Par André Lafarie
Dernière mise à jour : décembre 2018

1. Favoriser la qualité architecturale et paysagère et préserver le patrimoine

LOI n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine

La loi est concentrée autour de quatre priorités fortes :

  • La libre création des œuvres et la libre programmation des spectacles, 
  • Les nouveaux usages numériques,
  • Les patrimoines, en confortant en modernisant leur protection et en renforçant l'efficacité de la politique de l'archéologie, notamment préventive,
  • Une ambition nouvelle pour l'architecture.

1.1. Volet architecture

Au nombre des mesures emblématiques contenues dans le volet architecture de la loi, figurent :

  • L’abaissement à 150m² du seuil de recours obligatoire à un architecte pour tout particulier souhaitant réaliser des travaux de construction ou de rénovation à l'exception des constructions à usage agricole.
  • La possibilité de bénéficier d'une réduction des délais d'instruction des demandes de permis de construire en faveur des pétitionnaires ayant eu recours à un architecte pour des projets de taille modeste qui ne l'exigeaient pas (art.89) ;
  • Le recours obligatoire à un architecte pour les lotissements dont la surface de terrain à aménager sera supérieure à un seuil fixé par décret au Conseil d'Etat (art.81) ;
  • L'obligation faite à tout architecte auteur du projet architectural d'un bâtiment d'y apposer sur l'une de ses façades extérieures son nom et la date d'achèvement de l'ouvrage. Le nom de l'architecte, auteur du projet architectural, devra également être affiché sur le terrain avec l'autorisation d'urbanisme (art.78).

1.2. Volet Patrimoine

1.2.1. Régimes antérieurs : secteurs protégés, ZPPAUP, AVAP

Deux dispositifs existaient précédemment pour éviter l’altération des centres historiques situés dans les territoires ruraux ou urbains possédant un intérêt architectural et/ou paysager.

D’une part, les secteurs sauvegardés : document d’urbanisme mis en place par la loi Malraux en 1962 et élaboré conjointement avec l’État et l’autorité décentralisée compétente en matière d’urbanisme, le "plan de sauvegarde et de mise en valeur" (PSMV) se substitue au PLU(i) ou au POS.

D’autre part, les zones de protection du patrimoine architectural et urbain (ZPPAUP), créées par la loi du 7 janvier 1983.

La loi dite Grenelle II a remplacé les ZPPAUP par les aires de valorisation de l’architecture et du patrimoine (AVAP), qui conservent les mêmes caractéristiques que les ZPPAUP, en y ajoutant la prise en considération du développement durable notamment avec l’obligation de réaliser un diagnostic architectural, patrimonial et environnemental.

1.2.2. Définition et mise en œuvre du nouveau régime de protection : les sites patrimoniaux remarquables

Le législateur a souhaité simplifier la protection des secteurs sauvegardés et des AVAP /ZPPAUP en les fusionnant dans un unique dispositif : les sites patrimoniaux remarquables (SPR).

Les SPR se caractérisent comme "les villes, villages ou quartiers dont la conservation, la restauration, la réhabilitation ou la mise en valeur présente, au point de vue historique, architectural, archéologique, artistique ou paysager, un intérêt public". Ils peuvent concerner "les espaces ruraux et les paysages qui forment avec ces villes, villages ou quartiers un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à leur conservation ou à leur mise en valeur". À l’image des AVAP ou des ZPPAUP, ils ont un caractère de servitude d'utilité publique. Le périmètre des SPR est défini librement lors de sa création.

Les SPR sont classés par décision du ministre chargé de la culture, après avis de la Commission nationale du patrimoine et de l’architecture et enquête publique conduite par l’autorité administrative (code du patrimoine : L.631-2). Les collectivités territoriales compétentes en matière de document d’urbanisme doivent donner leur accord. En cas d’absence d’accord avec la commune ou l’EPCI compétent en matière de PLU(i), le classement sera effectué par décret en Conseil d’Etat après avoir obtenu l’avis de la Commission nationale du patrimoine et de l’architecture.

Au sein de ce périmètre de protection, deux servitudes sont instaurées. La première servitude, le PSMV, instaurée "sur tout ou partie du site patrimonial remarquable", constitue le degré de protection le plus élevé. Dans les zones non couvertes par le PSMV, une seconde servitude est créée : il s’agit du plan de valorisation de l’architecture et du patrimoine (PVAP).

​​​​​​​1.2.3. Régimes des travaux

Le PSMV, comme le PVAP, est opposable aux personnes privées et publiques lors de la réalisation de travaux spécifiques affectant les "parties extérieures des immeubles bâtis, y compris du second œuvre, des immeubles non bâtis" qui sont soumis à une autorisation préalable.

​​​​​​​1.2.4. Dispositions fiscales

Dans les territoires auparavant nommés ZPPAUP/AVAP ou dans un secteur sauvegardé, les propriétaires d’immeubles peuvent bénéficier d’une réduction d’impôt lors de la réalisation de travaux de restauration :

  • si la demande de permis de construire ou une déclaration de travaux a été déposée avant le 31 décembre 2008, il s’agit de l’ancien dispositif « Malraux » (CGI : art. 31, I, 1°, b ter) permettant de réaliser des déficits fonciers (CGI : art. 156, I),
  • si la demande de permis de construire ou une déclaration de travaux a été déposée à partir du 1er janvier 2009, les opérations dites loi « Malraux » peuvent bénéficier d’avantages fiscaux pendant neuf ans, lors de la restauration et de la mise en location de l’immeuble (CGI : art. 199 tervicies).

Les règles fiscales applicables au sein de ces espaces transformés en sites patrimoniaux remarquables dotés d’un PSMV ou d’un PVAP, continuent à s’appliquer.

​​​​​​​1.2.5. Abords des monuments

Le texte de la loi LCAP inverse la logique de délimitation des périmètres placés sous surveillance autour d’un bâtiment classé Monument historique ou inscrit à l’Inventaire. Auparavant ce périmètre était automatique : tout bâtiment situé à 500 mètres du monument était « protégé au titre des abords ». L’exception était toutefois possible depuis quelques années, qui permettait de moduler ce périmètre en fonction de la nature de ces abords. Désormais, cette exception deviendra la règle : les périmètres de protection autour des édifices nouvellement classés seront créés « par décision de l’autorité administrative », « sur proposition de l’architecte des Bâtiments de France ». Et quand aucun périmètre spécifique ne sera dessiné, la fameuse règle des 500 mètres sera appliquée par défaut.

2. Renforcement de la participation du public sur les autorisations d’urbanisme et l’aménagement

Ordonnance n° 2016-488 du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement

Décret n° 2016-491 du 21 avril 2016 relatif à la consultation locale sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement

La réforme des procédures de participation du public a été engagée par la publication, le 21 avril 2016, de l’ordonnance n°2016-488 et du décret n°2016-491 créant une procédure de consultation locale des électeurs pour les projets d’infrastructures ou d’équipements susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement. Cette consultation locale peut être organisée alors même que toutes les autorisations requises ont déjà été obtenues

La réforme des procédures de participation du public s’est poursuivie avec la publication de l’ordonnance n°2016-1060 du 3 août 2016, avec notamment pour objectifs de simplifier les procédures de participation du public, d’assurer leur effectivité et d’améliorer la transparence du processus d’élaboration des projets.

2.1. Maîtriser le champ d’application de la concertation préalable

L’ordonnance du 3 août 2016 tend au renforcement de la participation du public en amont du processus décisionnel, notamment par l’élargissement du champ des procédures de débat public et de concertation. La nouvelle concertation préalable du code de l’environnement concerne les projets, les plans et les programmes pour lesquels la Commission nationale du débat public (CNDP) a demandé l’organisation d’une concertation et les projets, les plans et les programmes assujettis à une évaluation environnementale, mais ne donnant pas lieu à saisine de la CNDP.

Sont exclus du dispositif, d’une part, les projets et les documents soumis à concertation obligatoire au titre de l’article L.103-2 du code de l’urbanisme et, d’autre part, certains plans faisant déjà l’objet d’une concertation (plan de prévention des risques technologiques, par exemple).

2.2. Connaître les contours du principe de participation

La concertation doit répondre à des objectifs, désormais inscrits dans le code de l’environnement : améliorer la qualité de la décision publique et contribuer à sa légitimité démocratique, assurer la préservation d’un environnement sain pour les générations actuelles et futures, sensibiliser et éduquer le public à la protection de l’environnement et améliorer et diversifier l’information environnementale.

Le public dispose, quant à lui, de quatre « droits » :

  • celui d’accéder aux informations pertinentes permettant sa participation effective ;
  • celui de demander la mise en œuvre d’une procédure de participation ;
  • celui de disposer de délais raisonnables pour formuler des observations et des propositions ;
  • celui d’être informé de la manière dont il a été tenu compte de ses observations et propositions dans la décision d’autorisation ou d’approbation.

2.3. Savoir qui peut engager la concertation préalable

C’est en principe la personne responsable du plan ou du programme, ou le maître d’ouvrage du projet qui peuvent prendre l’initiative d’organiser une concertation préalable, soit selon des modalités qu’ils fixent librement, soit en choisissant de recourir à celles prévues en cas de désignation d’un garant. En tout état de cause, les conditions de durée et de publicité du bilan posées par l’article L.121-16 du code de l’environnement devront être respectées.

Si aucune concertation préalable n’est spontanément organisée, l’autorité compétente pour autoriser un projet pourra alors imposer au maître d’ouvrage, par décision motivée, l’organisation d’une telle concertation. De facultative, la concertation deviendra donc, dans cette hypothèse, obligatoire.

2.4. Cerner le nouveau droit d’initiative

Si aucune concertation préalable n’est mise en œuvre par le maître d’ouvrage ou la personne responsable du projet, ni imposée par l’autorité compétente, un droit d’initiative est alors ouvert au public pour demander au représentant de l’Etat concerné l’organisation d’une telle concertation. Ce droit d’initiative est toutefois strictement encadré. Il ne concerne, d’abord, que les projets sous maîtrise d’ouvrage publique dont le montant prévisionnel sera fixé par décret ou les projets privés bénéficiant de subventions publiques supérieures à ce montant.

Le droit d’initiative est, ensuite, limité dans le temps, puisqu’il ne peut s’exercer que dans un délai de deux mois suivant la publication de la déclaration d’intention effectuée par la collectivité.

Enfin, le droit d’initiative ne peut être actionné que par un pourcentage d’électeurs, un conseil régional, départemental ou municipal, un établissement public de coopération intercommunale ou des associations (agréées au niveau national, ou deux associations, ou une fédération d’associations agréées dans la région ou le département).

Le préfet instruira la demande, après consultation du maître d’ouvrage, dans un délai d’un mois. Il pourra, en « opportunité » (ce qui exclut toute obligation de faire droit à une demande), soit décider d’organiser une concertation en fixant lui-même la durée et l’échelle territoriale de la participation, qui sera mise en œuvre au regard des principaux impacts environnementaux et des retombées socio-économiques attendus, soit rejeter la demande de concertation.

2.5. Respecter les principes de la concertation

Il est désormais précisé que la durée de la concertation préalable ne peut être inférieure à quinze jours et supérieure à trois mois. En pratique, le public sera informé des modalités et de la durée de la concertation quinze jours avant le début de la concertation, par voie dématérialisée et par voie d’affichage sur le ou les lieux concernés par la concertation. A l’issue de la concertation, un bilan devra être dressé, qui sera rendu public selon des modalités librement choisies par le maître d’ouvrage : ce bilan devra préciser les mesures que le maître d’ouvrage juge nécessaires de mettre en place pour répondre aux enseignements qu’il tire de la concertation.

Dans l’hypothèse où un garant a été désigné par la CNDP, le bilan de la concertation préalable sera établi par ce garant.

3. Projets, plans et programmes : l’évaluation environnementale se réforme

LOI n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques

Ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes

Décret n° 2016-1110 du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes

3.1. Une approche « par projet » et non « par procédure »

Le champ d’application de l’évaluation environnementale des projets (l’expression « étude d’impact » étant désormais limitée au rapport d’évaluation des incidences) est sensiblement modifié. La notion de « projet » se substitue à celle de « programme de travaux » et on note une augmentation notable des projets soumis à procédure de cas par cas, au lieu d’une évaluation environnementale systématique (ex : la plupart des autorisations ICPE).

Pour les travaux, constructions et opérations d’aménagement, l’évolution est encore plus notable : s’ils continuent à être soumis à évaluation environnementale au cas par cas ou de façon systématique en fonction de critères liés à la surface de plancher et à la superficie de leur terrain d’assiette, ils peuvent désormais y échapper lorsqu’ils constituent les composantes d’un projet ayant fait l’objet d’une étude d’impact ou en ayant été dispensé à l’issue d’un examen au cas par cas.

Le contenu de l’étude d’impact est notablement renforcé, avec notamment l’obligation de décrire un scénario de référence et un aperçu de l’évolution probable de l’environnement en l’absence de mise en œuvre du projet, ainsi que la prise en compte de la vulnérabilité du projet au changement climatique et à des risques d’accidents ou de catastrophes majeurs.

3.2. Des procédures communes et coordonnées pour rationaliser les procédures

Trois hypothèses sont envisagées :

  • La procédure unique des plans/programmes et des projets, qui peut être soit commune (lorsqu’une seule procédure de consultation, notamment l’autorité environnementale, et de participation du public portant sur le plan/programme et le projet est organisée), soit coordonnée (lorsque l’évaluation environnementale réalisée au titre du plan/programme peut valoir, dans certaines conditions, pour le projet) ;
  • La procédure commune de plusieurs projets faisant l’objet d’une procédure d’autorisation concomitante ;
  • La procédure commune d’évaluation environnementale d’un projet et de la modification d’un plan/programme ou de la mise en compatibilité d’un document d’urbanisme.

4. Libérer la construction tout en protégeant les plus fragiles

LOI n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (dite Loi ELAN)

4.1. Des nouveaux outils pour de l’aménagement partenarial

4.1.1. Le Contrat de Projet Partenarial d’Aménagement (PPA)

L’État, l’EPCI et une ou plusieurs communes de cet EPCI peuvent acter leurs engagements réciproques en faveur de la réalisation d’opérations d’aménagement complexes ou d’une certaine ampleur, dans un contrat dit projet partenarial d’aménagement (PPA). Les maires membres de l’EPCI concerné pourront exiger d’être signataires du PPA. A leur demande, la région, le département, ainsi que les établissements publics de l’État ou des collectivités, pourront contresigner le contrat.

Un Projet Partenarial d'Aménagement vise à :

  • définir un projet de territoire comprenant des objectifs de production de logements,
  • créer ou mobiliser les opérateurs pour la conduite de grandes opérations d’aménagement,
  • mobiliser des financements de l’Etat, des collectivités et des partenaires privés,
  • le cas échéant, déroger aux réglementations de « droit commun » afin d’accélérer et simplifier la mise en œuvre des opérations.

4.1.2. Les Grandes Opérations d’Urbanisme (GOU)

Les GOU se définissent par référence à la nature supra-locale des enjeux sur le territoire et à la conclusion d’un contrat passé entre l’État et l’intercommunalité dit projet partenarial d’aménagement.

La GOU est créée par délibération de l’organe de la collectivité ou de l’établissement public contractant, après avis conforme des communes incluses dans le périmètre de l’opération et accord des préfets. Elle emporte différents effets juridiques :

  • la réalisation, la construction, l’adaptation ou la gestion d’équipements publics ressortant de la compétence des communes sont confiées à l’EPCI qui en assure la maîtrise d’ouvrage.
  • la création de la GOU peut emporter création d’une zone d’aménagement différé sur son périmètre,
  • la création et la réalisation des opérations d’aménagement est nécessairement d’intérêt métropolitain ou communautaire,
  • la compétence pour délivrer les autorisations d’urbanisme est dévolue au président de l’EPCI territorialement compétent,

4.2. Faciliter la sortie des projets publics

4.2.1. Simplification des procédures d’enquête publique

Un seul et même commissaire-enquêteur ou une seule et même commission d’enquête peuvent être désignés, pour conduire toutes les enquêtes publiques attachées à un projet réalisées dans le cadre d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) ou à l’intérieur d’une grande opération d'urbanisme (GOU), tout au long de son déroulement.

​​​​​​​4.2.2. Simplification des procédures des opérations d’aménagement

  • l’étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables ne doit produite que pour les seules opérations d’aménagement (en excluant les actions d’aménagement), en même temps que l’étude d’impact exigible au titre du code de l’environnement,
  • la contribution au financement des équipements publics, des constructeurs qui n’acquièrent pas de terrains auprès de l’aménageur, peut être modulée au regard de considérations d’intérêt général ou des caractéristiques particulières de l’opération,
  • le Gouvernement est habilité à légiférer ultérieurement par ordonnance pour moderniser le régime juridique des zones d’aménagement concerté (ZAC) et pour accélérer l’aménagement et la construction dans ces zones.

4.2.3. Favoriser la libération du foncier public

En complément de la loi Duflot de 2013 :

  • Possibilité de cession à l’amiable, par l’État, de terrains de son domaine privé en bloc à un EPCI signataire d’un Projet Partenarial d’Aménagement ou à l’opérateur désigné par le contrat du projet partenarial d’aménagement,
  • Assouplissement des critères concernant la part consacrée au logement dans le projet,

4.3. Faciliter la sortie des projets privés

4.3.1. Simplifier les procédures de transformation de bureaux en logements

  • pérennisation du dispositif de logement temporaire dans des bureaux (loi MOLLE),
  • bonus de constructibilité et possibilité de dérogation aux règles du PLU par l’autorité compétente pour délivrer les autorisations,
  • adaptation des règles de sécurité incendie (création de l’immeuble de moyenne hauteur, aux règles moins lourdes que les immeubles de grande hauteur),
  • possibilité de déroger aux servitudes de mixité sociale dans le cas de transformation de bureaux en logements.

4.3.2. Adapter la loi Littoral

  • La densification des « dents creuses »

Aujourd’hui, l’urbanisation est possible uniquement en continuité des agglomérations et des villages. La loi Elan étend cette possibilité aux hameaux. Pour construire dans ces hameaux, la loi offre la possibilité de réviser les SCOT et les PLU de manière « simplifiée », sans faire d’enquête publique, jusqu’au 31 décembre 2021.

La loi prévoit que les constructions dans les hameaux doivent être liées à « l’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement » ou à « l’implantation de services publics » et ce sans « étendre le périmètre bâti existant ni modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti ». Le hameau doit être, entre autres, raccordé à l’assainissement collectif, à l’eau potable, au réseau d’électricité et de collecte des déchets.

  • Les dérogations accordées pour les activités primaires (agricoles, forestières et cultures marines)

Jusqu’à présent, seules les installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées pour cause de nuisances (porcheries, poulaillers, etc.) bénéficiaient de cette dérogation. La loi Elan ouvre cette possibilité à toutes les installations pour ces activités primaires. Ces constructions demeurent soumises à l’accord du préfet et leur changement de destination est interdit.

​​​​​​​4.3.3. Simplifier les procédures d’urbanisme

  • Revoir la hiérarchie des normes

Le Gouvernement aura à légiférer ultérieurement par ordonnance pour :

  • limiter et simplifier, à compter du 1er avril 2021, les dispositions relatives à l’opposabilité de schémas et documents aux documents d’urbanisme.
  • adapter, à compter du 1er avril 2021, le périmètre et le contenu du SCOT  
  • Limiter le nombre de pièces dans les demandes de permis de construire

Dans la loi, est désormais inscrit le principe qu’aucune pièce étrangère à une législation connexe ou à une norme supra-nationale ne pourra plus être ajoutée dans la liste des pièces composant le dossier de demande d’autorisations.

  • Dématérialiser les demandes de permis de construire

Destinée à favoriser le traitement dématérialisé, l’obligation de recevoir toute demande d’autorisation d’urbanisme par voie électronique, initialement fixée au 8 novembre 2018 est repoussée au 1er janvier 2022 pour les communes de plus de 3 500 habitants.

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