La commune
Par Gilbert Lemardeley
Dernière mise à jour : mars 2019
| La commune est l'échelon de base où s'exerce l'action administrative de proximité. Elle s'articule autour d'un Conseil Municipal et d'un Maire élu par ce dernier. Depuis les lois de décentralisation, elle exerce une compétence générale étendue et ses actes sont exécutoires de plein droit. La loi n° 2015- 292 du 16 mars 2015, "relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes" vient faciliter la création de communes nouvelles qui se substituent à plusieurs communes contiguës. |
Le paysage communal Français est caractérisé par :
- son ancienneté : les communes ont pris la suite des paroisses de l'ancien Régime,
- son importance : le territoire national recense près de 35 357 communes en 2018 (source : DGCL) ,
- son hétérogénéité démographique : 19 170 communes ont moins de 500 habitants et seules 36 en ont plus de 100 000.
Collectivité territoriale décentralisée de base, la commune a vu son fonctionnement profondément modifié par les lois de décentralisation successives. Elle repose sur une assemblée délibérante élue au suffrage universel (le Conseil Municipal) qui choisit en son sein l'exécutif de la collectivité (le Maire).
1. Le conseil municipal
1.1. Deux grandes innovations en 2014
Les électeurs de toutes les communes de plus de 1 000 habitants éliront leurs conseillers municipaux selon le même mode de scrutin.
Les électeurs désigneront, à l'aide d'un seul bulletin de vote, leurs conseillers municipaux et les conseillers communautaires.
1.1.1. Communes de moins de 1 000 habitants
Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les conseillers municipaux sont élus au scrutin majoritaire, plurinominal, à deux tours.
Le nombre de conseillers municipaux à élire varie selon la taille de la commune. En 2014, le nombre de conseillers municipaux des communes de moins de 100 habitants est modifié, il passe de 9 à 7.
Le dépôt d'une déclaration de candidature est désormais obligatoire. L'obligation de la parité femmes hommes n'est pas requise pour les communes de moins de 1 000 habitants. Les candidats peuvent se présenter soit de façon isolée, soit de façon groupée sur une liste. Les bulletins de vote peuvent être modifiés par les électeurs (panachage : possibilité accordée à l'électeur, lors d'un scrutin de liste, de modifier la liste). En 2014, il n'est plus possible d'élire une personne qui ne s'est pas déclarée candidate.
Les suffrages sont décomptés individuellement par candidat et non par liste. Pour obtenir un siège au conseil municipal dès le premier tour, le candidat doit avoir obtenu la majorité absolue (plus de la moitié des suffrages exprimés) des suffrages exprimés et recueilli au moins un quart des suffrages des électeurs inscrits.
Un second tour est organisé pour les sièges restant à pourvoir. Seuls peuvent se présenter les candidats présents au premier tour, sauf si le nombre de candidats au premier tour est inférieur au nombre de sièges à pourvoir. Pour être élu, la majorité relative suffit, quel que soit le nombre des votants. En cas d'égalité de suffrages, le plus âgé des candidats est élu.
Pour la première fois en 2014, les conseillers communautaires représentant les communes de moins de 1 000 habitants au sein des organes délibérants des EPCI sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau, c'est-à-dire le maire puis les adjoints puis les conseillers municipaux ayant obtenu le plus de voix lors des élections municipales.
1.1.2. Communes de 1 000 habitants et plus
Le mode de scrutin pour les communes de 1 000 habitants et plus est le scrutin proportionnel de liste à deux tours (sans aucune modification possible de l'ordre de présentation de la liste) avec prime majoritaire accordée à la liste arrivée en tête.
Le dépôt d'une déclaration de candidature est exigé pour chaque tour de scrutin.
Depuis la loi du 31 janvier 2007, ces listes doivent respecter le principe de parité : elles doivent être composées d'autant de femmes que d'hommes, avec alternance obligatoire une femme un homme.
Au premier tour, la liste qui obtient la majorité absolue des suffrages exprimés reçoit un nombre de sièges égal à la moitié des sièges à pourvoir. Les autres sièges sont répartis à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne entre toutes les listes ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés en fonction du nombre de suffrage obtenus.
Lors de l'éventuel second tour, seules les listes ayant obtenu au premier tour au moins 10 % des suffrages exprimés sont autorisées à se maintenir.
Les conseillers communautaires représentant les communes de 1 000 habitants et plus au sein des organes délibérants des EPCI sont élus au suffrage universel direct via un système de fléchage dans le cadre des élections municipales. L'électeur désigne le même jour sur le même bulletin de vote les élus de sa commune et ceux de l'intercommunalité.
1.2. Fonctionnement
Le Conseil Municipal est élu pour 6 ans. Il se réunit au moins une fois par trimestre. Ses décisions prennent la forme de délibérations exécutoires de plein droit dès leur notification ou leur affichage et après transmission au représentant de l'État.
1.3. Attributions
Le conseil municipal a une compétence générale de droit commun pour régler par ses délibérations les affaires de la commune, aux termes de l’article L. 2121-29 du CGCT.
Aucune définition précise et limitative de cette notion d’affaires communales n’est donnée. Les affaires de la commune ne correspondent pas à des domaines d’activité déterminés, mais elles se caractérisent par le but d’intérêt public communal poursuivi par le conseil municipal en décidant d’intervenir. Par exemple, des travaux destinés à prévenir les conséquences dommageables pour les biens et terrains situés sur le territoire communal du déversement d’eaux pluviales présentent un caractère d’intérêt communal, alors même qu’ils sont réalisés sur l’emprise d’une voirie départementale (CE, 25 juillet 1986). Le juge administratif a apporté quelques précisions et limites à la notion, par exemple en considérant que la collectivité ne peut accorder des aides à des personnes privées poursuivant un intérêt lucratif autres que celles définies par les textes régissant cette compétence (CE 6 juin 1986). La jurisprudence du juge administratif concernant les limites et les interprétations de la notion « d’affaires communales » est vaste et précise. D’une manière générale, on retiendra que le Conseil d’Etat a eu l’occasion de préciser que l’article L. 2121-29 du CGCT : « habilite le conseil municipal à statuer sur toutes les questions d’intérêt public communal, sous réserve qu’elles ne soient pas dévolues par la loi à l’Etat ou à d’autres personnes publiques et qu’il n’y ait pas d’empiétement sur les attributions conférées au maire. » (CE, 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Barœul, n° 193716).
Tout en étant de plein droit compétent pour régler par délibérations les affaires de la commune, il doit néanmoins veiller à respecter les compétences transférées par la loi au maire, notamment en matière de police où seul celui-ci est compétent. Il exerce cependant un pouvoir de contrôle permanent sur l’exercice par le maire de ses fonctions de responsable de l’administration communale.
2. Le maire
2.1. Élection
Le Maire et les adjoints sont élus par le Conseil Municipal à la majorité absolue aux deux premiers tours, relative au troisième. Ils sont élus pour 6 ans et peuvent percevoir une indemnité de fonction.
2.2. Attribution
Le Maire est représentant :
- De l'État
À ce titre, il est officier d'État civil et de police judiciaire sous le contrôle du Procureur de la République. Il organise également les élections.
- De la Commune
En cette qualité, il exécute les délibérations du Conseil Municipal. Il est également titulaire des pouvoirs de police municipale et administrative. Les décisions du maire revêtant la forme de l'arrêté soumis au contrôle de légalité exercé par le représentant de l'État.
3. La fusion des communes et la création de communes nouvelles
3.1. La fusion de communes
C’est l’unification en une seule structure de communes jusqu’alors distinctes qui perdent la personnalité morale.
La procédure de fusion comporte trois phases :
- Décision des conseils municipaux concernés
- Vote d’un référendum par la majorité des habitants
- Décision du Préfet entérinant la fusion
3.2. Les communes nouvelles (loi du 7 août 2015 dite loi NOTRE et la loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle)
La création d’une commune nouvelle (560 au 1er janvier 2018) résulte soit :
- Des délibérations concordantes des communes contiguës concernées
- D’une initiative préfectorale
- D’une majorité qualifiée des conseils municipaux au sein d’un EPCI
Le conseil municipal de la nouvelle commune est composé des membres des anciens conseils municipaux. Des communes déléguées peuvent être mises en place.
Il est procédé à l’élection du maire par le conseil municipal de la commune nouvelle. Les maires des anciennes communes devenant, de droit, maires délégués jusqu’aux prochaines élections municipales.
Enfin, les communes nouvelles regroupant une population inférieure ou égale à 150 000 habitants bénéficient pendant trois ans d’une exonération de la baisse de leur dotation forfaitaire au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), ainsi que d’une majoration de 5% de cette dotation forfaitaire.