaluer la contribution des Plans Climat Air Energie Territorial et des Schémas Régionaux d’Aménagement, de Développement Durable et d’Egalité des Territoires aux politiques de transition écologique et énergétique. Pour ce faire, un rapport sera établi dans les deux ans suivant l’adoption de la loi afin d’évaluer le soutien apporté par l’Etat à ces plan et schéma.

2.4.2.1. Le Plan Climat Air Energie Territorial (PCAET) a succédé au Plan Climat Energie Territorial (PCET) dont l’origine remonte au Plan Climat National de 2004.

Le Plan Climat Energie Territorial incitait les collectivités territoriales (Régions, Départements, Intercommunalités, Communes) à lutter contre l’effet de serre grâce à différentes actions. La loi Grenelle I a mis cet instrument en valeur.

Le Plan Climat Air Energie Territorial a ajouté aux premiers objectifs du Plan Climat Energie Territorial, l’atténuation du réchauffement climatique, le développement des énergies renouvelables, l’amélioration de l’efficacité énergétique, et donc la réduction des gaz à effet de serre, celui du traitement de la qualité de l’air. Concrètement les Plans Climat Air Energie Territorial peuvent contenir, si elles relèvent de leurs compétences, des actions sur la mobilité sobre et décarbonée, sur la maîtrise de consommation d’énergie de l’éclairage public, sur le schéma de développement durable du réseau de chaleur, sur la lutte contre la pollution atmosphérique. Un contrôle s’exerce par un dispositif de suivi et d’évaluation des résultats.

La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a imposé aux intercommunalités de plus de 50.000 habitants, existantes au 1er janvier 2015, de se doter d’un Plan Climat Air Energie Territorial à partir du 31 décembre 2016, et aux intercommunalités de plus de 20.000 habitants, existantes au 1er janvier 2017, de se doter de ce Plan à partir du 31 décembre 2018.

S’ils ont adopté le Plan Climat Air Energie Territorial, la métropole de Lyon et les établissements publics de coopération intercommunale, pilotent la transition énergétique. Les actions qu’ils promeuvent dans le domaine de l’énergie doivent être cohérentes avec le Plan. Ils peuvent notamment, tout comme les syndicats de communes ou les syndicats mixtes, agir, avec comme perspective la maîtrise de la demande d’énergie dans leur périmètre de compétences. Ces actions peuvent être spécifiques aux consommateurs en situation de précarité énergétique auxquels sont proposées des aides, telles que la prise « en charge, en tout ou partie, des travaux d’isolation, de régulation thermique ou de régulation de la consommation d’énergie ou l’acquisition d’équipements domestiques à faible consommation. Ces aides font l’objet de conventions avec les bénéficiaires » (article L2224-34 du code général des collectivités territoriales).

Les établissements publics de coopération intercommunale, les syndicats peuvent par ailleurs « prendre en charge, pour le compte de leurs membres, tout ou partie des travaux nécessaires pour améliorer la performance énergétique des bâtiments dont les membres sont propriétaires ». Ils peuvent même assurer le financement de ces travaux.   

2.4.2.2. Le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) a été créé par la loi NOTRe. C’est un document de planification qui fusionne d’autres documents de planification : le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire, créé en 1995 et modifié en 1999, le plan régional de prévention et de gestion des déchets, le schéma régional de l’intermodalité, le schéma régional climat air énergie.

S’interrogeant sur l’impact de la loi relative à l’énergie et au climat sur les collectivités territoriales, l’étude d’impact a conclu que « la modification des objectifs proposés n’entraînera aucune modification des compétences ni de création de missions nouvelles pour les collectivités territoriales. Les objectifs s’inscrivent dans le prolongement des dynamiques déjà engagées par les territoires (….). De même la modification des objectifs n’entraînera aucune modification pour les administrations notamment déconcentrées » (étude d’impact p. 34).

Auteur :

BOUVIER Françoise

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Créé le 12 février 2020
 

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