Les politiques d'insertion et de lutte contre la pauvreté

Modifié le 22 avril 2020

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Par Bastien Urbain, Docteur en droit privé
Dernière mise à jour : septembre 2019

À la fin des années 1970, le développement du chômage de masse et l’apparition du phénomène des travailleurs pauvres ont engendré une nouvelle forme de précarité et d’exclusion que ne parvenaient pas à prendre en charge les dispositifs traditionnels de protection sociale. Les années qui suivirent ont alors été marquées par une transformation profonde de la politique de lutte contre la pauvreté et les exclusions et par l’adoption en 1988 d’un dispositif jusqu’alors inédit : le Revenu Minimum d’Insertion (RMI).

Les politiques d’insertion et de lutte contre la pauvreté sont aujourd’hui très variées. Elles mobilisent de nombreux acteurs et mécanismes qui ne pourront tous être évoqués en l’espèce. Les développements qui suivent s’attacheront donc à présenter de manière générale ces politiques (1) avant d’étudier de façon plus spécifique leur dispositif le plus emblématique : le Revenu de Solidarité Active (RSA) (2).

1. Présentation générale des politiques d’insertion et de lutte contre la pauvreté

Pendant longtemps, l’État et les départements se sont partagé la gestion des politiques d’insertion. Néanmoins, ces derniers ont vu leurs compétences progressivement renforcées en la matière, au point que l’article L. 115-2 du Code de l’action sociale et des familles affirme désormais sans aucune ambigüité que « les politiques d’insertion relèvent de la responsabilité des départements ».

Dans la pratique, les politiques d’insertion sont élaborées au niveau départemental par le biais de deux dispositifs : le « programme départemental d’insertion » et le « pacte territorial pour l’insertion ». Ainsi, le conseil départemental établit chaque année un programme d’insertion destiné notamment à définir la politique départementale d’accompagnement social et professionnel, à recenser les besoins d’insertion ainsi que l’offre locale d’insertion et à planifier les actions correspondantes. La mise en œuvre de ce programme est ensuite assurée dans des conditions posées par le pacte territorial pour l’insertion élaboré entre les différentes parties concernées par ce sujet : État, département, Pôle Emploi, CAF, syndicats, associations, etc.

Les politiques d’insertion et de lutte contre la pauvreté sont organisées autour de trois grands axes :

  • L’accès aux droits fondamentaux.

Il s’agit ici de considérer que les personnes exclues ne peuvent s’insérer dans la société et sortir de la pauvreté que si elles bénéficient des mêmes droits et des mêmes moyens d’existence que le reste de la population. L’objectif des pouvoirs publics est alors de faire en sorte que chacun puisse faire valoir ses droits fondamentaux et bénéficier de moyens minimaux d’existence notamment en matière de logement et de santé.

  • L’aide à l’insertion sociale et professionnelle.

Au cours des années 1980, les pouvoirs publics ont estimé que l’assistance traditionnelle qui visait à accorder des moyens financiers et matériels aux plus démunis ne suffisait pas à combattre efficacement les nouvelles formes de pauvreté. L’idée est alors apparue d’agir contre la passivité de certains bénéficiaires de l’aide sociale en mettant en place une politique qualifiée d’« activation » des dépenses sociales. L’objectif est de faire en sorte que les plus démunis ne se contentent pas d’une attitude passive, c’est-à-dire qu’ils ne se contentent pas de recevoir une aide extérieure, mais qu’ils (re)deviennent acteurs de leur vie et qu’ils agissent concrètement pour lutter contre les causes de leur précarité. L’aide et l’action sociales continuent depuis cette époque à proposer des moyens aux personnes qui n’en disposent pas, mais cherchent en outre à (ré)insérer socialement et professionnellement ces personnes. Cette réinsertion est pensée comme étant la première étape d’une dynamique positive visant à sortir les personnes de l’exclusion et de la pauvreté.

  • La prévention des exclusions.

S’il est important de mettre en œuvre des moyens pour tenter d’insérer ou de réinsérer socialement et professionnellement la population, il est primordial de déployer des efforts pour faire en sorte que les personnes déjà insérées ne « décrochent » pas et qu’elles ne s’engagent pas dans un processus d’exclusion. Différentes mesures sont ainsi prises afin de protéger le plus longtemps possible les personnes qui rencontrent des difficultés personnelles ou professionnelles : afin de protéger les ressources des personnes en difficulté, certaines prestations (notamment des minima sociaux) sont insaisissables et incessibles ; afin de garantir des conditions de vie décentes aux personnes qui rencontrent des difficultés financières, la fourniture de certains services est désormais garantie (il est interdit de mettre en place des coupures d’eau et, pendant la « trêve hivernale », de couper l’accès à l’électricité et au gaz à une personne qui n’aurait pas payé ses factures) ; la loi propose en outre des solutions en matière de logement en cas de saisies immobilières ou d’expulsion, etc.

Le revenu de solidarité active fait la synthèse de tous ces objectifs. Il est aujourd’hui le dispositif le plus emblématique de la lutte contre l’exclusion et la pauvreté.

2. Le Revenu de Solidarité Active (RSA)

2.1. Les objectifs du revenu de solidarité active

Le revenu de solidarité active a été créé par une loi du 1er décembre 2008. Il remplace le revenu minimum d’insertion qui avait été mis en place vingt ans plus tôt. Le RSA a pour objectif de lutter contre la pauvreté, mais également pour l’insertion professionnelle et sociale.

À l’origine, le RSA était conçu pour :

  • Assurer aux personnes sans ressources des moyens convenables d’existence.

Cette aide accordée aux plus démunis était organisée par le biais de ce qui était appelé, le « RSA-socle ». Il s’agissait d’une base, d’un minimum de ressources dont personne ne devait être privé.

  • Accorder une aide financière aux travailleurs les plus modestes de manière à ce que le fait d’exercer une activité professionnelle soit toujours plus lucratif que de bénéficier des aides sociales.

Le système français de protection sociale a longtemps été critiqué dans la mesure où il pouvait inciter certaines personnes à vivre de l’aide et de l’action sociales plutôt que de vivre de leur travail. En effet, les bénéficiaires de l’aide et de l’action sociales peuvent, selon les cas, bénéficier de prestations en espèces et d’un certain nombre d’avantages en nature (exonération de taxe d’habitation et de la redevance audiovisuelle, tarifs préférentiels en matière de fourniture d’énergie, d’eau, de téléphone, d’internet, etc.). Or, tous ces avantages disparaissent dès lors que la personne retrouve une activité, de sorte qu’il était parfois plus avantageux financièrement de refuser un emploi et de continuer à bénéficier des aides sociales. Afin que le travail « paie » toujours plus que les aides sociales, le législateur avait mis en place ce qui était qualifié de « RSA chapeau » ou « RSA activité ». L’objectif de ce dispositif était de continuer à verser des prestations aux travailleurs aux revenus les plus modestes, de manière à encourager la reprise d’une activité professionnelle.

La loi du 17 août 2015 a supprimé le « RSA activité ». La logique visant à compléter les revenus des travailleurs afin de les encourager à reprendre ou à conserver une activité professionnelle existe toujours, mais est désormais mise en œuvre dans le cadre de la prime d’activité. Le RSA est ainsi réduit dans sa dimension financière au « RSA socle », c’est-à-dire qu’il ne vise plus qu’à accorder un minimum de ressources aux personnes qui n’en disposent pas.

2.2. Les règles d’attribution du RSA

Le RSA est un dispositif dont la gestion relève en grande partie du département. Le Président du conseil départemental est en effet responsable de l’attribution des prestations en espèces. Malgré cela, l’État conserve un rôle en la matière puisqu’il contrôle directement ou indirectement une partie des acteurs chargés de l’accompagnement social et professionnel : Pôle Emploi, organismes de Sécurité sociale, maisons de l’emploi, etc.

Dans la pratique, la demande de RSA peut être adressée auprès de divers organismes dont les centres communaux et intercommunaux d’action sociale (CCAS et CIAS) ainsi que les centres payeurs de la prestation (CAF et MSA). Pour que la demande soit acceptée par les services départementaux, plusieurs conditions sont à remplir :

  • Le demandeur doit justifier d’une résidence stable et effective en France.
  • Le demandeur doit être âgé d’au moins 25 ans.

Il existe des dérogations à ce principe. Ainsi, les « jeunes parents » et les « parents isolés » qui ont entre 18 et 25 ans peuvent à certaines conditions bénéficier du RSA. En outre, le législateur a prévu un RSA « jeune actif » afin de permettre aux personnes de moins de 25 ans qui ont exercé une activité professionnelle à temps plein pendant au moins deux ans au cours des trois années qui précèdent la demande d’en bénéficier.

  • Certains statuts empêchent l’octroi du RSA.

Ainsi, les élèves, étudiants, stagiaires, bénéficiaires d’un congé parental, sabbatique ou sans solde ne sont pas éligibles au RSA.

  • Comme toutes les aides sociales, le RSA est une prestation accordée à titre subsidiaire.

Pour se voir accorder le RSA, le demandeur doit prouver qu’il ne dispose pas de revenus professionnels, qu’il ne peut prétendre à aucune prestation légale ou règlementaire et qu’il ne bénéficie d’aucune créance alimentaire. Depuis le 1er avril 2019, le montant maximal pouvant être accordé à une personne seule au titre du RSA est de 559,74€.

Le RSA est servi par les CAF ou les caisses de la MSA à compter du mois où la demande a été déposée. Aucune durée maximale d’attribution n’est fixée. Le RSA est versé jusqu’à ce que la personne retrouve une activité professionnelle et une rémunération décente. Afin d’ajuster le montant de la prestation, le bénéficiaire du RSA est tenu de déclarer ses ressources tous les trimestres.

Au 30 juin 2018, 1,66 million de foyers bénéficiaient du RSA. L’évolution du nombre d’allocataires dépend en grande partie de l’état du marché du travail. Ainsi, les effectifs ont très fortement augmenté suite à la crise économique et financière de 2008. Le nombre de bénéficiaires du RSA s’est ensuite stabilisé à partir de 2013 pour diminuer légèrement (pour la première fois depuis 2008) en 2016.

2.3. Les droits et devoirs des bénéficiaires du RSA

Le RSA est un droit qui comporte des contreparties :

  • Le bénéficiaire du RSA a l’obligation, soit de rechercher un emploi, soit d’entamer des démarches en vue de créer sa propre entreprise, soit de suivre toutes les actions qui lui sont prescrites afin de faciliter son insertion sociale ou professionnelle ;
  • La collectivité doit s’engager à fournir au bénéficiaire du RSA un accompagnement social et professionnel adapté.

Dans l’hypothèse où le bénéficiaire du RSA est en mesure de reprendre immédiatement un emploi, les services départementaux doivent l’orienter vers le Pôle Emploi ou tout autre organisme de placement susceptible de l’aider dans sa recherche d’emploi.

Si le bénéficiaire du RSA présente des difficultés sociales (absence de logement par exemple) qui l’empêchent de travailler immédiatement, les services départementaux vont plutôt le diriger vers les services sociaux du service départemental ou vers tout autre organisme d’insertion.

Les personnes dont la santé, la sécurité et l’insertion sociale sont menacées à cause de la mauvaise gestion qu’ils font des prestations sociales qui leur sont accordées (pas seulement du RSA) peuvent bénéficier de deux dispositifs d’accompagnement social encadrés par les services sociaux du département : une mesure d’accompagnement social personnalisé ou une mesure d’accompagnement judiciaire :

  • La Mesure d’Accompagnement Social Personnalisé (MASP).

La MASP prend la forme d’un contrat conclu entre le département et la personne concernée. Ce contrat qui comporte les engagements réciproques des deux parties a pour objectif de rétablir les conditions d’une gestion autonome des prestations sociales. Le département peut notamment se voir autorisé par son cocontractant à gérer tout ou partie de ses prestations sociales. Le contrat ne peut pas durer plus de 4 ans. Si, à la fin du contrat, la personne n’a pas retrouvé son autonomie et qu’elle ne parvient toujours pas à gérer son budget sans que cela menace sa santé et sa sécurité, le juge pourra ordonner une mesure d’accompagnement judiciaire.

  • La Mesure d’Accompagnement Judiciaire (MAJ).

La MAJ est une mesure contraignante. Elle n’est pas négociée et ne fait pas l’objet d’un contrat. Il s’agit d’une mesure prise par le procureur de la République, après avis des services sociaux départementaux. Il appartient ensuite au juge des tutelles de recevoir la personne concernée par la MAJ. Ce juge désignera alors le mandataire judiciaire chargé de gérer les prestations sociales. La mesure d’accompagnement judiciaire est en principe fixée pour 2 ans, mais peut exceptionnellement être portée à 4 ans.

Il est utile de préciser que la MASP, comme la MAJ, ne concerne que des majeurs dont les facultés ne sont pas altérées. Les personnes dont les facultés physiques ou intellectuelles sont altérées bénéficient d’un encadrement spécialisé, par le biais notamment des mesures de curatelle ou de tutelle.

Pour en savoir plus

  • AUBIN (E.), L’essentiel du droit des politiques sociales, Issy-les-Moulineaux : Gualino, 12e éd., 2019, 160 p.
  • BORGETTO (M.) et LAFORE (R.), Droit de l’aide et de l’action sociales, Issy-les-Moulineaux : LGDJ, 10e éd., 2018, 819 p.
  • DREES, L’aide et l’action sociales en France, éd. 2018 [en ligne], disponible sur www.drees.solidarites-sante.gouv.fr

 

Auteur :

URBAIN Bastien

Thématique(s) :

Groupe :

Concours de la FPT

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Créé le 05 juin 2019
 

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