I - L’administration centrale

Selon le décret du 1^er juillet 1992 portant Charte de la déconcentration : « Les administrations centrales assurent au niveau national un rôle de conception, d’animation, d’évaluation et de contrôle ». On peut cependant distinguer quatre groupes d’organes : les organes de conception, de gestion et de décision (1.1), de consultation (1.2), de coordination (1.3) et de contrôle (1.4).

1.1 Les organes de conception, de gestion et de décision

Il s’agit des plus hautes autorités de l’État :

■ Le Président de la République. Le Président de la République joue bien sûr un rôle politique avant tout, mais il est aussi une autorité administrative. À ce titre, en vertu de l’article 13 de la Constitution, il dispose d’un pouvoir réglementaire et d’un pouvoir de nomination.

■ Le Premier ministre. Comme le Président de la République, le Premier ministre est en même temps une autorité politique et administrative. À ce titre, il dispose d’un pouvoir réglementaire général. En vertu de l’article 21 de la Constitution, le Premier ministre dispose du pouvoir réglementaire, tant en vue de l’exécution des lois, qu’au titre de l’article 37 de la Constitution pour prendre des règlements autonomes. En vertu du même article de la Constitution, le Premier ministre « nomme aux emplois civils et militaires ». Toutefois, ce pouvoir s’exerce sous la réserve de l’article 13, c’est-à-dire des nominations en Conseil des ministres et de celles relevant du Président de la République.

■ Les ministres. Les ministres, nommés par le Président de la République, sur proposition du Premier ministre, sont placés à la tête d’un département ministériel et disposent donc d’un pouvoir réglementaire dans leur domaine.

1.2 Les organes de consultation

Au niveau national, il existe de nombreux organes de consultation. Parmi ceux-ci, il convient de citer tout particulièrement le Conseil d’État qui est obligatoirement saisi de tous les projets de loi, avant leur adoption par le conseil des ministres et leur dépôt devant le Parlement (art. 39 de la Constitution). De plus, il est saisi des projets d’ordonnance (art. 38 de la Constitution). Enfin, les décrets en Conseil d’État sont pris ou modifiés après saisine du Conseil d’État. Peut également être cité le Conseil économique, social et environnemental (Titre XI de la Constitution).

1.3 Les organes de coordination

Deux sortes de réunion de ministres peuvent être organisées pour prendre des décisions : le Conseil des ministres et les conseils et comités interministériels.

■ Le Conseil des ministres

Il est présidé par le Président de la République. Le Premier ministre, les ministres et ministres délégués en sont les membres permanents, les secrétaires d’État peuvent y être conviés lorsque sont traitées des questions relevant de leurs compétences. Le secrétaire général du Gouvernement et le secrétaire général de la Présidence de la République assistent au conseil.

■ Les conseils et comités interministériels

On peut distinguer plusieurs types de réunions interministérielles :

- Les conseils restreints : Ils rassemblent le Premier ministre, les ministres et secrétaires d’État sous la présidence du Président de la République ;

- Les comités interministériels : Ils réunissent ministres et secrétaires d’État sous la présidence du Premier ministre. Un ministre peut toutefois présider la réunion d’un comité interministériel par délégation du Premier ministre ;

- Les réunions interministérielles : Ces réunions ne rassemblent que des collaborateurs des ministres. Elles se tiennent sous la présidence d’un membre du cabinet du Premier ministre et du secrétaire général du Gouvernement ou du directeur au secrétariat général du gouvernement. Les ministres concernés sont représentés par un membre de leur cabinet ou un directeur.

1.4 Les organes de contrôle

Plusieurs types de contrôle sont pratiqués. Parmi ceux-ci, il faut évoquer en premier lieu un contrôle financier exercé par une juridiction : la Cour des comptes. D’autres contrôles sont mis en œuvre dans un domaine plus large par les inspections générales qui existent dans pratiquement tous les ministères.

II - L’administration déconcentrée

2.1 La mise en place de l’administration déconcentrée

C’est au cours de la nuit du 4 août 1789 que vont être abolis les privilèges, supprimés les corps intermédiaires, telles que corporations et jurandes et effacées les subdivisions administratives de l’ancien régime : duchés, baronnies, comtés, marquisats, provinces, généralités. Mais au vu de l’étendue du pays, l’État ne peut être centralisé, il faut mettre en place la déconcentration. Diverses circonscriptions administratives vont alors apparaître.

■ La première fut la commune. Certains, comme Thouret et Sieyès proposaient l’institution de 6 500 communes, mais c’est Mirabeau qui fut suivi par l’Assemblée devant laquelle il prôna la transformation en communes des 44 000 paroisses de l’Ancien régime. La loi du 14 décembre 1789 fit de la commune, la cellule administrative de base. À sa tête le représentant local du pouvoir central sera le maire.

■ La deuxième circonscription administrative fut le département. En septembre 1789, le rapport de Thouret sur la division de la France visait à créer des départements formant des carrés « de 18 lieues de côté » (une lieue mesurant environ quatre kilomètres). Ce découpage géométrique suscitera l’opposition de Mirabeau, plus soucieux de respecter l’héritage historique et géographique de la France. C’est son point de vue qui l’emportera et l’Assemblée procèdera à un découpage territorial en quatre-vingt-trois départements. L’idée qui aurait été retenue pour ce faire, était qu’un administré du département devait pouvoir faire dans la journée l’aller et le retour entre son lieu d’habitation et le chef-lieu du département. C’est le découpage actuel à quelques 3 exceptions près, du fait des vicissitudes de l’histoire (rattachement de Nice et de la Savoie à la France en 1860, annexion de l’Alsace et de la Moselle par l’Allemagne entre 1871 et 1918) ou de réorganisations administratives (redécoupage de l’Île-de-France en 1964, bi-départementalisation de la Corse en 1975. À la tête du département circonscription administrative, la loi du 28 pluviôse an VIII  (7 février 1800) va instaurer comme représentant local du pouvoir central, le préfet.

■ La troisième circonscription administrative, créée aussi au début du XIXe siècle et qui va se situer entre le département et la commune, est l’arrondissement, le représentant local du pouvoir central y sera le sous-préfet.

■ Une quatrième circonscription, le canton, va pendant presque deux siècles, s’insérer entre l’arrondissement et la commune. Il n’y aura pas à ce niveau de représentant local du pouvoir central, mais des services de l’État, telles que les brigades de gendarmerie, les subdivisions de l’équipement ou les recettes des impôts.

■ Une cinquième circonscription administrative, la région a pris un très long temps pour apparaître. Il fut d’abord procédé à la création de circonscriptions administratives supra départementales pour mener des actions spécifiques. C’est ainsi qu’après la Première Guerre mondiale furent constituées des « régions Clémentel », du nom du ministre du commerce et de l’industrie, qui avaient pour but de faciliter la reconstruction du pays ; ensuite, en 1948, pour agir dans le domaine de la police et du maintien de l’ordre, furent nommés au niveau supra départemental des inspecteurs généraux de l’administration en mission extraordinaire ; finalement, dans le cadre de l’aménagement du territoire et de la planification, seront mises en place en 1955, les régions économiques de programme. Un décret du 7 janvier 1959 les transformera en circonscriptions d’action régionale. Il faudra attendre des décrets du 14 mars 1964 pour que soit désigné au niveau régional, un représentant local du pouvoir central : le préfet de région. La loi du 16 janvier 2015, relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral a regroupé certaines régions, leur nombre total passant ainsi de 21 à 12 (hors Corse, collectivité à statut particulier).

Il existe aujourd’hui, quatre catégories de circonscriptions administratives : la région, le département, l’arrondissement, la commune, ayant chacune respectivement à leur tête un représentant local du pouvoir central, le préfet de région, le préfet de département, le sous-préfet et le maire. Régions, départements et communes, constituent également (à superficie identiques) des collectivités territoriales.
 

2.2 L’organisation actuelle de l’administration déconcentrée

■ L’organisation de l’administration régionale de l’État

L’administration territoriale de l’État au niveau régional s’organise autour de quelques principes :

- le niveau régional est le niveau de droit commun du pilotage des politiques publiques ;

- huit directions régionales correspondant aux principaux ministères remplacent les diverses directions régionales qui correspondaient assez souvent au découpage ministériel ;

- les préfets de région ont autorité sur les préfets de département dans le cadre de leur mission de pilotage des politiques publiques ;

- les missions en matière de santé sont regroupées au sein d’agences régionales de santé (ARS). Celles-ci ont été créées par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (articles 116 à 122) ;

- les unités territoriales en matière de travail et d’emploi, de culture, d’environnement industriel, de concurrence, de consommation et de répression des fraudes sont les implantations territoriales des directions régionales.

SCHEMA EXTRAIT DU MOOC DECENTRALISATION (séance 1, fiche de connaissances n° 4, p. 6)

■ L’organisation de l’administration départementale de l’État

L’organisation des services de l’État à l’échelon départemental se fonde notamment sur la mise en place, le 1er janvier 2010, des directions départementales interministérielles (DDI).

Créées par un décret du 3 décembre 2009, les DDI, issues de la fusion des anciennes directions départementales, se caractérisent par leur vocation interministérielle. Services relevant du Premier ministre, les DDI sont placées sous l’autorité des préfets de département.

Cette organisation contribue à simplifier les démarches des usagers en organisant les administrations de l’État autour de trois fonctions clairement identifiées : le développement des territoires, la cohésion sociale et la protection des populations.

Chaque département métropolitain comprend :

• une direction départementale des territoires (DDT), ou une direction des territoires et de la mer (DDTM) s’il possède une façade maritime ;

• une direction de la cohésion sociale (DDCS) ;

• une direction de la protection des populations (DDPP).

Dans les départements de moins de 400 000 habitants ou sur certains territoires en raison d’enjeux particuliers, les compétences des DDCS et DDPP sont fusionnées dans une direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP).

Le cadre de base de l’administration déconcentrée de l’État avait toujours été le département. Aujourd’hui, c’est le niveau régional qui devient le cadre de base de l’administration territoriale de l’État.

■ La répartition des compétences entre préfet de département et préfet de région

Une nouvelle répartition des compétences a été opérée au sein de l’administration déconcentrée de l’État, entre le préfet de département et le préfet de région.

D’un point de vue général, ils sont tous deux dépositaires de l’autorité de l’État et nommés selon la procédure de l’article 13 de la Constitution. À ce titre, ils ont la charge des intérêts nationaux et du respect des lois, et représentent le Premier ministre et chacun des ministres.

Ils veillent à l’exécution des règlements et des décisions gouvernementales et dirigent, sous l’autorité des ministres, les services déconcentrés des administrations civiles de l’État.

Le préfet de région (a) dispose maintenant de l’autorité hiérarchique sur le préfet de département (b).

a) Le préfet de région

Les attributions du préfet de région sont actuellement régies par le décret du 29 avril 2004 modifié par le décret du 16 février 2010.

Le préfet de région est le préfet du département dans lequel se situe le chef-lieu de la région. Il remplit à cet égard, dans ce département, la totalité des prérogatives d’un préfet de département :

• Le préfet de région est le garant de la cohérence de l’action de l’État dans la région.

• Il a autorité sur les préfets de département, sauf en matière de droit des étrangers, de police administrative et de contrôle de légalité sur les collectivités territoriales.

• Il dirige les services déconcentrés régionaux de l’État.

• Il est responsable de l’exécution des politiques de l’État dans la région, ainsi que des politiques communautaires, qui relèvent de la compétence de l’État.

• Il contrôle la légalité et le respect des règles budgétaires des actes de la région et de ses établissements publics.

• Il préside le comité de l’administration régionale (CAR) qui réunit les préfets de département et les chefs de services déconcentrés régionaux de l’État. C’est après l’avoir consulté qu’il arrête le projet d’action stratégique de l’État dans la région.

• Il prépare, par ses informations et ses propositions, les politiques de développement économique et social et d’aménagement du territoire.

Ainsi, il est chargé de la négociation puis du déroulement des contrats de projets État-régions (CPER).

En outre, le préfet de région est assisté dans l’exercice de ses fonctions d’un secrétaire général pour les affaires régionales (SGAR) et des chefs ou responsables des services déconcentrés des administrations civiles de l’État à compétence régionale.

Par ailleurs, il a autorité sur les chefs des services déconcentrés, les délégués ou les correspondants à l’échelon régional des administrations civiles de l’État, quelles que soient la nature ou la durée de leurs fonctions.

Enfin, le préfet, ordonnateur secondaire des services déconcentrés des administrations civiles de l’État, reste responsable de la gestion du patrimoine immobilier et des matériels des services de l’État placés sous son autorité.

b) Le préfet de département

Les attributions des préfets ont été redéfinies par la loi du 6 février 1992, ainsi que par le décret n°2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, modifié par le décret n° 2010-146 du 16 février 2010.

Le préfet est le "dépositaire de l’autorité de l’État dans le département". Il est responsable de l’ordre public : il détient des pouvoirs de police qui font de lui une "autorité de police administrative". Il est le représentant direct du Premier ministre et de chaque ministre dans le département. Il met en œuvre les politiques gouvernementales de développement et d’aménagement du territoire à l’échelle du département.

Quant au préfet de région, il s’agit du préfet du département dans lequel se situe le chef-lieu de la région. À cet égard, dans ce département, ses prérogatives sont celles d’un préfet de département. Au titre du décret de 2010 précité, il a autorité sur les préfets des autres départements composant la région, hormis dans certaines matières spécifiques.

Le préfet est assisté dans chaque arrondissement par un sous-préfet.

Le préfet est chargé de contrôler les actes des collectivités territoriales. Jusqu'à la loi du 2 mars 1982, il exerçait un contrôle a priori sur les actes des collectivités. Désormais, son contrôle s’exerce a posteriori et il ne peut que déférer les actes concernés au tribunal administratif, qui apprécie s’il doit en prononcer l’annulation en tant qu’actes "contraires à la légalité".

Un décret du 29 décembre 2017 autorise les préfets à déroger, à titre expérimental, aux normes réglementaires dans sept domaines (aménagement du territoire, construction, emploi et activité économique, etc.). Les dérogations doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et par l'existence de circonstances locales.

Pour réaliser ses missions, le préfet de département a autorité sur les chefs des services déconcentrés, délégués ou correspondants à compétence départementale, le commandant du groupement de gendarmerie départementale et le directeur départemental des services d’incendie et de secours.

Le préfet de département, ordonnateur secondaire des services déconcentrés des administrations civiles de l’État, reste responsable de la gestion du patrimoine immobilier et des matériels des services de l’État placés sous son autorité.

c) Le sous-préfet

Les sous-préfets assistent les préfets dans l'accomplissement de leur mission. Ils veillent, sous leur autorité, à l'application des textes législatifs et réglementaires et à la mise en œuvre des directives du gouvernement.

À ce titre, ils sont chargés de l'administration d'un arrondissement ou des fonctions de secrétaire général de préfecture, de directeur de cabinet de préfet, de sous-préfet chargé de mission pour la politique de la ville.

Les sous-préfets sont nommés par décret du Président de la République, sur proposition du Premier ministre et du ministre de l'Intérieur.

RéATE : Réforme de l’administration territoriale de l’État.