Politique sportive : le scénario de la gouvernance partagée dès 2019

Modifié le 17 mai 2019

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Dernière mise à jour : mai 2019

Il est aisé de constater la grande diversité des politiques sportives selon que l’attention se porte sur des priorités locales, des compétences appliquées de manière multiforme, des problématiques contemporaines. L’hétérogénéité des mises en œuvre de celles-ci est aussi liée aux territoires (périmètre, nature des espace, indicateurs multiples), aux acteurs et leurs influences, aux élus, leurs convictions et leurs intérêts, au patrimoine existant… Eclectiques, ces politiques manquent souvent de lisibilité pour le citoyen, tout autant que le modèle sportif actuel et les missions respectives de tous les acteurs mais aussi le défaut d’adaptation aux nouvelles attentes sociales ou au numérique qui bouleverse l’offre. Pensées dans une logique locale mais sans que les élus n’aient réellement d’autonomie financière, toutes ces politiques sous dépendance des dotations de l’Etat, s’inscrivent dans une orientation nationale même si une nouvelle gouvernance du sport va certainement donner plus d’indépendance à celles-ci à partir de 2019.

Rappelons que les collectivités dans le domaine du sport peuvent intervenir si l’intérêt territorial le nécessite, finalité ou levier, le sport est investi le plus généralement. La loi portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) le précise en 2015 dans son article 104 «  Les compétences en matière de culture, de sport et de tourisme, de promotion des langues régionales et d’éducation populaire sont partagées entre les communes, les départements, les régions et les collectivités à statut particulier ». Nommée clause générale de compétence, cette liberté pour agir comporte une faiblesse car elle reste soumise aux incertitudes des budgets et aux aléas des politiques volontaristes. Devrait être garantie pour la population dans sa diversité, une cohérence globale dans les affaires publiques du sport, ou certains seraient davantage aux fonctions stratégiques tandis que d’autres assumeraient des missions de proximité et cela de façon concertée. Il faut espérer, des transformations dans les positionnements pour permettre l’intégration d’un projet sportif dans un projet territorial plus global, solidaire.

Les collectivités territoriales ont toujours investi le domaine sportif au titre d’enjeux qu’elles portent sur leur territoire et contribuent largement aux financements des équipements sportifs dont elles sont propriétaires à 82% en France selon les chiffres de l’Association Nationale des élus en charge du sport1 mais leur reconnaissance en tant qu’acteurs incontournables du monde sportif n’apparait réellement qu’aujourd’hui, à l’issue d’une concertation lancée par la ministre des sports, Laura Flessel, au dernier semestre 2017 pour envisager une nouvelle gouvernance du sport. Faire un point sur la réforme de cette gouvernance sera la première idée développée avant d’envisager le rôle stratège de l’État dans le sport en tant que fait social digne d’intérêt.

Pour répondre aux ambitions de rayonnement du pays, notamment celle du succès des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 en France et de la volonté d’une augmentation des pratiquants sportifs, une clarification du rôle de l’État, du mouvement sportif, des collectivités territoriales, des entreprises et du système de financement du modèle sportif s’imposait. Pour cela, une démarche de co-construction s’appuyant sur un COPIL de la gouvernance du sport s’est créée lors du congrès des maires et présidents d’intercommunalité en 2017. Le symbole était fort pour tous les représentants des différentes associations représentatives des collectivités, ces dernières restant le premier financeur du sport avec 14 Mds d’€ en 2014. De nombreux séminaires ont eu lieu pour établir un constat et définir des axes de réforme pour une gouvernance « partagée à responsabilités réparties » nécessitant dès lors des organisations de concertation et de décision pour une démarche d’intérêt général. Des avancées sont certaines, à partir du constat des difficultés de gestion d’une compétence partagée et de schémas d’organisation compliqués, sont alors proposées des spécialisations progressives « à la carte » selon les territoires, s’opérant au sein des conférences régionales, véritable « Parlement du sport », et d’une conférence des financeurs installée au sein de chaque région (participants : services déconcentrés de l’État, comité départementaux et régionaux du mouvement sportif, les collectivités territoriales dans leur diversité, le monde économique). Le rapport2 sur la nouvelle gouvernance du sport fait référence aux conventions territoriales d’exercice concerté des compétences prévues par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM), on pressent que les métropoles, les régions seraient davantage tournées vers les formations et l’emploi, le haut niveau, l’aménagement du territoire en utilisant le sport comme un levier, l’accompagnement des entreprises de l’économie du sport, les départements centrés sur le sport en tant que levier social, facteur de cohésion et d’inclusion sociale pourraient envisager des financements structurants et le rééquilibrage d’offre d’activités physiques entre les pôles urbains et les espaces ruraux, la gestion des sports de nature reste aussi l’une de leurs prérogatives. Le bloc commune / intercommunalité valoriserait le sport de proximité, les équipements structurants associés à des plans de déplacement actifs, le soutien aux clubs et au mouvement associatif. Pour ce qui est du financement des axes retenus lors des conférences des régions, une répartition par engagements réciproques par contractualisation serait retenue. Pour cela, une Agence Nationale a pris avec l’arrêté du 20 avril 20193, la forme d’un groupement d’intérêt public, se substituant au Centre National pour le Développement du Sport, au Conseil des Sports et à divers services et commissions de la direction des sports et de l’Institut National du Sport, de l’Expertise et de la Performance (INSEP), elle devrait financer (budget de 380 millions d’euros en 2019) certains domaines ou actions du projet sportif territorial dans le cadre d’un contrat de développement du sport passé avec une conférence des financeurs (enveloppe en direction des régions à partir d’un projet de territoire notamment pour réduire les inégalités territoriales et mettre l’accent sur des publics cibles). Le soutien financier actuel du CNDS aux réseaux nationaux qui sont associés à la mise en avant du sport éducatif, sport et cohésion sociale, sport-santé serait poursuivi.

La structure nationale citée en amont, serait par ailleurs chargée d’affecter des crédits dans deux directions : « Performance 2024 » (dont le renforcement des moyens alloués aux fédérations et au mouvement sportif) et développement des pratiques sportives fédérales et autonomes (réduire des inégalités d’accès à la pratique sportive sur les territoires carencés, soutenir le plan « savoir nager », faire vivre le plan « Aisance aquatique » et encourager des pratiques émergentes). Pour cela, le ministère des sports a besoin de réinventer son rôle. Laurence Lefèvre, en tant que directrice des sports au ministère des sports, responsable du programme sport n°219, évoque dans une présentation stratégique du projet annuel de performance (projet de loi de finance 2019) la nécessaire rénovation de l’entité gouvernementale tout en préservant une éducation physique pour tous à l’école et son rôle régalien : régulation, sécurité des pratiques sportives, réglementation, formation. Contrôle et travail interministériel sont aussi valorisés par la ministre des sports actuelle : Roxana Maracineanu. Il s’agit dans ce cadre d’assurer la protection des usagers et la lutte contre toutes les dérives (violence, discrimination…), d’offrir un encadrement juridique à travers le code du sport, de préserver la santé et notamment de lutter contre le dopage. Un réseau de services déconcentrés du ministère des sports aux niveaux régional et départemental se charge de la mise en œuvre sur les territoires et de renforcer la cohésion sociale.

À l’échelle des Collectivités territoriales, l’enjeu premier est l’adaptation des politiques à un contexte territorial, « une cohérence des interventions et une meilleure lisibilité des politiques sportives » selon Bruno Belin, président du département de la Vienne. L’ambition d’un projet sportif en concertation est née de ces mois de débats, d’échanges sur le pilotage sportif, malheureusement concertation ne signifie pas toujours cohérence. C’est pourquoi le rapport de la nouvelle gouvernance du sport met en avant des orientations issues des débats : une coordination obligatoire particulièrement sur les aspects structurants du sport (haut niveau, sport professionnel, équipements structurants, réduction des inégalités, politiques émergentes).

La coordination devra aussi se renforcer du côté de l’évolution des équipements sportifs car la question des normes est centrale pour les Collectivités territoriales car coûteuse (impact financier des exigences fédérales et normatives). Les règlements fédéraux seront soumis à la commission d'examen des projets de règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES) qui verra ses prérogatives renforcées pour davantage de concertation, de contrôle et d’émission d’avis sous conditions, peut-être la fin du décideur non payeur pour les fédérations.

Un autre sujet a été mis aux débats : le sport professionnel souvent en représentation d’un territoire tant son existence est liée à l’image, l’identité d’une ville. La suppression des subventions aux clubs professionnels sera effective pour les clubs professionnels dont le pourcentage des droits de TV est supérieur à 15% de leur budget. Le monde professionnel ne doit dorénavant plus se développer grâce aux contributions publiques (financement d’enceinte, subventions, prestations de service).

Construire des projets sportifs à partir des territoires suppose aussi de réfléchir de manière plus transversale en recherchant des synergies avec d’autres domaines politiques et par là même impliquant de nombreux acteurs au service de l’intérêt général. Des exemples nombreux viennent donner de la force à cette volonté. Avec la reconnaissance dans la loi, du sport sur ordonnance en 2015, le sport en tant que contributeur de la santé publique en est un. Des collectivités conçoivent des dispositifs sport-santé à l’appui des Autorités Régionale de Santé (ARS), des réseaux de professionnels, des partenaires. Le sport est aussi un élément important de la vie sociale voire de la réparation urbaine et sociale. Il peut être mobilisé par les collectivités et les institutions éducatives contre le décrochage scolaire, la lutte contre les discriminations ou la volonté d’égalité femmes et hommes. En complément de l’école, le sport se lie à la culture pour faire de nouvelles contributions : celles de participer aux processus éducatifs et d’encourager les démarches citoyennes (« Retrouve ton sport dans la médiathèque » dans l’agglomération de Montpellier par exemple).

Ainsi le sport doit moins mettre en avant sa spécificité dans les ambitions politiques mais davantage ses points communs, ses enjeux croisés avec d’autres domaines de l’action publique pour un vrai service aux populations. Toutes ses propositions relèvent d’un travail collaboratif entre des acteurs institutionnels, associatifs, des familles et peut-être, supposent des réorganisations de service au sein des collectivités. Un dernier exemple à l’aspect collaboratif fort peut-être présenté : la politique de la ville est d’abord pensée comme une politique partenariale entre différents ministères pour agir sur de nombreux leviers (rénovation urbaine, revitalisation économique des quartiers, emploi, amélioration des conditions de vie, cohésion sociale…), elle se décline ensuite dans un projet de territoire sur des quartiers prioritaires (en 2018 : 1514 QPV), pilotée administrativement et financièrement par le Préfet (parfois un Préfet délégué pour l’égalité des chances). Le contrat de ville est l’outil d’intervention sur ces territoires, conduit par les intercommunalités, il fixe le cadre local de la politique de la ville. En tant qu’enjeu de cohésion sociale, le sport est une composante de ces contrats. La circulaire4 du 25 mars 2015, précise les enjeux et la place du sport au sein des contrats de ville, il s’agit alors de promouvoir une offre diversifiée (attractivité de certaines disciplines pour le public féminin), encadrée (pour valoriser le côté éducatif du sport) et adaptée pour réduire les inégalités d’accès aux pratiques physiques. Par exemple, en 2015, seul 4% des habitants des quartiers prioritaires de la ville (QPV) était licencié contre 8% en France, il faut donc favoriser l’implantation des clubs sportifs à côté d’une offre autonome. Le constat d’un nombre faible d’équipements est aussi un facteur limitant, par exemple selon l’étude du ministère de la ville, de la jeunesse et des sports5, en 2013 en zone urbaine, le taux d’équipement dans les QPV est de 22 pour 10000 habitants contre 28 dans les autres quartiers et 34 dans leur unité urbaine. Un autre axe permet de renforcer le vivre ensemble, il s’agit d’une offre d’APS citoyenne, l’agence pour l’éducation par le sport (APELS) œuvre pour cet enjeu en structurant et organisant des démarches spécifiques6 pour que le sport devienne un outil d’intervention sociale, éducative et innovante car répondant au besoin d’un quartier. Le développement de la pratique sportive impose la mobilisation de nombreux acteurs socio-éducatifs et des acteurs du mouvement sportif autour des habitants. Cette démarche contractuelle existe car l’Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements, des acteurs institutionnels (logement, protection sociale…), les associations, les habitants sont partie prenante. Le travail d’appropriation par les acteurs permet de développer une orientation commune.

En France, le mode d’organisation du sport a donné une place importante à l’État avec un modèle de législation interventionniste. Son modèle de financement dépend du budget de l’État et du CNDS (remplacé en avril 2019 par l’Agence Nationale) qui dispose de recettes affectées par la loi de finances. Aujourd’hui le constat est partagé sur la complexité et l’obsolescence du modèle sportif actuel fondée sur la hiérarchie contractuelle et la dépendance publique. Les performances internationales des sportifs de haut niveau ne sont plus à la hauteur d’une nation qui se dit sportive. A l’ambition d’utilité sociale du sport, quelques inquiétudes persistent car l’inactivité physique et la sédentarité se développent au sein de la population française avec un niveau global d’activité en baisse chez les femmes et les jeunes7. Depuis les résultats de l’étude ESTEBAN (étude de santé sur l’environnement, la biosurveillance, l’activité physique et la nutrition), le ministère des sports s’est doté d’un nouvel outil pour l’aider à prioriser ses actions et piloter ses choix. A l’appui de l’Institut National de la Jeunesse et de l’Éducation Populaire (INJEP) et du Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC), un baromètre national des pratiques sportives8 dont la première édition date du 17 janvier 2019, confirme ces données alors que l’ambition d’une hausse de pratiquants de 3 millions était affichée jusqu’à 2024. La pratique reste inégale selon les populations : les plus âgés, les peu diplômés, les bas revenus, les femmes et les personnes résidant hors de grandes agglomérations sont concernés par l’inactivité.

Avec la réforme de la nouvelle gouvernance du sport, l’État a décidé d’assumer un rôle moins dominant mais de réaffirmer que le sport est une activité d’intérêt général, facteur de santé, de cohésion sociale si l’on tient compte des préoccupations sociales actuelles. L’article L100-1 du code du sport précise « les activités physiques et sportives (APS) qui constituent un élément important de l’éducation, de la culture, de l’intégration et de la vie sociale. Elles contribuent notamment à la lutte contre l’échec scolaire et à la réduction des inégalités sociales et culturelles, ainsi qu’à la santé. La promotion et le développement des APS pour tous, notamment pour les personnes handicapées, sont d’intérêt général », selon le rapport de la nouvelle gouvernance, le sport doit être reconnu comme un  bien commun (un bien partagé, un bien d’utilité sociale, un bien disponible pour tous et partout). L’article  L100-1 pourrait s’écrire ainsi « On entend par « sport » toutes formes d’activités physiques qui, à travers une participation organisée ou non, ont pour objectif l’expression ou l’amélioration de la condition physique et psychique, le développement des relations sociales ou l’obtention de résultats en compétition de tous niveaux. L’égal accès des hommes et des femmes aux activités sportives, sous toutes leurs formes, est d’intérêt général ».

Un bien commun se nourrit de l’énergie de tous les acteurs, « l’action de l’État sera, dans cette optique, centrée sur des missions essentielles de prévention, de coordination interministérielle, de réglementation et d’évaluation. Le sport, facteur de rayonnement international, de développement économique et de cohésion sociale, vient en effet au renfort d’autres politiques publiques telles que l’action éducative, la santé, l’intégration des personnes handicapées, l’essor de ses marchés dans l’économie nationale ainsi que la visibilité internationale liée aux grands événements sportifs internationaux »9, c’est ainsi que s’inscrit le rôle de l’État dans le projet de loi de finances 2019 pour le programme 219 « sport ». Comme en 2018, l’amélioration de la performance du sport de haut niveau est une orientation stratégique prioritaire alors qu’en 2016 et 2017 développer l’accès à la pratique sportive était le premier axe décliné dans la présentation du projet annuel de performances. Les fédérations seront mobilisées dans la détection et la formation des athlètes à fort potentiel de réussite aux compétitions internationales, handisport et sport adapté compris. Les constats d’inquiétude sont nombreux : le manque d’innovation au service de la haute performance, de professionnels accompagnant la pratique de très haut niveau, les conditions de l’entraînement…

Instaurer en France une culture de pratique physique et sportive est la seconde orientation stratégique, d’ici 2024, le pays choisit « une stratégie de mise en mouvement » des populations, donc une banalisation de la pratique pour tous selon le rapport de Virginie Gimbert10, bien plus que de se dépasser ou performer, il faut s’exercer, se détendre, profiter des loisirs sportifs, cela tout au long de la vie et donc accroître le sport-santé, amplifier des passerelles entre le sport scolaire et le sport fédéral, améliorer l’offre sportive sur les territoires qui en sont dépourvus. Le ministère des sports serait investi du pilotage d’une politique sport pour tous, il le fait déjà par l’évaluation en multipliant les analyses, les états des lieux, en révélant les freins à la pratique. Pour cela, l’institution France Stratégie, rattachée au premier ministre, évalue les politiques et anticipe sur les évolutions à venir, il est possible de citer le rapport d’étude qualitative permettant d’avancer des pistes d’action publiques pour amplifier la pratique sportive pour toutes et tous et tout au long de la vie11, celui consacré à l’instauration une « culture d’activité physique d’ici à 2024 »12 ou encore la synthèse d’une vision prospective partagée des emplois et des compétences13, l’évolution des pratiques sportives des français transformant les métiers du sport . Ses réflexions s’appuient aussi sur l’observatoire de l’économie du sport et pour la conduite de son action, sur 4 pôles ressources nationaux : « sport-santé-bien-être », « sport et handicaps », « sport éducation mixités et citoyenneté » « sports de nature », tous installés dans les centres de ressources, d’expertise et de performance sportives (CREPS), ils sont des outils d’expertise, de conseils et de mises en synergie des acteurs du sport.

Par ailleurs la volonté un projet de loi « sport et société » pourraient nourrir les débats pour lever les freins d’une pratique physique pour tous et toutes.

La stratégie sport-santé est la troisième orientation valorisée par le gouvernement, elle s’inscrit dans le Plan National de santé publique du 26 mars 2018 avec une promotion de l’axe santé et bien-être par l’activité physique et un recours à l’activité physique adaptée à visée thérapeutique.

Le président de la République Emmanuel Macron voulait « libérer les énergies de ceux qui font le sport », pour cela le chantier mené depuis fin 2017 souhaite laisser davantage d’autonomie aux acteurs du sport et instaurer une coordination efficace pour mener des actions sur les territoires mais l’État veut rester le stratège d’une unité nationale.

  1. ^ Contribution de l’ANDES dans le cadre des travaux relatifs à la gouvernance du sport en France
  2. ^ Nouvelle gouvernance du sport, rapport du ministère des sports, L. Lefèvre et P. Bayeux, août 2018
  3. ^ Arrêté du 20 avril 2019 portant approbation de la convention constitutive du groupement d’intérêt public dénommé « Agence nationale du spot »
  4. ^ Circulaire N/ DS/B1/2015/93 du 25 mars 2015 relative à l’intégration des enjeux et de la place du sport au sein des contrats de ville
  5. ^ Étude réalisé par le CREDOC « L’offre d’équipements sportifs et les freins à la pratique sportive dans les zones urbaines sensibles », octobre 2014
  6. ^ Synthèse des résultats par l’observatoire de l’APPELS de l’expérimentation nationale « Pour une politique d’Éducation par le sport dans les quartiers prioritaires », 2014
  7. ^ Source étude Esteban menée par Santé Publique France, septembre 2017
  8. ^ Croutte P., Y., Müller J., 2018, Baromètre national des pratiques sportives 2018, Baromètre réalisé par le CREDOC sous la direction de Hoibian S. pour l’INJEP et le ministère des sports, INJEP Notes & rapports/Rapport d’étude
  9. ^ Projet de Loi de Finances 2019 – Extrait du bleu budgétaire de la mission : sport, jeunesse et vie, programme 219, version du 2/10/2018
  10. ^ Rapport activité physique et pratiques sportives pour tous et toutes, comment mieux intégrer ces pratiques à nos modes de vie ? Virginie Gimbert, France Stratégie, novembre 2018
  11. ^ Rapport « Trajectoires individuelles d’Activité Physique Sportive » France Stratégie, juillet 2018
  12. ^ Rapport activité physique et pratiques sportives pour tous et toutes, comment mieux intégrer ces pratiques à nos modes de vie ? Virginie Gimbert, France Stratégie, novembre 2018
  13. ^ Rapport « les métiers du sport », France stratégie, février 2019

Auteur :

RIVIERE-LE GUEN Sylvie

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Créé le 17 mai 2019
 

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