Les risques psychosociaux ou RPS font incontestablement partie aujourd’hui du « jargon » juridique, et plus spécialement des spécialistes du droit de la santé au travail. Ils sont au cœur de nombreuses réflexions d’ordre sociologique, psychopathologique et juridique. Ils ont été, il est vrai, largement et tristement médiatisés et à l’origine de drames inacceptables. Cette promotion médiatique a suscité une réaction des pouvoirs publics, des partenaires sociaux et plus largement de tous les acteurs du monde du travail.

Les conséquences des risques psychosociaux dans l’entreprise sont largement pointées du doigt. Les effets délétères sur la santé des travailleurs sont bien identifiés. L’impact sur l’entreprise est également avéré (absentéisme, rotation importante du personnel, etc.). Aujourd’hui, nul doute que la prévention en soit le fer de lance. Chacun s’accorde à affirmer que les RPS doivent être combattus « à la source ».

Face au développement des risques psychosociaux et de la souffrance au travail, les collectivités territoriales sont soumises à des obligations juridiques très proches de celles des entreprises : les textes législatifs sont d'ailleurs souvent communs (partie IV, livres 1 à 5 du code du travail) ou adoptent des rédactions comparables.

1. L’identification des risques psychosociaux

Il n’existe, à proprement parler, aucune définition juridique des risques psychosociaux, mais certaines de ses composantes sont identifiées par les textes (et précisées par les juges).

1.1. L’absence de définition juridique des risques psychosociaux

Les risques psychosociaux, à l'interface de l'individu et de sa situation de travail, ne sont pas définis juridiquement. En réalité, sous cette entité peuvent être évoqués le stress, les violences internes (harcèlement moral, harcèlement sexuel) et les violences externes (exercées par des personnes extérieures à l'entreprise à l'encontre des salariés). Les risques psychosociaux ne se limitent donc pas au stress. De même, ils ne sauraient être réduits au harcèlement au travail. Ces deux situations ne sont que des manifestations des risques professionnels d’origine et de nature variées, qui mettent en jeu l’intégrité physique et mentale des salariés et ont un impact sur le bon fonctionnement des entreprises. En ce qui concerne les risques psychosociaux, le danger se situe dans l’organisation du travail au sens large, autrement dit dans les conditions de travail et les relations humaines. Le dommage concerne la santé psychique et mentale du travailleur voire son intégrité physique.

Les diverses approches des RPS reconnaissent le caractère plurifactoriel des RPS, admettent l’existence de facteurs individuels mais aussi organisationnels. Il convient de souligner aussi le caractère subjectif de ce risque qui relève de la perception propre à chaque individu.

Un collège d’expertise mené par M. Gollac a retenu, en 2009, six dimensions de risques à caractère psychosocial : exigences au travail, exigences émotionnelles, autonomie et marges de manœuvre, rapports sociaux et relations au travail, conflits de valeur et insécurité d’emploi (M. Gollac et M. Bodier, Mesurer les facteurs psycho-sociaux de risque au travail pour les maîtriser, Rapport du collège d'expertise sur le suivi des RPS au travail réuni à la demande du ministre du Travail et des affaires sociales, Paris, 2011).

1.2. Les qualifications juridiques existantes

Longtemps, seules les notions de harcèlement moral et harcèlement sexuel étaient définies par les textes (code du travail et statut général de la fonction publique par assimilation). Depuis 2016, la notion d’agissement sexiste a été consacrée par le législateur, dans le cadre de la loi Rebsamen du 17 août 2015, puis dans le cadre de la loi Travail du 8 août 2016. Une définition classique du stress au travail peut également être apportée.

1.2.1. Le harcèlement moral

L’origine de la notion de harcèlement moral peut être recherchée dans celle de « mobbing », titre du best-seller du psychologue suédois Heinz Leymann, définissant la persécution au travail. Il s’agit d’une relation conflictuelle sur le lieu de travail, aussi bien entre collègues qu’entre supérieurs et subordonnés. En France, la notion de harcèlement moral est révélée par le Docteur Christophe Dejours et Marie-France Hirigoyen, psychiatres, dans leurs ouvrages respectifs.

Il est certain que le contexte international a permis une évolution législative en la matière. En France, le législateur est intervenu dans le cadre de la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002. Cette intervention était bienvenue. Une reconnaissance juridique de la notion de harcèlement moral est alors proposée sous l'article L. 122-49 du Code du travail (devenu C. trav., art. L. 1152-1) selon lequel « aucun salarié ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale et de compromettre son avenir professionnel ». Certainement imparfaite, la définition identifie cependant légalement le phénomène. L'avancée est majeure. Une définition légale générale du harcèlement moral est donnée.

Le dispositif de lutte contre le harcèlement a été également intégré dans le statut général des fonctionnaires. La loi de modernisation sociale de 2002 (L. n° 2002-73, 17 janv. 2002) a introduit dans le titre I du statut général un article 6 quinquies pour le harcèlement moral. Le harcèlement moral est également un délit (article 222-33-2 du code pénal).

Trois conditions sont dégagées et une autre, d’ailleurs absente du texte, logiquement écartée par les juges de la Cour de cassation.

Le harcèlement moral au travail nécessite avant tout un comportement répétitif. Des actes différenciés doivent donc avoir été subis par la victime. Cette condition ne pose pas de difficulté véritable en jurisprudence. Très simplement, le harcèlement moral ne peut être caractérisé en présence d’un acte isolé. Ainsi, ne peut s'analyser en harcèlement moral, une décision de l'employeur de rétrograder un salarié, peu important que, répondant aux protestations réitérées de celui-ci, il ait maintenu par divers actes sa décision (Cass. soc., 9 déc. 2009, n° 07-45.521) . Les juges considèrent aussi que les faits constitutifs de harcèlement moral peuvent se dérouler sur une brève période ( Cass. soc., 26 mai 2010, n° 08-43.152).

Au-delà, le harcèlement moral implique une dégradation des conditions de travail, subie personnellement par celui qui s’en prétend victime. Encore, les agissements de harcèlement doivent être "susceptibles" de porter atteinte aux droits de la victime, à sa dignité ou mettre en péril son état de santé (C. trav., art. L. 1152-1). Il n’est pas obligatoire qu’il y ait un effet sur la santé, même si telle est la situation la plus courante. L’atteinte doit être simplement potentielle et les conséquences possibles de la dégradation des conditions de travail sont alternatives.

Dans un arrêt du 10 novembre 2009, la Cour de cassation affirme, au visa de l'article L. 1152-1 du Code du travail, que le harcèlement moral est constitué, indépendamment de l'intention de son auteur, dès lors que sont caractérisés des agissements répétés ayant pour effet une dégradation des conditions de travail susceptibles de porter atteinte aux droits et à la dignité du salarié, d'altérer sa santé ou de compromettre son avenir professionnel (Cass. soc., 10 nov. 2009, n° 08-41.497).

Evolution intéressante sur la question du harcèlement moral depuis 2002, cette position jurisprudentielle est également à relier avec la condamnation, par la Cour de cassation, de certaines méthodes de gestion mises en œuvre par un supérieur hiérarchique, lorsqu'elles se manifestent, pour un salarié déterminé, par des agissements constitutifs d'un harcèlement moral (Cass. soc., 10 nov. 2009, n° 07-45.321). Le harcèlement managérial est reconnu dans le secteur privé. Il ne l’est pas, par les juges, dans la fonction publique.

1.2.2. Le harcèlement sexuel

Le harcèlement sexuel, dans sa définition modifiée par une loi du 6 aout 2012, est encadré aux articles L 1153-1 et suivants du code du code du travail pour le secteur privé. La définition est identique dans le statut général des fonctionnaires et dans le code pénal (il s’agit d’un délit prévu à l’article 222-33 du code pénal).

L’article L 1153-1 du code du travail précise :

Aucun salarié ne doit subir des faits :

1° Soit de harcèlement sexuel, constitué par des propos ou comportements à connotation sexuelle répétés qui soit portent atteinte à sa dignité en raison de leur caractère dégradant ou humiliant, soit créent à son encontre une situation intimidante, hostile ou offensante ;

2° Soit assimilés au harcèlement sexuel, consistant en toute forme de pression grave, même non répétée, exercée dans le but réel ou apparent d'obtenir un acte de nature sexuelle, que celui-ci soit recherché au profit de l'auteur des faits ou au profit d'un tiers.

Le harcèlement sexuel prend donc deux formes.

1.2.3. L’agissement sexiste

La notion d’agissement sexiste est codifiée en l’article L 1142-2-1 du code du travail. Elle vise également les fonctionnaires : l’article 6 bis de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 interdit ce type d’agissement.

Il ne s’agit pas d’un nouveau cas de discrimination illicite et il se distingue, par la plume du législateur, du harcèlement moral ou sexuel au travail. Selon le code du travail, « nul ne doit subir d'agissement sexiste, défini comme tout agissement lié au sexe d'une personne, ayant pour objet ou pour effet de porter atteinte à sa dignité ou de créer un environnement intimidant, hostile, dégradant, humiliant ou offensant ».

1.2.4. Le stress au travail

L’Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail s’est aussi exprimée sur le sujet : « Le stress occasionné par le travail est l’un des principaux défis que doit relever la politique en matière de santé et de sécurité en Europe. Presque un travailleur sur quatre en souffre et les études indiquent que le stress est à l’origine de 50 à 60% de l’absentéisme. Cela représente des coûts énormes, tant en termes de souffrance humaine qu’en raison de la réduction des performances économiques ».

Selon l'agence européenne pour la santé et la sécurité au travail, le stress est ressenti lorsqu'un déséquilibre est perçu entre ce qui est exigé de la personne et les ressources dont elle dispose pour répondre à ces exigences. Bien que le stress soit perçu psychologiquement, il peut également porter atteinte à la santé physique. À l'identique, l'accord national interprofessionnel sur le stress au travail du 2 juillet 2008 précise qu'un "état de stress survient lorsqu'il y a déséquilibre entre la perception qu'une personne a des contraintes que lui impose son environnement et la perception qu'elle a de ses propres ressources pour y faire face. L'individu est capable de gérer la pression à court terme mais il éprouve de grandes difficultés face à une exposition prolongée ou répétée à des pressions intenses" (Accord étendu par A. 23 avr. 2009 : Journal Officiel 7 Mai 2009. - V. D. Jourdan, Accord de méthode sur la prévention du stress au travail : JCP S 2010, 1126).

2. La prévention des RPS

Les différents fondements juridiques relatifs à l’hygiène, la sécurité et la prévention médicale dans la fonction publique disposent que sont directement applicables dans les administrations, les règles définies aux livres I à V de la Quatrième partie du code du travail, sous réserve des dispositions spécifiques.

Plus spécifiquement, un accord-cadre relatif à la prévention des risques psychosociaux (RPS) dans la fonction publique a été signé le 22 octobre 2013, obligeant chaque employeur public à élaborer un plan d’évaluation et de prévention des RPS avant 2015. Une circulaire du Premier ministre du 20 mars 2014 a fixé les conditions de mise en œuvre du plan national d'action pour la prévention des risques psychosociaux dans les trois versants de la fonction publique. Une circulaire du 25 juillet 2014 est relative à la mise en œuvre, dans la fonction publique territoriale, de l'accord-cadre du 22 octobre 2013 concernant la prévention des risques psychosociaux.

2.1. Le rôle de l’employeur (ou autorité territoriale)

Par application de l'article L. 4121-1 du Code du travail, l'employeur "prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs". L’article L. 4121-2 du Code du travail précise les mesures qui doivent être prises pour prévenir les risques professionnels.

Le document unique d’évaluation des risques professionnels constitue un élément clé de la prévention des risques professionnels (article L 4121-3 du code du travail). Véritable pivot des politiques de prévention, ce document doit donc être élaboré avec le plus grand soin par les employeurs. Il relève de la responsabilité de l’employeur (ou autorité territoriale) mais sa réalisation implique les agents et leurs représentants et les acteurs opérationnels de la santé et de la sécurité au travail. Chaque employeur est responsable de la réalisation du diagnostic local. Cette évaluation est intégrée au DUER. L’employeur s’appuie sur les assistants et/ou conseillers de prévention, ainsi que sur les agents chargés de la fonction d’inspection, les médecins de prévention ou tous spécialistes et experts dont le concours sera jugé utile. Les agents doivent participer au dispositif d’évaluation des RPS.

2.2. Le CSE (ou CHSCT)

L’article 4 de la loi de transformation de la fonction publique du 6 aout 2019 crée une instance unique, le comité social d’administration dans la FPE, le comité social territorial dans la FPT et le comité social d’établissement dans la FPH, née de la fusion du comité technique (CT) et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) de même niveau dans toutes les administrations de l’Etat et ses établissements publics ne présentant pas un caractère industriel et commercial, dans chaque collectivité ou établissement employant au moins cinquante agents, auprès de chaque centre de gestion pour les collectivités et établissements affiliés employant moins de cinquante agents, dans chaque établissement public de santé, dans chaque établissement public social ou médico-social et, en fonction d’un seuil fixé en décret en Conseil d’Etat, dans chaque établissement public chaque groupement de coopération sanitaire de moyen de droit public.

Le CSE (CHSCT dans la fonction publique qui sera remplacé à terme par le comité social) doit être mobilisé dans la prévention des RPS. Ce comité a pour mission 1° De contribuer à la protection de la santé physique et mentale et de la sécurité des agents et du personnel mis à la disposition de l'autorité territoriale et placé sous sa responsabilité par une entreprise extérieure ; 2° De contribuer à l'amélioration des conditions de travail, notamment en vue de faciliter l'accès des femmes à tous les emplois et de répondre aux problèmes liés à la maternité ; 3° De veiller à l'observation des prescriptions légales prises en ces matières.

Il est très fréquent qu’il ait recours à un expert dans le cadre d’un contexte de RPS.

Dans la fonction publique, selon l’accord cadre, chaque employeur public doit réaliser, au niveau local, un diagnostic partagé des facteurs de risques psychosociaux qui sera présenté et débattu au sein du CHSCT (qui sera remplacé à terme par le comité social), après association en amont de ce dernier, puis intégré au document unique d’évaluation des risques professionnels, et élaborer des propositions d’amélioration intégrées dans le programme annuel de prévention des risques professionnels et d’amélioration des conditions de travail. D’une manière générale, le CHSCT (qui sera remplacé à terme par le comité social)doit être associé à chacune des deux phases (diagnostic et préconisation). Il est en effet l’instance légitime d’échanges, de débat et d’avis entre l’ensemble des acteurs impliqués dans la prévention des risques du fait de son rôle pivot au cours des différentes étapes de la démarche de prévention : réflexion, diagnostic, élaboration de mesures et suivi de leur mise en œuvre ». La prévention comporte plusieurs facettes : en amont de la manifestation de RPS (prévention primaire), en accompagnement face à des situations à risque (prévention secondaire) voire en gestion d’une situation de crise (prévention tertiaire).

2.3. Le salarié (ou l’agent)

L'alinéa 1 de l'article L. 4122-1 du Code du travail dispose que "conformément aux instructions qui lui sont données par l'employeur, dans les conditions prévues au règlement intérieur pour les entreprises tenues d'en élaborer un, il incombe à chaque travailleur de prendre soin, en fonction de sa formation et selon ses possibilités, de sa santé et de sa sécurité ainsi que de celles des autres personnes concernées par ses actes ou ses omissions au travail". Tout salarié ou agent confronté à une situation difficile ou ayant connaissance d’une telle situation peut solliciter son chef de service, manager de proximité, chef d’établissement ou autorité territoriale, le médecin de prévention ou le médecin du travail, un membre de l’équipe pluridisciplinaire de santé au travail lorsqu’elle existe, l’assistant de prévention du service, un membre représentant du personnel au  CSE  (ou CHSCT dans la fonction publique qui sera remplacé à terme par le comité social)u encore le conseiller en prévention.

Il peut aussi noter des observations dans le registre en santé et sécurité au travail ou bien faire remonter des remarques dans le cadre de l’élaboration du DUERP.

2.4. Les autres acteurs

Sont également mobilisés : les médecins de prévention ou les médecins du travail, les assistants et conseillers en prévention et les inspecteurs en santé et sécurité au travail, les agents chargés des fonctions d’inspection et les inspecteurs du travail.

3. Le règlement de la situation de RPS

3.1. Les diverses formes d’intervention dans le secteur privé

Outre les obligations à la charge de l'employeur, du salarié et des représentants du personnel en matière de prévention, les situations de RPS doivent être combattues avec force dans l'entreprise.

Le CSE dispose d'un droit d'alerte en cas d'atteinte aux droits des personnes, à leur santé physique et mentale ou aux libertés individuelles dans l'entreprise et en matière d'hygiène et sécurité et en cas de situation de danger grave et imminent et risque grave pour la santé publique et l'environnement (C. trav., art. L. 2312-5).

Par application de l’article L. 2312-59 du Code du travail, si un membre de la délégation du personnel au comité social et économique constate, notamment par l'intermédiaire d'un travailleur, qu'il existe une atteinte aux droits des personnes, à leur santé physique et mentale ou aux libertés individuelles dans l'entreprise qui ne serait pas justifiée par la nature de la tâche à accomplir, ni proportionnée au but recherché, il en saisit immédiatement l'employeur. Cette atteinte peut notamment résulter de faits de harcèlement sexuel ou moral ou de toute mesure discriminatoire en matière d'embauche, de rémunération, de formation, de reclassement, d'affectation, de classification, de qualification, de promotion professionnelle, de mutation, de renouvellement de contrat, de sanction ou de licenciement.

L'employeur procède sans délai à une enquête avec le membre de la délégation du personnel du comité et prend les dispositions nécessaires pour remédier à cette situation.

En cas de carence de l'employeur ou de divergence sur la réalité de cette atteinte, et à défaut de solution trouvée avec l'employeur, le salarié, ou le membre de la délégation du personnel au comité social et économique si le salarié intéressé averti par écrit ne s'y oppose pas, saisit le bureau de jugement du conseil de prud'hommes qui statue selon la forme des référés.

Le juge peut ordonner toutes mesures propres à faire cesser cette atteinte et assortir sa décision d'une astreinte qui sera liquidée au profit du Trésor.

Il est également possible pour un salarié de rencontrer individuellement l'inspection du travail. Le salarié peut le contacter afin de prévenir de la situation dans laquelle il se trouve. En effet, l'inspection du travail est compétente pour contrôler l'application des mesures en matière d'hygiène et sécurité. Sa vigilance s'étend donc naturellement aux facteurs psychosociaux au travail. Également, l'inspecteur du travail peut relever par procès-verbal les infractions constitutives de harcèlement. De même, il peut, suite à un contrôle, formuler des observations (observations transmises au CHSCT : C. trav., art. R. 4614-5) susceptibles d'être prises en considération dans le cadre d'un contentieux relatif au harcèlement.

L'article L. 4624-1 du Code du travail dispose aussi que "le médecin du travail est habilité à proposer des mesures individuelles telles que mutations ou transformations de postes, justifiées par des considérations relatives notamment à l'âge, à la résistance physique ou à l'état de santé physique et mentale des travailleurs". Lorsqu'il constate un cas de harcèlement mettant en péril la santé physique et mentale du salarié, nul doute que le médecin du travail puisse intervenir et faire de telles propositions.

En matière de harcèlement moral, selon l'article L. 1152-6 du Code du travail « une procédure de médiation peut être mise en œuvre par toute personne de l'entreprise s'estimant victime de harcèlement moral ou par la personne mise en cause. Le choix du médiateur fait l'objet d'un accord entre les parties. Le médiateur s'informe de l'état des relations entre les parties. Il tente de les concilier et leur soumet des propositions qu'il consigne par écrit en vue de mettre fin au harcèlement. Lorsque la conciliation échoue, le médiateur informe les parties des éventuelles sanctions encourues et des garanties procédurales prévues en faveur de la victime ».

Enfin, l’employeur, face à une situation de harcèlement, doit user de son pouvoir disciplinaire.

3.2. Dans la fonction publique territoriale

3.2.1. Le rôle important du CHSCT en présence d’une situation de RPS

Par application de l’article 5-2 du Décret de 1985, si un membre du CHSCT (qui sera remplacé à terme par le comité social) constate, notamment par l'intermédiaire d'un agent qui a exercé son droit de retrait, qu'il existe une cause de danger grave et imminent, il en avise immédiatement l'autorité territoriale et consigne cet avis dans le registre spécial du CHSCT. Il est procédé à une enquête immédiate par l'autorité territoriale, en compagnie du membre du CHSCT ayant signalé le danger. L'autorité territoriale prend les mesures nécessaires pour remédier à la situation et informe le CHSCT des décisions prises.

De plus, le CHSCT peut demander à son président de faire appel à un expert (Décret n° 85-603 du 10 juin 1985, art. 42) en cas de risque grave, révélé ou non par un accident de service ou par un accident du travail ou en cas de maladie professionnelle ou à caractère professionnel ; en cas de projet d'aménagement important modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de travail et, notamment, avant toute transformation importante des postes de travail découlant de la modification de l'outillage, d'un changement de produit ou de l'organisation du travail ou en cas de projets importants d'introduction de nouvelles technologies et lors de l'introduction de ces nouvelle technologies, lorsqu'elles sont susceptibles d'avoir des conséquences sur la santé et la sécurité des agents.

3.2.2. Spécificité de la fonction publique : la protection fonctionnelle

Le harcèlement sexuel ou moral, ainsi que les agissements sexistes, sont susceptibles d’ouvrir droit à la protection fonctionnelle. Par exemple, le juge administratif a eu l’occasion de poser le principe selon lequel un fonctionnaire victime de harcèlement moral doit pouvoir bénéficier de la protection fonctionnelle prévue par l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 (CAA Nancy, 2 août 2007, n° 06NC01324 ; CE, 12 mars 2010, n°308974). 

Ceci a aussi été consacré par le législateur puisque l’article 20 de la loi 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires renforce la protection fonctionnelle des agents et leurs familles en étendant le droit à la protection fonctionnelle en cas d’atteintes volontaires à l’intégrité de l’agent et agissements constitutifs de harcèlement. Un arrêt du Conseil d’État précise que cette obligation découle du statut des agents de la fonction publique mais  ne vaut pas mise en place d’un régime de responsabilité automatique, bien que cette responsabilité puise être recherchée (Conseil d’État 20 mai 2016 n°387571 Hôpitaux Civils de Colmar).

3.3. La mise en jeu de la responsabilité de l’employeur en cas de RPS

Au regard de l’obligation générale de prévention de la santé et de la sécurité des travailleurs, la Cour de cassation a consacré une obligation de sécurité de résultat à la charge de l’employeur.

Au travers du fameux arrêt " Propara" (Cass. soc., 21 juin 2006, n° 05-43.914), la Cour de cassation affirme que l'employeur est tenu envers ses salariés d'une obligation de sécurité de résultat en matière de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs, notamment en matière de harcèlement moral, et que l'absence de faute de sa part ne peut l'exonérer de sa responsabilité. La responsabilité de l'employeur a été réaffirmée puisqu'il est aujourd'hui admis que l'employeur, tenu d'une obligation de sécurité de résultat en matière de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs, manque à cette obligation lorsqu'un salarié est victime sur le lieu de travail de harcèlement moral ou sexuel exercé par l'un ou l'autre de ses salariés, quand bien même il aurait pris des mesures en vue de faire cesser ces agissements (Cass. soc., 29 juin 2011, n° 09-70.902).

Le juge administratif n’a toutefois pas transposé à l’employeur public la jurisprudence judiciaire sur l’obligation de sécurité de résultat. Les agents doivent s’inscrire dans le cadre habituel d’engagement de la responsabilité administrative.