Les politiques d'optimisation des ressources humaines dans la FPT

Modifié le 21 avril 2020

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Dernière mise à jour : janvier 2020

Lors de son discours du 14 janvier 2014, le Président de la République a annoncé la poursuite et l’amplification des efforts de redressement des comptes de la Nation. Concernant les collectivités locales, cet effort passera par des « incitations fortes » à se regrouper, avec une clarification des compétences. Le nombre de Régions pourra évoluer, et l’avenir des départements, notamment dans les aires métropolitaines devra être redéfini.

Pour les accompagner, il y aura des incitations puissantes qui seront introduites. Les dotations de l’Etat varieront selon les regroupements qui seront faits. »

Ce sera chose faite par la loi du 16 janvier 2015 qui substitue à compter du 1er janvier 2016 aux 22 régions métropolitaines existantes 13 régions constituées par l’addition de régions sans modification des départements qui les composent.

Dans la même optique, la loi NOTRe du 7 août 2015 procède à la simplification et à la clarification des compétences des collectivités territoriales. A ce titre, elle :

  • Supprime la clause générale de compétence des régions et des départements.
  • Renforce les responsabilités de la région dans le domaine économique
  • recentre les activités du département autour des compétences sociales et de solidarité
  • renforce l’intercommunalité

Enfin, le gouvernement d’Edouard Philippe a instauré un pacte financier entre l’Etat et les grandes collectivités territoriales, appelé pacte de Cahors, qui vise à réduire le déficit public. Les collectivités territoriales doivent ainsi limiter leurs dépenses de fonctionnement à 1,2% par an, inflation comprise (sur la période 2018-2022).

Dans les dépenses de fonctionnement, la masse salariale représente une part plus ou moins conséquente en fonction de la typologie des collectivités territoriales.

L’impact de ces différentes mesures n’est jamais certain sur l’évolution des dépenses de personnel. En effet, leur progression est également tributaire des décisions nationales. En 2018, la progression de la masse salariale des collectivités a ainsi été limitée de près d’un tiers (231M€) par le report d’une année des mesures statutaires prévues dans le cadre du protocole PPCR.

Pour la même année (2018), les dépenses de personnel des régions se sont accrues de 3,8%. Cette progression importante résulte en partie de la prise en charge des personnels correspondant aux nouvelles compétences transférées ainsi qu’à l’ajustement du régime indemnitaire des régions fusionnées.

Toutes ces évolutions institutionnelles vont renforcer la réflexion voire les expériences déjà conduites en matière de mutualisation des moyens, dont les ressources humaines constituent une données essentielles.

Les notions de service public et d’optimisation des ressources sont donc au centre des objectifs de changement. Il s’agit de répondre aux attentes des citoyens dans le souci du respect des procédures mais avec une certaine souplesse qui permette une adaptation du niveau de réponse le plus pertinent aux besoins des usagers.

Dans cette perspective, les ressources humaines sont le moteur d’une stratégie offensive qui suppose de faire des choix et une préparation pour se donner les moyens de réagir en conservant une souplesse d’action pour une adaptation au plus près de la réalité.

Dans ce contexte, les collectivités développent des démarches de Gestion Prévisionnelle des Emplois et des Compétences afin de les aider à mieux piloter leur adaptation à un contexte en perpétuel changement.

1. La mutualisation des ressources humaines

L’effort demandé aux administrations de mutualiser leurs effectifs concerne à la fois les administrations d’Etat et les collectivités locales.

1.1. L’administration d’Etat

À plusieurs reprises, la Cour des Comptes a formulé des recommandations sur cette question. Sur le format global des services déconcentrés de l’État sur le territoire national, des regroupements et mutualisation ont d’ores et déjà transformé l’organisation territoriale de l’État : en supprimant les doublons de compétences entre services déconcentrés de l’État et services des collectivités territoriales, par exemple dans les domaines de la cohésion sociale, de l’enfance, du tourisme ou de la formation professionnelle ; en mettant en cohérence les circonscriptions administratives, ce qui pourrait se traduire, notamment, par une diminution du nombre des cours d’appel, des tribunaux de commerce, des sous-préfectures.

Les voies d’un fonctionnement plus efficace et économe sont également explorées, en particulier, par le recours aux nouvelles technologies ainsi que par l’interopérabilité des systèmes d’information, l’approfondissement du mouvement de mutualisation déjà engagé.

Dans le cadre de la RGPP, le contrôle de légalité et budgétaire ainsi que les missions de guichet (délivrance des titres) confiées aux sous-préfectures ont été centralisés en 2009-2011 dans les préfectures et les sous-préfectures les plus importantes.

1.2. Les collectivités locales

Dans son rapport sur les finances publiques locales, publié le 14 octobre 2013, la Cour des comptes rappelle que les dépenses de personnel représentent près de 52 % des dépenses de fonctionnement des collectivités locales.

Cette institution formule un certain nombre de recommandations à destination du secteur public local. Elle se prononce pour un effort soutenu de péréquation, de maîtrise des normes mais aussi de mutualisation des effectifs au sein du « bloc communal ». Allant au-delà de ses préconisations antérieures, elle suggère de rendre contraignant un objectif chiffré de mutualisation des moyens au niveau de chaque ensemble intercommunal. Elle évoque ainsi l’idée de conditionner la part des dotations de l’Etat au respect de ces objectifs.

Totalement inédite, cette proposition, qui réintroduit implicitement une sorte de norme d’évolution de la dépense locale, n’est pas sans poser la question de son articulation avec le principe de libre administration. La sanction ne serait pas de nature juridique mais financière à travers une sorte de bonus-malus sur les dotations d’Etat. La pratique du coefficient d’intégration fiscale (CIF) a montré, par le passé, que ce type de système incitatif n’a pas été jugé incompatible avec les principes supérieurs du droit des collectivités.

Cette incitation à la mutualisation des effectifs peut être opportune, mais le coefficient proposé peut susciter un biais entre des communautés dont les services publics locaux sont fortement externalisés via des délégations de services publics ou des sociétés publiques locales (déchets, transports, assainissement, équipements culturels et sportifs…), et qui, de ce fait, disposeront d’un coefficient de mutualisation des effectifs relativement faible, et des communautés privilégiant des modes de gestion en régie.

Ainsi, la mutualisation de services représente sans aucun doute une piste féconde d’évolution de la gestion des ressources humaines :

En premier lieu, une démarche de mutualisation nécessite un « arrêt sur image » relatif à l’organisation du travail au sein des collectivités d’un territoire : quelle organisation des services ? quelles modalités de fonctionnement entre services ? quelle circulation de l’information en interne ? quel degré de coordination et de transversalité entre services des différentes collectivités ? Le fait de se poser de telles questions permet fréquemment de mettre en lumière des pistes d’optimisation en termes d’organisation des services.

Ensuite, la démarche de mutualisation permet aux collectivités concernées de se poser des questions sur les missions essentielles, prioritaires, qu’elles entendent mettre en œuvre. Cela conduit alors à dépasser ce qui peut parfois relever de « la force de l’habitude ». La démarche de mutualisation constitue une opportunité de revisiter la pertinence ou non de telles ou telles dépenses et actions au regard de la situation actuelle du territoire, des collectivités concernées.

Par ailleurs, une démarche de mutualisation représente une opportunité de renouveler et d’enrichir le dialogue social au sein des collectivités concernées. En effet, une démarche de mutualisation, pour réussir, non seulement implique la participation et la mobilisation des organisations syndicales et des représentants des personnels, mais elle nécessite également un dialogue renouvelé non seulement entre hiérarchie et encadrement, mais aussi avec les Elus.

Enfin, et ce n’est pas le moindre des points positifs d’une telle démarche, la mise en œuvre de la mutualisation représente une formidable opportunité pour les agents de s’exprimer tant sur leur situation actuelle que sur leurs aspirations. La mutualisation s’inscrit donc dans une authentique perspective de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, dans la mesure où elle ouvre de nouvelles perspectives d’emploi et de responsabilités. Elle permet notamment de revisiter le plan de formation en l’inscrivant dans une logique territorialisée, au-delà des périmètres institutionnels de chaque collectivité.

2. Une démarche d’évaluation intégrée : la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences

La Gestion des Ressources Humaines vise à répondre à plusieurs défis auxquels sont confrontées les collectivités territoriales en particulier :

  • satisfaire les besoins en compétences et en emplois immédiats, mais aussi futurs de la collectivité,
  • permettre aux agents de se développer et de développer leurs compétences, dans le cadre d’un projet d’évolution professionnelle,
  • minimiser les risques dans les choix et par l’anticipation, c’est à dire construire demain avec les hommes d’aujourd’hui, et adapter, anticiper les ressources aux besoins évolutifs.

En effet les collectivités, dans un contexte environnant de plus en plus évolutif, sont à la recherche d’outils permettant d’appréhender l’avenir.

Quelle lisibilité ont-elles aujourd'hui des compétences effectives et disponibles dans leur organisation ? Comment définir les compétences à venir et attendues et comment les obtenir ?

Quels sont les enjeux actuels que rencontrent les collectivités territoriales et qui leur imposent d’avoir une réflexion prévisionnelle de leurs ressources humaines ?

  • Nécessité de s’adapter à une fonction publique territoriale en plein evolution
    • Progression de la FPT
    • Papy boom
    • Hausse du niveau moyen de qualification
    • Diversité des statuts
    • Faiblesse de l’encadrement
  • Des attentes qui se complexifient et se diversifient.
  • Obligation de concilier une approche statutaire et une approche par métier.
  • La spécificité de la fonction publique en terme de garantie d’emploi
  • Besoin de développer une approche stratégique de la fonction RH.

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Parce qu’elle consiste justement à réduire de façon anticipée, les écarts entre les besoins et les ressources humaines de l’organisation (en terme d’effectifs et de compétences) en fonction de ses objectifs à moyen terme, la Gestion Prévisionnelle des Emplois et des Compétences (G.P.E.C.) constitue un des aspects essentiels de la G.R.H.

Les évolutions concernant la définition des compétences se sont accompagnées de modification de la démarche elle-même de G.P.E.C. Dans les années 70, la démarche consistait essentiellement en une gestion des effectifs à court terme. Différents indicateurs étaient utilisés pour faire face à des modifications ponctuelles sans une véritable analyse prospective ni qualitative.

Dans les années 80, le contexte socio-économique se modifie. La démarche de G.P.E.C. intègre une analyse de poste et une évaluation des besoins futurs afin de coordonner les projets de formation, de recrutement et de rémunération.

Des tendances nouvelles apparaissent dans le milieu des années 1980 et début des années 1990. La Gestion Prévisionnelle des Ressources Humaines va connaître une évolution dans la mesure où elle va devenir plus sensible à la question des compétences qu’à celle des emplois et des effectifs.

Aujourd’hui, le concept de G.P.E.C. évolue vers celui de « Schéma directeur des emplois et des ressources humaines ».

Le schéma directeur des emplois et des ressources humaines identifie l’ensemble cohérent des grandes décisions à prendre sur les variables d’un système de gestion des ressources humaines (rémunération, formation, mobilité, recrutement, appréciation, management, organisation, conditions de travail…) pour maximiser les chances d’obtenir les effets souhaitables en terme de compétences pour faire face aux évolutions prévisibles et souhaitables d’emplois. Il part de l’hypothèse que les changements à promouvoir dans les organisations ne peuvent s’effectuer qu’indirectement en agissant sur le contexte en fonction duquel les acteurs régleront leurs décisions.

Toute démarche de gestion prévisionnelle est une réflexion sur les moyens permettant de réduire l’écart entre les besoins de l’organisation (en termes de compétences requises nécessaires pour pouvoir atteindre un certain nombre de résultats fixés) et les ressources humaines disponibles (agents).

Cette réflexion analyse de façon assez précise :

  • les ressources humaines actuellement disponibles ;
  • les ressources humaines nécessaires à moyen terme (3 à 5 ans) ;
  • les besoins actuels en emplois ;
  • les besoins futurs en emplois.

Le référentiel d’emplois et compétences est l’outil qui permettra d’objectiver cet écart. La gestion des emplois et des compétences est constituée par la rencontre de 2 natures de besoins : ceux de l’organisation et ceux de l’agent.

L’agent dispose d’un certain nombre de capacités et de compétences en vue de réaliser « une performance » ou d’atteindre un résultat.

L'entretien annuel d'évaluation permet de suivre la personne dans son niveau de compétences, ainsi que dans les compétences qu'il peut développer.

L'entretien annuel peut aussi détecter des écarts entre les compétences du collaborateur et les compétences requises au poste, aujourd'hui ou dans le futur. Une formation peut alors être prescrite.

La structure a une organisation traduite à travers son organigramme qui a des exigences sur les activités nécessaires à l’exercice d’un emploi ainsi que sur le profil de compétences, cela en vue d’atteindre un résultat.

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C’est la rencontre de ces 2 besoins qui constituera une gestion optimale des emplois et des compétences.

L'Assemblée nationale a examiné les 17 et 18 octobre le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022. Les députés ont précisé que les contrats entre les grandes collectivités territoriales et l'Etat, portant sur la limitation des dépenses de fonctionnement, tiendront compte des spécificités locales. Ils ont encore prévu expressément que les collectivités plus petites pourront elles aussi s'engager sur un objectif de limitation de leurs dépenses dans le cadre d'un contrat avec l'Etat. La hausse de 1,2% par an, inflation comprise, des dépenses de fonctionnement s'appliquera à l'ensemble des collectivités territoriales (signataires et non signataires des contrats). 

Le Contrat de Cahors, c'est le pacte financier entre l'Etat et les collectivités. Un pacte qui vise à réduire le déficit public, inscrit dans loi de finances 2018-2022. Les collectivités locales doivent limiter l'augmentation de leurs coûts de fonctionnement à 1,2% par an. Le Contrat de Cahors, c'est le pacte financier entre l'Etat et les collectivités. Un pacte qui vise à réduire le déficit public, inscrit dans loi de finances 2018-2022. Les collectivités locales doivent limiter l'augmentation de leurs coûts de fonctionnement à 1,2% par an.

La progression des dépenses de fonctionnement des collectivités est également tributaire des décisions nationales. En 2018, la progression de la masse salariale des collectivités a ainsi été limitée de près d’un tiers (231 M€) par le report d’une année des mesures statutaires prévues dans le cadre du protocole PPCR.

En conséquence, certaines régions voient leurs dépenses de personnel progresser de manière substantielle – respectivement + 9,9 % et + 16,1 % pour deux d’entre elles – tandis que seule une région voit ce poste diminuer (- 0,7 %).

Selon Régions de France, la hausse observée résulterait également de la mise en œuvre du RIFSEEP et de l’harmonisation des régimes indemnitaires des personnels des régions fusionnées.

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Créé le 15 janvier 2020
 

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