Aménagement urbain et outils opérationnels
Par André Lafarie
Dernière mise à jour : décembre 2019
1. Le financement de l’aménagement
1.1. La Taxe d’Aménagement
► La simplification fiscale
La Taxe d'Aménagement constitue le mode de financement classique et unifié des équipements liés à l’urbanisation.
Elle repose sur une base d'imposition avec une valeur forfaitaire, en 2018, de 726€/m² de construction hors Ile de France (où la valeur forfaitaire est de 823€/m²) et une surface taxable dont la définition a évolué, la surface de planchers calculée à partir du nu intérieur des façades remplaçant la SHON dont le calcul était très complexe. Cette définition est en outre plus conforme à un esprit « développement durable » puisque l'isolation des murs est exclue de la base taxable.
► La possibilité de modulation des taux
Il est possible, pour les collectivités compétentes, de distinguer :
- des taux de droit commun, fixés librement, par délibération, entre 1 et 5 %,
- des taux majorés pouvant aller jusqu'à 20 % pour financer la « réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou des équipements [...] rendue nécessaire en raison de l'importance des constructions nouvelles », ce qui suppose une motivation particulière en lien, bien évidemment avec la situation des territoires considérés dans le PLU.
Cette modulation (qui peut être modifiée annuellement) suppose que la délibération introduisant la sectorisation des taux soit entrée en vigueur au 30 Novembre de l'année précédente. Ainsi, faute d'une délibération exécutoire au 30 Novembre, le taux en vigueur pour l'année suivante est un taux unique de 1% pour la totalité du territoire concerné.
Il existe en outre une possibilité d'accorder des abattements (notamment pour les logements sociaux avec une nouvelle exonération facultative pour les logements financés avec un prêt à taux zéro, les PLAI étant pour leur part exonérés de droit).
1.2. Le versement pour Sous Densité
Le Versement pour Sous Densité est un outil volontariste mais facultatif destiné à favoriser la densification.
Il repose sur la définition, par la commune ou l'Etablissement Public de Coopération Intercommunale compétent, d'un seuil minimal de densité qui est institué, pour 3 ans, par délibération, sur des secteurs à déterminer dans un document graphique qui est annexé au PLU.
Le Versement pour Sous Densité est ensuite perçu lors de la délivrance des autorisations d'occupation des sols, ceci au prorata de la différence entre la surface qui résulterait de l'application du seuil minimal de densité et la surface réellement construite.
Ce calcul simple peut cependant se heurter à des réalités de terrain, ce qui justifie la mise en place d'une procédure de rescrit fiscal (c'est-à-dire la saisine de l'administration fiscale afin de vérifier le calcul des sommes à percevoir du contribuable), qui permettra notamment de faire valoir d'éventuelles contraintes physiques limitant la constructibilité du terrain considéré.
2. Les outils d’urbanisme opérationnel
2.1. Les différents outils
2.1.1. La ZAC
La Zone d'Aménagement Concerté est une zone à l'intérieur de laquelle une collectivité publique ou un établissement public décide d'intervenir pour :
- réaliser ou faire réaliser l'aménagement de terrains,
- céder ultérieurement ces derniers à des utilisateurs publics ou privés en vue notamment de la réalisation :
- de constructions à usage d'habitation, de commerces, d'industrie, de services,
- d'installations et d'équipements collectifs publics ou privés.
► La procédure
La ZAC doit s'inscrire dans le respect des règles d'urbanisme de droit commun, à savoir :
- sur le territoire des communes dotées d'un PLU : le PLU de la commune mais avec un contenu spécifique très proche de celui de l'ancien PAZ (art. L 123.3 modifié par la loi sur les concessions),
- sur le territoire des communes non dotées d'un PLU : soit le Règlement National d'Urbanisme, soit une carte communale ordinaire.
Il est cependant toujours possible d'adapter les règles correspondantes par application des procédures applicables aux documents d'urbanisme (modification ou révision selon les critères habituels de distinction, mise en compatibilité du PLU après Déclaration d'Utilité Publique), qui ont été complétées pour faciliter la sortie des projets.
D'autre part, la ZAC fait partie des domaines impliquant la mise en œuvre obligatoire d'une procédure de concertation en application des dispositions des articles L103-2 à L103-6 du Code de l'Urbanisme. La loi ALUR a précisé que les modalités de concertation, en plus d'être d'une durée suffisante, doivent désormais également s'appuyer sur des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, ce qui s'apparente à un contrôle de proportionnalité.
► Le contenu du dossier de ZAC
La procédure de ZAC prévoit l'approbation successive de deux dossiers :
- Le dossier de création qui est, en quelque sorte, le point de départ de l'opération et en précise les caractéristiques de base (périmètre, programme global de construction, ébauche d'étude d'impact – obligatoire ou au cas par cas en fonction des caractéristiques de l'opération), tout en tirant le bilan de la concertation,
- Le dossier de réalisation, qui précise le contenu du projet (programme des équipements publics, programme de construction, étude d'impact actualisée) et arrête ses modalités de mise en œuvre (modalités prévisionnelles de financement, recours à un cahier des charges de cession des terrains).
► La réalisation de la ZAC
- Les équipements publics pouvant être réalisés et financés dans le cadre de la ZAC sont très larges (infrastructures et superstructures, dans et hors du périmètre).
- Le financement de la ZAC s'appuie sur l'application d'une participation spécifique qui permet, dans le cadre du bilan d'opération, de mettre à la charge de l'aménageur de la zone les équipements publics « à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier », voire la part proportionnelle correspondant à ces besoins. L'instauration de cette participation est obligatoirement assortie d'une exonération de Taxe d'Aménagement (art. 1585 C du Code Général des Impôts).
- La commercialisation des terrains aménagés aux constructeurs peut être assortie de contraintes publiques sur les programmes de construction (typologies, formes urbaines), par l'usage du cahier des charges de cession des terrains qui peut notamment prévoir le recours obligatoire à un architecte coordonnateur avant tout octroi d'autorisations d'occupation du sol (sur les caractéristiques de ce CCCT, voir ci-dessous pour le lotissement).
2.1.2. Le lotissement
Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d’une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet d’en détacher un ou plusieurs lots destinés à être bâtis. Il doit répondre à plusieurs critères cumulatifs :
- une ou plusieurs unités foncières,
- une division du sol, en propriété ou en jouissance,
- l'implantation d'un ou plusieurs bâtiments nouveaux sur chacune des parcelles de la propriété, quelle que soit leur affectation,
- des divisions simultanées ou successives.
► La procédure
Le lotissement est une technique d'urbanisation mixte, en tant qu'il s'agit d'une procédure d'initiative privée mais qu'une collectivité peut prendre la qualité de lotisseur.
Dans ce cas, le lotissement public s'inscrit dans le respect des règles de droit commun et notamment dans le régime des autorisations de lotir (voir fiche sur l'urbanisme réglementaire).
Pour le lotissement public il existe cependant deux exceptions notables aux procédures de droit commun :
- l'obligation d'une concertation préalable « lorsque, par son importance ou sa nature, l'opération modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique de la commune (application de l'article L103-2 et des critères de l'article R103-1), les modalités de mise en œuvre de cette concertation reprenant alors les mêmes principes que pour la ZAC,
- possibilité, pour s'assurer la maîtrise des terrains, de s'appuyer sur une Déclaration d'Utilité Publique (voir fiche sur le foncier).
► Le contenu du dossier de lotissement
Dans le respect des règles de droit commun, il convient d'élaborer un dossier correspondant au régime des autorisations de lotir.
Celui-ci comprend des pièces obligatoires :
- une note présentant l'opération et précisant notamment les modalités d'insertion dans le site et de réponse aux besoins en équipements publics ou privés,
- un plan de situation du terrain,
- un plan de l'état actuel du terrain à lotir et de ses abords,
- un plan définissant la composition d'ensemble du projet.
Il comprend également des pièces facultatives :
- un projet de règlement instaurant des règles plus restrictives que celles du PLU,
- le programme et les plans des travaux d'équipement internes au lotissement (pour les lotissements intégrant des équipements propres), ainsi que les éléments relatifs à leur gestion ultérieure,
- une étude d'impact obligatoire ou au cas par cas dans les mêmes conditions que pour la ZAC.
Pour le lotisseur public, il est, de surcroît indispensable d'analyser l'utilité de pièces complémentaires à intégrer à la demande de permis d'aménager (projet de règlement) ou de pièces ou procédures spécifiques à la gestion de l'opération (cahier des charges de cession des terrains). Celles-ci serviront en effet à garantir l'atteinte des objectifs publics, avec des contenus et des effets juridiques très différents :
- le règlement du lotissement est un document de nature réglementaire, pleinement opposable aux demandes de permis de construire, qui contient des règles d'urbanisme complémentaires de celles du PLU (étant entendu qu'en cas de contradiction, c'est la règle la plus sévère qui s'applique) et dont les dispositions cessent de s'appliquer au bout de dix ans à compter de la délivrance de l'autorisation de lotir,
- le cahier des charges de cession des terrains, qui répond à la même logique que pour la ZAC (maîtrise des programmes de construction au-delà des règles d'urbanisme) est un document de nature contractuelle, qui ne règle que les rapports purement privés entre le lotisseur et les acquéreurs de lots (ainsi qu'entre les colotis) et les litiges nés de sa non-exécution relèvent donc du juge judiciaire. Il ne fait plus partie des pièces à joindre au permis d'aménager et n'est pas frappé par la caducité, sauf pour les clauses qui auraient pour objet ou pour effet d'interdire ou de restreindre le droit de construire ou encore d'affecter l'usage ou la destination d’un immeuble (caduques à compter du 26 mars 2019 si le cahier des charges n'est pas publié au bureau des hypothèques avant cette date), disposition introduite par la loi ALUR pour favoriser la densification des lotissements anciens.
► La réalisation du lotissement
Les équipements publics pouvant être réalisés et financés dans le cadre du lotissement sont moins larges qu'en ZAC (infrastructures propres au lotissement et situées à l'intérieur du périmètre). Les équipements publics généraux restent à la charge des collectivités compétentes, à l'exception d'une part éventuelle d'équipements exceptionnels de desserte (correspondant aux besoins générés par l'opération) pour les seuls lotissements d'activités. La Taxe d'Aménagement reste à la charge des constructeurs (pas d'exonération comme en ZAC).
2.1.3. Les procédures de réhabilitation
Les Opérations Programmées d'amélioration de l'Habitat (OPAH) visent à améliorer l'offre de logements dans le cadre d'un projet d'ensemble comportant :
- la réhabilitation du parc immobilier bâti par les propriétaires et occupants,
- l'amélioration du cadre de vie par le maintien ou le développement des services de voisinage, la requalification des espaces publics...
Cet outil se concrétise par la signature d'une convention entre la commune ou l'EPCI compétent en matière d'habitat, l'Agence Nationale pour l'Amélioration de l'Habitat (ANAH) et l'Etat, précisant le périmètre de l'opération, les aides susceptibles d'être accordées par l'ANAH aux propriétaires bailleurs et occupants afin d'inciter à la réhabilitation des logements, ainsi que les actions d'accompagnement réalisées par les collectivités.
Les opérations de restauration immobilière répondent à un objectif de restauration et remise en état d'habitabilité d'un immeuble ou d'un ensemble d'immeubles. Les travaux de remise en état, déclarés d'utilité publique, doivent normalement être exécutés par les propriétaires (en bénéficiant des aides de droit commun), faute de quoi une procédure d'expropriation peut être engagée.
Les opérations de Résorption de l'Habitat Insalubre (RHI) correspondent à des actions ponctuelles de lutte contre l'insalubrité d'un certain nombre de logements et reposent, pour chaque immeuble, sur un arrêté du Préfet pris sur la base d'une enquête effectuée par l'agence régionale de santé (ARS).
En fonction du niveau d'insalubrité de chaque immeuble, les travaux prescrits par l'arrêté sont réalisés soit par le propriétaire (pour les cas d'insalubrité remédiable et en bénéficiant de subventions majorées de l'ANAH), soit par la collectivité après expropriation (pour les cas d'insalubrité irrémédiable).
2.2. Les modes de réalisation des opérations publiques
2.2.1. La régie
Mode de réalisation peu utilisé par les collectivités, elles sont, dans ce cas de figure, maitre d’ouvrage de l’opération d’aménagement dont elles sont à l’initiative. La collectivité finance elle-même les travaux d’aménagements (dépenses) et crée un budget annexe pour suivre les dépenses et les recettes. Elle assume donc pleinement le risque financier lié à l’opération.
2.2.2. Le mandat
Le mandat est un contrat par lequel le mandataire (une SEM par exemple) s’engage à agir pour le mandant en son nom. Ce contrat impose le respect des règles de la commande publique. Il est généralement utilisé pour déléguer une partie seulement des activités de l’opération (souvent les travaux et la commercialisation des terrains aménagés).
2.2.3. La concession d’aménagement
L’aménageur se voit confier des missions d’études, d’acquisitions foncières et de travaux. Il devient maitre d’ouvrage de l’opération, il peut bénéficier de prérogatives de puissance publique telles que le droit de préemption ou l’expropriation.
S’agissant du volet financier, le concessionnaire doit assumer une part significative des risques de l’opération, la collectivité pouvant verser une participation financière qui sera indiquée dans la concession. Le concédant contrôle annuellement le suivi des recettes et dépenses dans un compte rendu annuel à la collectivité locale (CRACL) que doit réaliser l’aménageur.
Les modalités de mise en concurrence des aménageurs sont définies l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 et son décret d’application n° 2016-86 du 1e février 2016 (repris aux Code de la commande publique) qui posent désormais, de manière unifiée, les règles applicables aux contrats de concession.
Par voie d'exception, il est possible de s'exonérer de mise en concurrence dans le cadre de contrats dits « in house », c'est-à-dire, selon la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union Européenne, conclus avec un prestataire :
- exerçant la quasi-totalité de son activité pour la collectivité concernée,
- sur lequel la collectivité exerce un contrôle analogue à celui qu'il exercerait sur ses propres services (ce qui, pour les sociétés d'économie mixte impose que la part privée dans le capital ne permette pas d’exercer une influence significative).
Les Sociétés Publiques Locales, sociétés anonymes à capital 100 % public, sont l'outil naturellement adapté pour signer des contrats in house.
La loi du 1er juillet 2014 a, par ailleurs, permis la création de sociétés d'économie mixte à opération unique. Contrairement à une SEM locale qui nécessite la présence d’au moins sept actionnaires, la Semop peut être constituée – comme la SPL –, par deux actionnaires au moins. Autre originalité, la répartition du capital (une seule collectivité ou un seul groupement entre 34% et 85% ; un ou plusieurs « opérateurs économiques » entre 15% et 66%). Enfin, la compétition est organisée en amont pour le choix de l’actionnaire opérateur « privé » d’une structure à créer.
3. Les outils partenariaux
3.1. Le Projet Urbain Partenarial
Le Projet Urbain Partenarial est un nouvel outil contractuel d'initiative privée, créé par la loi Mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion du 25 Mars 2009 dans le souci de faciliter l'émergence de programmes de logements.
Sa mise en œuvre est possible uniquement dans les zones couvertes par un PLU ou un document d'urbanisme en tenant lieu. Elle est assortie d'une exonération de TA, qui ne peut excéder 10 ans.
Il repose sur le principe d'un partage de la prise en charge des équipements publics à réaliser dans le cadre du projet considéré, ceci selon la répartition suivante :
- les équipements répondant directement aux besoins des futurs habitants (ou une part proportionnelle) sont assumés financièrement par l'opérateur privé,
- les équipements publics dépassant ces besoins sont pris en charge par la collectivité.
Le détail de cette répartition financière est formalisé dans une convention rédigée selon le principe de la liberté contractuelle même si certaines mentions sont obligatoires (liste des équipements à financer, montant de la participation à la charge du porteur du projet, périmètre de la convention, modalités de paiement, durée d'exonération de la TA - qui permet d'influencer le délai de réalisation du projet). Il convient, en outre, de décrire le projet urbain qui est la justification de la participation aux équipements publics.
La loi ALUR a apporté deux modifications au dispositif de PUP :
- le pouvoir d'instauration, par l'EPCI ou la commune compétente en matière de PLU, d'un périmètre permettant de répartir les participations aux équipements publics de la zone entre plusieurs PUP successifs,
- la possibilité, pour le futur signataire du PUP de demander à l'EPCI ou la commune compétente en matière de PLU, d'organiser un débat en conseil sur le projet urbain envisagé.
3.2. Les grandes opérations d’urbanisme et les contrats de projet partenarial d’aménagement
Créées par la loi Evolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) du 23 novembre 2018, les grandes opérations d’urbanisme (GOU), correspondent à des territoires portant des enjeux supra-locaux de nature à justifier une intervention partenariale associant, a minima, l’Etat et l’intercommunalité maître d’ouvrage.
La GOU est créée par délibération de l’organe de l’établissement public contractant, après avis conforme des communes incluses dans le périmètre de l’opération et accord des préfets. L’acte de création de la GOU fixe sa durée (prorogeable).
A l’intérieur du périmètre, des dispositions spécifiques sont applicables :
- la compétence pour délivrer les autorisations d’urbanisme est dévolue au président de l’EPCI territorialement compétent,
- la création de la GOU peut emporter création d’une zone d’aménagement différé sur son périmètre,
- la réalisation, la construction, l’adaptation ou la gestion d’équipements publics ressortant de la compétence des communes sont confiées à l’EPCI qui en assure la maîtrise d’ouvrage.
L’État, l’EPCI et une ou plusieurs communes de cet EPCI peuvent acter leurs engagements réciproques en faveur de la réalisation des GOU dans un contrat dit « projet partenarial d’aménagement » (PPA) qui permet de :
- définir un projet de territoire comprenant des objectifs de production de logements,
- créer ou mobiliser les opérateurs pour la conduite de grandes opérations d’aménagement,
- mobiliser des financements de l’Etat, des collectivités et des partenaires privés,
- déroger, le cas échéant, aux réglementations de « droit commun » afin d’accélérer et simplifier la mise en œuvre des opérations
A leur demande, la région, le département, ainsi que les établissements publics de l’État ou des collectivités, pourront contresigner le contrat.