La structure générale de l'organisation administrative française

Modifié le 30 avril 2020

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Notions clés

L’organisation administrative française est moins le résultat de la mise en œuvre de théories que d’une évolution pragmatique, continue et plus ou moins régulière. Pour appréhender cette organisation le rappel de notions de base est nécessaire. La France est un État (1) unitaire (2), qui, de centralisé, est devenu déconcentré (3) et décentralisé (4).

I -  L’État

Les éléments constitutifs d’un État sont classiquement au nombre de trois : une population, un territoire, un pouvoir. La population, rassemblée par une volonté de vivre ensemble dans un territoire, se dote d’un pouvoir disposant du monopole de la contrainte légitime.

Ces trois éléments ne suffisent cependant pas à définir l’État. Deux autres notions doivent être évoquées : celle de personnalité et celle de souveraineté.

1.1 L’État est doté de la personnalité morale

Une personne morale regroupant des personnes physiques se voit reconnaître la qualité de sujet du droit. Il y a des personnes morales de droit privé, comme les associations, les sociétés commerciales, les syndicats qui se préoccupent de leurs intérêts propres ou de ceux de leurs membres ; et il y a des personnes morales de droit public, comme l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics, dont le but est d’intérêt général.

En étant doté de la personnalité morale, l’État agit au nom de la population qui est sur son territoire. Il a une vie propre et indépendante des volontés individuelles de tous ses membres. Il assure sa permanence : les changements qui surviennent dans sa composition n’affectent pas son existence, ni la durée de ses décisions. Malgré la succession des hommes et des femmes, le fonctionnement du pouvoir est continu : les lois adoptées, les traités conclus survivent à ceux qui les ont créés ou signés. Cette continuité est indispensable à la sécurité des relations sociales et permet l’institutionnalisation du pouvoir.

1.2 L’État est souverain

Cela veut dire que l’État dispose d’un pouvoir qui ne relève d’aucun autre. Seul l’État est souverain, car il est le seul à disposer de la faculté de s’organiser lui-même de sa propre volonté, cela se résume en une formule lapidaire : « l’État a la compétence de ses compétences ». Les autres personnes morales ne sont pas souveraines, car elles doivent inscrire leurs actions dans le cadre que l’État leur fixe.

Pour autant le terme souverain n’est pas synonyme d’omnipotent ou d’arbitraire. Car, si l’État est bien maître de son organisation, il doit s’appliquer à lui-même les règles qu’il pose et il ne pourra s’en affranchir qu’en les modifiant, c’est-à-dire en créant une nouvelle règle qui le liera.

L’État est donc une personne morale souveraine soumise au droit qu’elle crée et aux traités et conventions auxquels il a adhéré.

II - …unitaire

L’État peut prendre différentes formes, les plus courantes étant celles de l’État unitaire et de l’État fédéral.

L’État unitaire est celui qui ne possède qu’un seul centre d’impulsion politique. La politique de l’État est menée dans le cadre d’une organisation unique : un pouvoir législatif, qui peut être bicaméral, un pouvoir exécutif, qui peut être bicéphale. Ces deux pouvoirs légifèrent et agissent sur l’ensemble du territoire étatique.

L’État fédéral est un État où il existe plusieurs centres d’impulsions politiques. L’exemple fédéral type est celui des États-Unis d’Amérique. Au XVIIIe siècle, les treize colonies anglaises d’outre-Atlantique acquièrent leur indépendance, mais dès 1787, elles créent un État fédéral composé de treize États membres ou fédérés. Les compétences étatiques vont être partagées entre l’État fédéral qui se dote d’un centre d’impulsion politique composé du Président et du Congrès : l’un légiférera et l’autre exécutera dans des domaines comme la défense, la monnaie, les relations internationales ; et les États fédérés qui, dotés d’un centre d’impulsion politique composé d’un exécutif, le gouverneur et d’une assemblée législative, traiteront de tous les autres champs d’action. D’un État fédéré à l’autre, les législations pourront varier, que ce soit en ce qui concerne l’état des personnes ou le droit pénal.

Le fédéralisme peut correspondre à deux démarches. La première consiste à mettre de l’unité là où il y avait de la diversité, c’est l’exemple américain ou helvétique. La seconde permet d’introduire de la diversité dans un ensemble qui n’en comporte pas assez, c’est l’exemple belge.

Quant à l’État français qui est un État unitaire, centralisé, il va devenir déconcentré et décentralisé.

III - …déconcentré

L’État centralisé, dès qu’il a une certaine étendue, ne peut exercer ses compétences de manière efficace. Aussi est-il amené à créer une organisation déconcentrée. La déconcentration est donc une variété de la centralisation. La déconcentration consiste en un découpage de l’ensemble du territoire en un certain nombre de circonscriptions administratives à la tête desquelles l’État place un représentant local du pouvoir central. Comme l’énonce le décret de 1852 renforçant le pouvoir des préfets : « On peut gouverner de loin mais on n’administre que de près ». Il s’agit donc d’un aménagement technique qui permet, au plus proche des populations, la mise en œuvre des politiques étatiques. Notons que cette forme d’organisation déconcentrée n’est pas réservée à l’État, les collectivités territoriales pouvant y recourir également.

Les circonscriptions administratives ne sont pas dotées de la personnalité morale, et les représentants locaux de l’État (préfets et sous-préfets notamment) sont dans une situation d’étroite subordination hiérarchique par rapport au pouvoir central. La décentralisation, elle, s’inscrit dans une tout autre logique.

IV - …décentralisé

Sa mise en place progressive répond à une aspiration de la population et plus particulièrement des citoyens et des administrés (usagers, contribuables, électeurs), de s’occuper eux-mêmes des affaires de proximité, qui seront qualifiées d’affaires locales par opposition aux affaires nationales. Pour satisfaire cette demande, le recours ultime dans un État unitaire est la décentralisation. Elle se concrétise par la création de deux nouvelles catégories de personnes morales de droit public à côté de l’État : les collectivités territoriales et les établissements publics. Cela correspond à deux types de décentralisation : la décentralisation territoriale et la décentralisation technique, encore dénommée parfois fonctionnelle ou par service. Étant dotés de la personnalité morale, les uns et les autres disposent d’organes propres pour gérer leurs propres affaires : un organe délibérant et un organe exécutif.

La gestion des collectivités territoriales est donc assurée par des conseils ou assemblées délibérantes élus au suffrage universel direct, et par des organes exécutifs qui peuvent ne pas être élus.

C’est la loi qui détermine leurs compétences, et non les collectivités elles-mêmes. Le législateur ne doit pas méconnaître le principe de leur libre administration et les priver de ce que le Conseil constitutionnel qualifie d’attributions effectives ou de compétences propres, sans en fixer, pour autant, une liste.

Un établissement public (EP) est une personne morale de droit public disposant d’une autonomie administrative et financière afin de remplir une mission d’intérêt général, précisément définie, sous le contrôle de la collectivité publique dont il dépend (État, région, département ou commune).

Afin de distinguer collectivités locales et établissements publics, y compris ceux gérant les différentes coopérations locales, les collectivités territoriales bénéficiaient depuis 1982 d’une compétence générale leur permettant de prendre en charge toute affaire d’intérêt local, à l’instar des communes qui en disposent depuis la loi municipale de 1884. Mais la loi du 7 août 2015 portant Nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) a supprimé la clause générale de compétences pour les départements et les régions, ne la conservant qu’au seul bénéfice des communes (art. L 2121-29 CGCT : « Le conseil municipal règles par ses délibérations les affaires de la commune »). Désormais, la loi énumère précisément les compétences dévolues aux départements et aux régions.

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CNFPT

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Créé le 24 avril 2020
 

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