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Notions clés

Dernière mise à jour : mai 2020

Les budgets des communes et intercommunalités sont le fruit d’une procédure prévue à l’article L.2312-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) : « Le budget de la commune est proposée par le maire et voté par le conseil municipal ». Cette procédure se décompose donc en deux temps : la préparation et la décision.

1. La préparation budgétaire

Deux phases bien distinctes doivent être accomplies :

1.1. La phase technique

■ Les acteurs

· La préparation incombe :

- à l’exécutif, c’est-à-dire au maire. Bien sûr, il est aidé dans sa tâche par son adjoint aux finances ;

- aux services municipaux, mais aussi à ceux de l’État qui leur apportent leur concours. Les services des collectivités territoriales sont les différents services dépensiers qui suggèrent un certain nombre de propositions budgétaires. Mais ce sont les services financiers qui centralisent les opérations de préparation budgétaire. L’aide des services de l’État est également nécessaire, qu’il s’agisse des services fiscaux ou comptables. La direction générale des finances publiques (DGFIP) communique chaque année la base d’imposition des quatre taxes, les directions départementales peuvent réaliser des simulations portant sur les taux des différentes taxes. Les services comptables interviennent également. Au niveau central, la direction de la comptabilité publique établit de nombreux documents sur la structure et l’exécution des budgets locaux. Au plan local, les receveurs municipaux s’avèrent très utiles pour les maires des petites communes, notamment.

Enfin, la direction générale des collectivités locales (DGCL) rattachée, notamment au ministère de l’Intérieur apporte de nombreuses informations aux collectivités territoriales. Elle est essentiellement chargée d’élaborer l’ensemble des dispositions concernant les collectivités territoriales et de répartir les concours financiers de l’État entre ces collectivités.

· Les exécutifs locaux sont amenés à consulter les commissions des finances de leur assemblée.

■ Les données budgétaires

Différentes informations sont communiquées pour être utilisées en vue de l’élaboration du budget. Trois types de données sont ainsi rassemblés :

  • les informations résultant des orientations définies par le conseil municipal, lorsque ce dernier est tenu à l'organisation d'un débat d'orientation budgétaire ;
  • les informations issues de la comptabilité des dépenses engagées : elles concernent les dépenses déjà engagées au 1er janvier de l'exercice ou en cours d'engagement lors de l'élaboration du budget ;
  • les informations communiquées par les services de l'État.

Les données budgétaires sont, pour la plupart, sont arrêtées par la loi de finances de l’année et conditionnent l’élaboration du budget des collectivités territoriales. Il s’agit notamment des éléments nécessaires au calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF), d’équipement (DGE), du montant prévisionnel des bases des quatre taxes, donc des éléments absolument indispensables pour calculer les recettes. D’autres éléments tels que la prévision d’évolution des rémunérations des agents de la fonction publique, ainsi que le tableau des cotisations sociales supportées par les communes permettent de préciser une partie des dépenses.

1.2. La phase politique : le débat d’orientation budgétaire (Dob)

■ Les obligations prévues par le CGCT

L’article L.2312-1 du CGCT prévoit : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, un débat a lieu au conseil municipal sur les orientations générales du budget, dans un délai de deux mois précédant l'examen de celui-ci et dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l'article L.2121-8 [du CGCT] ». Ce débat doit faire l’objet d’une délibération distincte de celle du budget et s’effectuer dans les conditions applicables à toute séance de l’assemblée délibérante.

Par ailleurs, le même article dispose que : « Dans les communes de plus de 10 000 habitants, le rapport mentionné [ci-dessus] comporte, en outre, une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs. Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Il est transmis au représentant de l'État dans le département et au président de l'établissement public de coopération intercommunale dont la commune est membre ; il fait l'objet d'une publication. »

Dans les communes de plus de 50 000 habitants, préalablement aux débats sur le projet de budget, le maire présente un rapport sur la situation en matière de développement durable intéressant le fonctionnement de la collectivité, les politiques qu'elle mène sur son territoire et les orientations et programmes de nature à améliorer cette situation. Le contenu de ce rapport et, si nécessaire, les modalités de son élaboration sont fixées par décret. Ces dispositions sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre regroupant plus de 50 000 habitants.

Référence : article L2311-1-1 du code général des collectivités territoriales

■ Le déroulement du débat

Le CGCT prévoit que le débat se tient dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget et dans les conditions fixées par le règlement intérieur. Le débat peut donc avoir lieu peu de temps avant le vote du budget. Si c’est le cas, il sera difficile d'intégrer les souhaits exprimés par les conseillers municipaux dans le budget et le débat restera alors une simple formalité. Dans le même sens, il faut souligner que le vote d'une résolution ou d'une décision sur les orientations n’est pas expressément prévu. L'organisation de ce débat s'inscrit donc uniquement dans la logique du droit à l'information et du renforcement de la démocratie locale prévus dans le titre II de la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République. Juridiquement, si ce débat a été considéré par la jurisprudence comme une formalité substantielle (TA Versailles 28 déc.1993, Commune de Fontenay-le-Fleury), il ne constitue cependant pas un acte faisant grief (TA Montpellier, 11 octobre 1995, René Bard c/Commune de Bédarieux, CAA Marseille, 22 mars 2012, n° 10MA03053).

NB : On assiste depuis le début des années 2000 au développement des budgets participatifs dans certaines communes. Il s’agit d’un dispositif qui permet à des citoyens non élus de participer à la conception ou à la répartition des finances publiques. Le mode de décision (réunions et vote physique, plate-forme en ligne), le montant et la nature des projets financés peuvent varier largement d’un projet à l’autre. La mise en œuvre d'un budget participatif comprend généralement les étapes suivantes : choix d’un montant et de critères de sélection ; appel à projets avec ou sans présélection des habitants ; étude et chiffrage des projets par les services municipaux ; campagne de mobilités par les porteurs de projets ; vote ; réalisation des projets. La plupart des innovations en matière de participation locale se déroule cependant hors de tout cadre légal, c’est pourquoi l’Assemblée nationale, dans un avis sur le projet de loi de finances pour 2020 sur les relations avec les collectivités territoriales, propose une loi-cadre pour clarifier le cadre applicable aux budgets participatifs.

ATTENTION :

En année de renouvellement général des conseils municipaux, le vote du budget peut s’effectuer jusqu’au 30 avril (au lieu du 15 avril en année courante). Concernant le Dob qui doit lieu juste après les élections et avant le vote du budget primitif, c'est le règlement intérieur adopté lors de la précédente mandature qui prévaut et continue de définir les conditions de déroulement de ce Dob, si aucun nouveau règlement intérieur n’est adopté d'ici là.

Mais, pour l’année 2020, compte tenu de l’état d’urgence sanitaire, pour les communes de 3 500 habitants et plus soumises à l’obligation de tenir un Dob, avant le vote du budget primitif, cette formalité qui doit normalement être accomplie dans un délai de deux mois maximum avant le vote du budget, le débat pour 2020 pourra intervenir lors de la séance consacrée à l’adoption du budget primitif (dont la date limite est fixée au 31 juillet 2020). Il conviendra cependant de veiller à ce que le Dob et le budget primitif pour 2020 fassent l’objet de deux délibérations séparées.

2. La décision budgétaire

2.1. La procédure de décision : le vote

■ Les modalités du vote

- Quant à la forme

  • L’auteur : c’est l’organe délibérant, le conseil municipal, qui est compétent pour se prononcer sur le budget.

Référence : article L.2312-1 du code général des collectivités territoriales.

  • L’information : les membres des assemblées délibérantes ont le droit de se faire communiquer tous les documents budgétaires dont disposent les services. De plus, une note explicative de synthèse doit être jointe à la convocation des —membres de l’assemblée délibérante, dans les communes de 3 500 habitants et plus.

Référence : article. L.2121-12 du code général des collectivités territoriales.

  • Le quorum (la moitié des membres du conseil) doit être réuni au moment du vote proprement dit et pas seulement au début de la séance. Le vote peut s’effectuer au scrutin secret si un tiers des membres présents le réclame.

- Quant au fond

Le vote s’effectue par chapitre ou si l’assemblée délibérante le décide par article, pour les communes ;

Référence : article L. 2312-2 du code général des collectivités territoriales.

  • Concrètement, il se déroule en deux temps. D’abord, sont votés les chapitres ou les articles, puis dans un deuxième temps, intervient le vote d’ensemble.
  • Pour les communes de plus de 10 000 habitants, le vote peut se faire par nature ou par fonction.

Référence : article L.2312-3 du code général des collectivités territoriales.

■ Les délais de vote

- Les différents délais

Le budget doit être adopté avant le 1er janvier de l’exercice auquel il s’applique (art. L.1612-1 du CGCT). Mais le budget est rarement voté à cette date. En réalité, le contenu des budgets locaux est tributaire de celui de l'État (montant des dotations, informations fiscales, etc.). C’est pourquoi, l’article L.1612-1 du code général des collectivités territoriales accorde aux collectivités locales la possibilité d'adopter leur budget jusqu’au 15 avril, et lors d’une année de renouvellement des organes délibérants, avant le 30 avril (à condition que les informations indispensables à l'établissement du budget aient été transmises avant le 31 mars).

- La sanction des délais

- Dans l’hypothèse où le budget n’est pas voté le 1er janvier, l’exécutif de la collectivité territoriale peut mettre en recouvrement les recettes. En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, il peut les engager, les liquider et les mandater dans la limite des crédits inscrits au budget précédent. Quant aux dépenses d’investissement, elles peuvent être mandatées dans la limite du quart des crédits de l’année précédente sur autorisation de l’assemblée délibérante (art L. 1612-1 CGCT).

- Enfin, si le budget n’est pas voté le 15 avril les années de renouvellement des organes délibérants, une procédure de contrôle budgétaire est intentée.

2.2. La transmission et la publicité de la décision

Comme toutes les délibérations importantes, le budget primitif voté est transmis au représentant de l’État au plus tard quinze jours après le délai limite fixé pour son adoption (article L. 1612-8 du CGCT), c’est-à-dire le 30 avril ou quinze jours après la notification des informations indispensables à son élaboration, si cette date de notification est postérieure au 31 mars.

Le budget est rendu public (article L. 2313-1 du CGCT). Il est déposé à la mairie et, le cas échéant, à la mairie annexe pour y être mis à disposition du public dans les quinze jours suivant son adoption ou éventuellement, sa notification après règlement par le représentant de l’État. Le public est avisé de cette mise à disposition du budget et des documents qui l’accompagnent par tous les moyens de publicité. Toute personne physique ou morale a le droit d’en demander communication sur place et d’en prendre copie totale ou partielle, à ses frais. Notions clés sur la vie communale et intercommunale

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CNFPT

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Créé le 16 juin 2020
 

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