• 1. La notion de « risque social »
• 2. Panorama des techniques traditionnelles et des acteurs de la protection sociale
  • 2.1. La prévoyance
    • 2.1.1. La prévoyance individuelle : l’épargne
    • 2.1.2. La prévoyance collective
      • 2.1.2.1. L’assurance privée
      • 2.1.2.2. La mutualité
  • 2.2. L’assistance
    • 2.2.1. L’assistance familiale
    • 2.2.2. L’assistance publique
  • 2.3. L’assurance sociale
• 3. L’agencement des différentes techniques de protection sociale en droit français
  • 3.1. La Sécurité sociale
  • 3.2. Les régimes complémentaires de prévoyance et de retraite
  • 3.3. L’assurance chômage
  • 3.4. L’aide et l’action sociales
• Pour en savoir plus

1. La notion de « risque social »

Un risque social est un événement susceptible d’altérer la situation économique et financière d’un individu. Il peut se traduire de trois façons différentes :

• Le risque social peut placer l’individu dans l’impossibilité physique de travailler, le privant ainsi de revenus professionnels (exemples : maladie, vieillesse, décès) ;
• Le risque social peut placer l’individu dans l’impossibilité de travailler, mais cette fois en raison de considérations économiques (exemple : chômage) ;
• Le risque social peut n’avoir aucun effet négatif sur les ressources de l’individu, mais entraîner une augmentation considérable de ses dépenses (exemple : charges de famille).

Un risque social est donc un événement qui va entraîner, soit une diminution des revenus professionnels, soit une augmentation des besoins financiers des individus.

Les risques sociaux sont : la maladie, la maternité, l’invalidité, le décès, l’accident du travail, la maladie professionnelle, la vieillesse, le veuvage, les charges familiales et le chômage.

La protection sociale doit alors aider les individus à faire face à tous ces événements.

2. Panorama des techniques traditionnelles et des acteurs de la protection sociale

Les principales techniques susceptibles d’être mobilisées en vue d’assurer la protection sociale des individus sont : la prévoyance (2.1), l’assistance (2.2), et l’assurance sociale (2.3).

2.1. La prévoyance

La prévoyance peut prendre deux formes. Elle peut être individuelle (2.1.1) ou collective (2.1.2).

2.1.1. La prévoyance individuelle : l’épargne

L’épargne est un procédé qui consiste à mettre en réserve une partie de ses revenus en vue de la constitution d’un capital.

L’épargne présente trois avantages principaux :

• Elle est généralement considérée comme vertueuse.

Les épargnants disposent en effet d’un capital qu’ils se sont eux-mêmes constitué. En cas de survenance d’un risque social, ils n’ont pas à demander l’assistance d’un tiers. L’épargne renforce ainsi l’indépendance et l’autonomie financière des individus et jouit en cela d’une image très positive.

• L’épargne est un procédé peu contraignant.

Les individus sont libres d’épargner ou non. Ils choisissent également où et comment placer leur argent. Dans la plupart des cas, l’épargne est utilisable à tout moment, sans formalités particulières.

• Les sommes épargnées peuvent servir l’intérêt général.

L’argent placé sur les livrets d’épargne réglementée - livret A, livret d’épargne populaire (LEP), livret de développement durable et solidaire (LDDS) - est utilisé en grande partie pour financer les logements sociaux. Il permet également aux collectivités locales et aux établissements publics de santé d’investir dans des infrastructures durables et de mettre en œuvre les politiques de la ville.

À titre d’exemple, l’Observatoire de l’épargne réglementée indique dans son rapport annuel de juillet 2019 que les ménages français avaient déposé 751 Md€ sur des produits d’épargne réglementée à la fin de l’année 2018. Cette somme a en partie été affectée au financement du logement social (253 Md€) et de l’économie, en particulier des PME (182 Md€).

Cependant, l’épargne présente également trois inconvénients majeurs :

• Ce procédé ne permet pas de protéger l’ensemble de la population.

Seuls les individus les plus aisés ont la capacité d’épargner. Les autres utilisent en général l’intégralité de leurs revenus pour satisfaire leurs besoins de base (alimentation et logement notamment). Bâtir un modèle de protection sociale sur l’épargne ne permettrait donc pas de protéger les plus démunis.

• L’épargne est sensible aux dépréciations monétaires.

Les crises économiques et financières étant cycliques, placer toute son épargne sur les marchés financiers (en vue de préparer sa retraite par exemple) peut s’avérer risqué. Il suffit d’une crise plus importante pour anéantir l’épargne — et donc la protection — de millions de personnes.

• L’épargne ne permet pas de prendre en charge tous les risques sociaux.

S’il est envisageable de se constituer un capital afin d’anticiper les conséquences financières d’un arrêt de travail pour maladie ou pour maternité, il est en revanche plus difficile d’économiser suffisamment d’argent pour vivre uniquement de cette épargne après la retraite.

L’épargne est donc une technique de protection sociale assez rudimentaire. Elle ne permet pas, à elle seule, de protéger l’ensemble de la population contre tous les risques sociaux. Les initiatives individuelles peuvent dès lors être complétées par de la prévoyance collective.

2.1.2. La prévoyance collective

Dans un système de prévoyance individuelle, l’individu est seul à supporter la charge des risques sociaux. Dans un système de prévoyance collective, la charge des risques est transférée de l’individu à un groupe de personnes. En d’autres termes, le coût et la gestion des risques sociaux ne sont plus supportés par une seule personne, mais par toute une collectivité.

La prévoyance collective vise à protéger tous les membres d’un groupe contre la survenance d’un ou de plusieurs risques sociaux déterminés. L’idée est de demander une contribution financière à tous les membres du groupe, que ceux-ci soient déjà confrontés ou non aux risques sociaux en question. L’argent servira à venir en aide aux personnes qui seront par la suite confrontées à ces risques.

Exemple : La prévoyance collective peut avoir pour objectif de fournir une aide aux personnes malades. Dans ce cas, tous les membres de la collectivité payent une cotisation, qu’ils soient malades ou en bonne santé. L’argent récolté sera alors reversé aux personnes qui déclencheront par la suite une maladie. Le fait de demander à tous une cotisation – y compris aux personnes qui ne seront jamais malades – permet de réduire globalement l’effort financier de chacun.

Ainsi, l’individu qui choisit de rejoindre un système de prévoyance collective devra obligatoirement supporter une charge financière, mais cette charge restera relativement réduite. À l’inverse, dans une logique de prévoyance individuelle, l’individu n’aura pas forcément à supporter une charge financière (si le risque social ne se produit pas, aucune dépense ne sera engagée pour y faire face), mais si le risque social se réalise, le coût sera pour lui généralement très lourd à supporter. Il y a donc deux systèmes qui s’opposent : l’un implique un coût certain, mais réduit, l’autre suppose un coût incertain, mais important.

Il existe en pratique deux systèmes de prévoyance collective : l’assurance privée (2.1.2.1) et la mutualité (2.1.2.2).

2.1.2.1. L’assurance privée

L’assurance privée est une technique de prévoyance collective faisant intervenir deux types d’acteurs : les assurés et les assureurs. Par le biais d’un contrat d’assurance, les assurés sont tenus de payer périodiquement des primes et autres cotisations à l’assureur, lequel s’engage à son tour à verser des indemnités aux assurés en cas de survenance d’un risque social.

L’assurance privée présente plusieurs caractéristiques :

• Il s’agit d’une technique très libérale.

Les individus sont libres de s’assurer ou non, de choisir leur assureur, et de déterminer avec lui l’étendue de la garantie dont ils souhaitent bénéficier.

• L’assurance privée a un caractère commercial.

Le but des sociétés d’assurance est de réaliser un profit. Pour cela, elles n’hésitent pas à pratiquer la « sélection des risques », c’est-à-dire qu’elles n’assurent pas tous les individus. Elles peuvent décider de n’assurer que les personnes qui sont a priori peu exposées aux risques sociaux afin de ne pas avoir trop d’indemnités à reverser.

Exemple : dans le cadre d’une assurance santé, la recherche de rentabilité va généralement pousser les assureurs à n’assurer que les personnes en bonne santé. De cette manière, les sociétés d’assurance encaissent les primes des assurés et n’ont que rarement à reverser des indemnités.

• Il existe un lien étroit entre le montant de la prime demandé à l’assuré et la probabilité qu’il a de devoir faire face à un risque social.

Le caractère commercial des sociétés d’assurance et leur recherche constante de rentabilité impliquent de mettre en place un système d’équivalence entre le montant des primes et le niveau d’exposition aux risques : les personnes qui sont fortement exposées à des risques sociaux — et pour qui les assureurs auront vraisemblablement à verser de nombreuses indemnités — doivent payer des primes d’assurance élevées ; celles qui sont moins exposées aux risques sociaux — et qui n’auront statistiquement pas à demander d’indemnités à l’assureur — paient en contrepartie des primes d’assurance réduites.

En empêchant les individus les plus exposés aux risques sociaux de s’assurer ou de le faire à des tarifs qui leur soient abordables, les assurances privées privent donc de protection une partie de la population. Ces inconvénients n’existent pas dans l’autre technique de prévoyance collective qu’est la mutualité.

2.1.2.2. La mutualité

En tant que mécanisme de prévoyance collective, la mutualité partage avec l’assurance privée une même philosophie. Elle vise à répartir la charge des risques sociaux sur une collectivité plutôt que de la faire supporter par un individu isolé.

En dehors de cet objectif général, la mutualité se distingue de l’assurance privée sur plusieurs points :

• La mutualité ne fait pas intervenir de tierce personne.

Dans une logique de mutualité, ce sont les membres du groupe qui gèrent par eux-mêmes les risques sociaux alors que dans une logique d’assurance, la gestion des risques est confiée à un tiers (l’assureur). Cette absence d’intermédiaire à rémunérer fait que la technique de la mutualité est généralement considérée comme étant moins onéreuse que l’assurance privée.

• La mutualité n’a pas de caractère commercial.

Les mutuelles ne recherchent pas le profit. Il n’y a donc en principe aucune « sélection des risques ». Une personne ne peut pas être privée de protection sous prétexte qu’elle serait trop exposée à certains risques sociaux et que sa prise en charge serait trop onéreuse.

• Le montant des cotisations ne dépend pas du niveau d’exposition aux risques.

Si les assurances privées ajustent le montant des primes et des cotisations à payer par l’assuré en fonction de son niveau d’exposition aux risques, la mutualité ne fait aucun lien de cet ordre. Le montant des cotisations est fixé librement. Il varie généralement selon les revenus des individus.

La technique de la mutualité présente néanmoins des inconvénients. De par leur taille — généralement assez réduite — et de par leur réticence à augmenter le montant des cotisations (en particulier lorsque le groupe est constitué de membres aux revenus modestes), les sociétés de secours mutuels ont presque toujours été confrontées à des difficultés financières. Elles ne parviennent donc pas à prendre en charge les risques les plus lourds comme le chômage ou la vieillesse et concentrent dès lors leur activité sur la prise en charge de risques moins onéreux comme la maladie.

2.2. L’assistance

L’assistance peut prendre différentes formes, en fonction de l’acteur qui la dispense :

• L’assistance peut tout d’abord être privée lorsque l’aide émane par exemple d’associations, de fondations ou qu’elle a une nature religieuse ;
• L’assistance peut ensuite être professionnelle. C’est le cas notamment lorsque les individus appartenant à un même corps de métier se regroupent pour mettre en place un système de prévoyance collective (mutualité par exemple) ou qu’un employeur décide d’instaurer des régimes de prévoyance d’entreprise ;
• L’assistance peut également émaner de la famille (2.2.1) ;
• L’assistance peut enfin être publique (2.2.2).

2.2.1. L’assistance familiale

L’assistance familiale est la technique de protection sociale la plus ancienne qui soit. Lorsqu’un individu est dans l’incapacité de faire face aux aléas de la vie et de se procurer les ressources nécessaires à sa subsistance par lui-même, son premier réflexe a toujours été de se tourner vers sa famille pour obtenir une aide. Dans une telle situation, la famille est dans l’obligation d’intervenir. Cette obligation est non seulement morale, mais également légale. En effet, le droit français impose aux familles de venir en aide à leurs membres dans le besoin, au travers notamment de l’obligation alimentaire. Cette forme de solidarité fonctionne essentiellement entre ascendants et descendants : l’article 203 du Code civil consacre l’obligation faite aux parents de nourrir leurs enfants. L’article 205 du Code civil impose quant à lui aux enfants de venir en aide à leurs parents dans le besoin.

L’assistance familiale doit être privilégiée à toutes les autres formes d’assistance, en particulier à l’assistance publique. En d’autres termes, une personne dans le besoin doit se tourner en priorité vers sa famille. Ce n’est que si celle-ci est dans l’incapacité de lui venir en aide que la personne pourra demander l’aide de l’État et des collectivités locales. Ce principe de subsidiarité de l’assistance publique a expressément été affirmé par le législateur (art. L. 132-6 al. 1^er  CASF).

Le fait pour un individu de demander à sa famille de l’aider présente plusieurs avantages dont celui de ne rien coûter à la collectivité. Cependant, l’assistance familiale a ses limites :

• Pour que l’assistance familiale puisse fonctionner, il faut qu’une famille existe.

Les personnes qui n’ont aucune famille vers laquelle se tourner (orphelins, veufs, etc.) ne peuvent évidemment pas se tourner vers ce mode de protection sociale.

• L’assistance familiale suppose en outre que la famille dispose de moyens matériels et financiers suffisants pour aider ses membres.

Si la famille peut intervenir ponctuellement pour aider à la prise en charge des risques « légers », elle a plus rarement les capacités de fournir une aide suffisante face à des risques plus lourds comme le chômage de longue durée ou la vieillesse.

2.2.2. L’assistance publique

Les premières lois d’assistance publique ont vu le jour à la fin du XIX^e siècle. Depuis cette l’époque, l’assistance publique ne vise pas à apporter une réponse générale à une situation de pauvreté. Elle se caractérise au contraire par le fait d’apporter des réponses précises à des problèmes précis. L’idée est d’identifier chaque risque social puis de le prendre en charge de façon spécifique. Entre 1893 et 1913, se sont ainsi succédé d’importantes lois visant à protéger spécifiquement les citoyens malades, âgés ou encore ceux placés dans une situation financière difficile en raison de l’agrandissement de leur famille.

Au fil du temps, l’assistance de l’État et des collectivités locales s’est révélée indispensable pour lutter contre la grande précarité. Pourtant, l’assistance publique a toujours été critiquée, et ce pour les mêmes raisons :

• Les mesures d’assistance publique se sont toujours vues reprocher leur coût, lequel serait pour une partie de la classe politique trop lourd à supporter pour la collectivité.

Mais, plus que le montant des dépenses engagées, c’est surtout la nature de ces dépenses qui semble poser problème. Les dépenses d’assistance publique seraient – pour employer une analogie économique et financière – un mauvais « placement ». Les sommes versées aux plus démunis constitueraient une perte pour la collectivité qui n’en retirerait aucun « retour sur investissement ».

• Les mesures d’assistance publique sont généralement affublées d’une image très négative.

Le fait de donner des ressources à ceux qui n’en disposent pas et de le faire sans contrepartie serait un encouragement à l’oisiveté et à la paresse.

Malgré ces reproches, la technique de l’assistance publique s’est maintenue. Elle se transforme constamment afin d’apporter les réponses les plus adaptées aux besoins de la population. Sur la forme, l’expression « assistance publique » est progressivement devenue désuète. Elle a été remplacée en 1953 par les notions d’« aide sociale » et d’« action sociale ». Sur le fond, l’intervention publique s’est profondément restructurée depuis les premières lois de décentralisation de 1983.

2.3. L’assurance sociale

L’assurance sociale constitue une technique moderne et efficace de protection sociale. Le principe est, au premier abord, le même que pour les assurances privées : l’idée est de mutualiser les risques, c’est-à-dire de les faire supporter par une collectivité afin d’en réduire les coûts.

Les assurances sociales se distinguent toutefois des assurances privées sur plusieurs points, notamment :

• Elles ne cherchent pas à réaliser de profit.

Les assurances sociales n’ont pas une nature commerciale. Elles ne pratiquent pas la « sélection des risques », c’est-à-dire qu’elles ne refusent pas de couvrir les personnes pauvres ou vulnérables.

• Elles sont obligatoires pour certaines catégories sociales alors que l’adhésion à une assurance privée est généralement facultative.
• Elles sont financées par des cotisations proportionnelles aux revenus. Le montant des cotisations ne dépend donc pas du niveau d’exposition aux risques sociaux.
• Elles peuvent être financées par les salariés et/ou par les employeurs alors que les cotisations d’assurance privée sont à la charge exclusive de l’assuré.

Différentes assurances sociales ont été créées durant la première moitié du XX^e siècle. Ces assurances ont été en quelque sorte fusionnées en 1945 au sein d’une importante institution : la Sécurité sociale.

3. L’agencement des différentes techniques de protection sociale en droit français

Afin d’aider les individus à se protéger des risques sociaux, le système français de protection sociale combine toutes les techniques évoquées précédemment. Cependant, les pouvoirs publics n’accordent pas à tous ces dispositifs la même importance.

En France, le cœur du système de protection sociale est constitué par la Sécurité sociale (3.1). La protection accordée dans ce cadre est améliorée par des régimes complémentaires de prévoyance et de retraite (3.2). L’assurance chômage (3.3) ainsi que l’aide et l’action sociales (3.4) visent quant à elles à élargir le champ de la protection.

3.1. La Sécurité sociale

La Sécurité sociale est une institution créée en 1945 afin de fournir une protection aux travailleurs et à leur famille contre la plupart des risques sociaux. Elle est fondée sur le principe de solidarité nationale (art. L. 111-1 CSS) et fonctionne en grande partie selon la logique des assurances sociales évoquée ci-dessus.

La Sécurité sociale n’offre cependant pas une protection complète :

• Elle ne protège pas l’ensemble de la population.

La Sécurité sociale a été initialement conçue pour protéger les seuls travailleurs et leur famille.

• Elle ne protège pas contre tous les risques sociaux.

La Sécurité sociale ne prend notamment pas en charge le risque « chômage ».

• Le niveau des prestations qu’elle accorde aux assurés sociaux reste limité.

La Sécurité sociale est organisée autour de différents régimes de base. La protection est ensuite complétée par des régimes complémentaires de prévoyance et de retraite.

3.2. Les régimes complémentaires de prévoyance et de retraite

Afin d’améliorer la protection organisée dans le cadre de la Sécurité sociale, des régimes complémentaires obligatoires ont été mis en place. Ces régimes :

• Ne permettent pas d’élargir la couverture sociale à des catégories de personnes non couvertes par les régimes de base. En d’autres termes, les régimes complémentaires, comme les régimes de base, visent uniquement à protéger les travailleurs et leur famille.
• Ne permettent pas d’étendre la protection à d’autres risques que ceux visés par les régimes de base. Ils ne prennent donc pas non plus en charge le risque « chômage ».
• Permettent en revanche d’améliorer les prestations accordées aux assurés sociaux par les régimes de base de Sécurité sociale.

Il n’existe des régimes complémentaires obligatoires que dans deux domaines : la prévoyance et la retraite.

3.3. L’assurance chômage

Lorsqu’elle a été conçue en 1945, la Sécurité sociale n’avait pas vocation à prendre en charge le risque chômage. Une assurance chômage s’est donc développée parallèlement à la Sécurité sociale. Mis à part le fait qu’elle fonctionne en dehors de la Sécurité sociale stricto sensu et qu’elle fasse appel à des caisses et à des organismes spécifiques, l’assurance chômage obéit aux mêmes principes que toutes les assurances sociales.

3.4. L’aide et l’action sociales

L’aide et l’action sociales constituent la forme moderne de l’assistance publique. Elles visent à apporter un soutien à toutes les personnes démunies et exclues notamment des dispositifs assurantiels.

À eux seuls, la Sécurité sociale, les régimes complémentaires obligatoires, l’assurance chômage ainsi que l’aide et l’action sociales forment l’essentiel du système français de protection sociale. Les autres dispositifs évoqués précédemment (épargne, assistance familiale, etc.) y occupent une place moins importante. Ils « gravitent » autour des quatre techniques principales afin de compléter et de renforcer la protection sociale des individus.

Pour en savoir plus

• CHAUCHARD (J.-P.), KERBOURC’H (J.-Y.) et WILLMANN (C.), Droit de la sécurité sociale, Issy-les-Moulineaux : LGDJ, 8^e éd., 2018, 730 p.
• DUPEYROUX (J.-J.), BORGETTO (M.) et LAFORE (R.), Droit de la sécurité sociale, Paris : Dalloz, 18^e éd., 2015, 1297 p.
• DURAND (P.), La politique contemporaine de Sécurité sociale, Paris : Dalloz, 2005, 643 p.
• KESSLER (F.), Droit de la protection sociale, Paris : Dalloz, 6^e éd., 2017, 916 p.
• MORVAN (P.), Droit de la protection sociale, Paris : LexisNexis, 9^e éd., 2019, 1208 p.
• PELLET (R.) et SKZRYERBAK (A.), Droit de la protection sociale, Paris : Presses Universitaires de France, 2017, 573 p.