Par André Lafarie
Dernière mise à jour : décembre 2018

1. Le phénomène urbain et ses évolutions

1.1. Les concepts de base

1.1.1. Ville et urbanisation

► Définition de la ville

Au-delà de la définition purement statistique donnée par l'INSEE (unité urbaine, dont la délimitation est fondée sur le seul critère de continuité de l'habitat et dont une zone agglomérée contient plus de 2 000 habitants), la ville peut être définie, d'un point de vue fonctionnel, comme une unité de vie dans laquelle se concentre la plupart des activités humaines : habitat, commerce, industrie, éducation, politique, culture. Pour autant, il ne peut, sans doute, exister une vision unique de la ville, par essence marquée par une grande diversité selon sa taille, sa localisation, son histoire.

► Le développement de la ville

L'urbanisation peut être définie comme l'augmentation de la part de la population habitant en ville. D'un point de vue historique et plus particulièrement depuis le 19ème siècle, l'urbanisation a présenté un caractère exponentiel du fait de nombreux facteurs :

•    d'une part, le phénomène d'exode rural (attrait des centres urbains notamment en termes d'emploi, concentration des activités culturelles et sociales),

•    les politiques d'aménagement du territoire de l'Etat et des collectivités territoriales. 

De fait, aujourd'hui, 80 % des Français vivent dans les aires urbaines, même si leur développement a tendance à ralentir.

Dans tous les cas, cette urbanisation a pu prendre des formes variées et a été marquée, à partir de la fin des années 1960 et du début des années 1970, par le phénomène de périurbanisation, processus de retour des citadins vers des espaces ruraux périphériques, entraînant ainsi une extension spatiale de la ville. Cette évolution tenait à la fois à une évolution des mentalités et des désirs des ménages, désireux de cumuler les services urbains et le besoin de campagne et d'un cadre de vie agréable (envie de la maison individuelle), aux difficultés de logement en centre-ville (hausse des coûts fonciers et immobiliers) et à l'amélioration des moyens et des voies de communication.

La périurbanisation a pu engendrer des conséquences négatives aux plans environnemental (modification des paysages et réduction des terres agricoles et naturelles, développement de la pollution de l'air liée au développement de l'usage de l'automobile), économique (conflit entre les activités agricoles et rurbaines) et social (renforcement des disparités spatiales et sociales au sein des agglomérations avec le départ des classes moyennes vers les territoires périurbains et paupérisation de certains quartiers urbains).

1.1.2. Les fonctions urbaines

  • Habiter

La ville est avant tout un lieu où on habite. Le programme local de l’habitat (PLH) est un document stratégique de programmation qui inclut l’ensemble de la politique locale de l’habitat (parc public et privé, gestion du parc existant et constructions nouvelles, populations spécifiques).

Le PLH est obligatoire pour : les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les communautés de communes compétentes en matière d’habitat de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants.

Outre les besoins en logement, le PLH doit répondre aux besoins en hébergement et favoriser la mixité sociale et le renouvellement urbain. A partir d’un diagnostic, le PLH définit les objectifs à atteindre et le nombre et les types de logements à réaliser.

  • Se déplacer

Cette fonction, si elle a toujours existé, a pris une autre dimension avec l’avènement des transports en commun, de la voiture et des modes de transports en général. Les distances se sont raccourcies entre les villes, de nouvelles polarités sont apparues ou se sont développées.

Le plan de déplacements urbains (PDU) définit les principes de l’organisation des transports, de la circulation et du stationnement. Il a comme objectif un usage coordonné de tous les modes de déplacements, ainsi que la promotion des modes les moins polluants et les moins consommateurs d’énergie. Il précise les mesures d’aménagement et d’exploitation à mettre en œuvre ainsi que le calendrier des décisions et réalisations.

La loi de 1996 portant sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (Laure) a rendu les PDU obligatoires dans les périmètres de transports urbains PTU, dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, et a défini leur procédure d’élaboration.

L’objectif principal d’un PDU est la réduction du trafic automobile. Pour atteindre cet objectif, un PDU va proposer plusieurs mesures concrètes permettant de favoriser l’usage de modes de transports collectifs et/ou alternatifs au profit de la voiture individuelle.

  • Produire

La ville est aussi un lieu de production et d’échanges. Historiquement, on va en ville pour y travailler, y faire ses courses, etc.

  • Se récréer

Enfin, la ville est le lieu où se développent des activités de loisirs : équipements sportifs, culturels, etc. La ville est un lieu de rencontre et de divertissement.

​​​​​​​1.1.3. L'urbanisme

L'urbanisme est d'abord une discipline scientifique visant à étudier et analyser les phénomènes urbains. Transversale, elle emprunte ainsi à différentes autres matières (géographie, démographie, économie, sociologie, droit, architecture...). Mais c'est aussi une pratique professionnelle visant à assurer l'organisation des territoires urbains.

De ce point de vue, elle est largement interconnectée avec les politiques d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'environnement et recouvre trois grands domaines d'activités :

  • la planification urbaine, réflexion anticipatrice permettant de définir un schéma de référence pour l'évolution de la ville,
  • l'urbanisme réglementaire, cadre juridique encadrant les projets publics et privés,
  • l'urbanisme opérationnel, c'est-à-dire la mise en œuvre effective des projets par le recours à différents outils publics ou privés. 

1.2. Les nouvelles approches urbaines

1.2.1. L'émergence de l'intercommunalité et les communes nouvelles

► Une évolution institutionnelle

D'un point de vue juridique, la maîtrise des évolutions urbaines a été d'abord dévolue aux communes, qui paraissaient les plus aptes à répondre aux besoins des habitants de la cité. Face au nombre de communes (36 000), souvent qualifié de trop important et d’inadapté aux réalités modernes (concurrence entre les territoires) et aux besoins de développement (dont les coûts peuvent être incompatibles avec les ressources financières des plus petites communes), deux types d’évolutions ont été engagées :

→ le développement des structures de coopération intercommunale :

L’intercommunalité occupe désormais une place de plus en plus importante dans le développement local et le champ de ses compétences s’est considérablement élargi.

Par ailleurs, la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) du 25 juin 1999 marque la volonté d'un passage d'une intercommunalité technique (dans une logique de mutualisation de moyens) à une véritable intercommunalité de projet, au travers de l'introduction de la notion de « projet de territoire ».

Plus récemment, la loi du 27 Janvier 2014 de Modernisation de l'Action Publique Territoriale et d'Affirmation des Métropoles (MAPTAM) a encore renforcé le rôle des structures intercommunales en :

  • accroissant le nombre de compétences optionnelles pour les communautés de communes (3 au sein d'une liste de 6 au lieu d'une parmi 6),
  • instaurant un coefficient de mutualisation des services appliqué à la Dotation Globale de Fonctionnement,
  • abaissant de 450 000 à 250 000 le seuil de création des communautés urbaines dont les compétences obligatoires sont élargies (avec, par exemple, une nouvelle compétence de « contribution à la transition énergétique »).

De surcroît, au 1er janvier 2015, les EPCI à fiscalité propre qui forment un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine sont transformés en une métropole (celle-ci exerçant des compétences obligatoires élargies et pouvant bénéficier d'une capacité d'appel de compétences de l'Etat, du Conseil Départemental et du Conseil Régional).

→ la piste des communes nouvelles :

La commune nouvelle est issue d’une disposition instituée par la loi de Réforme des Collectivités territoriales du 16 décembre 2010. L’objectif est de proposer une formule rénovée de regroupement de communes.

Les anciennes communes deviennent des communes déléguées mais elles perdent le statut de collectivités territoriales. Si les élus ne souhaitent pas conserver de communes déléguées, le conseil municipal de la commune nouvelle peut délibérer pour leur suppression dans un délai qu’il déterminera.

La création de communes déléguées entraîne notamment, de plein droit, pour chacune d’entre elles, l’institution d’un maire délégué, ainsi que la création d’une annexe de la mairie dans laquelle sont établis les actes de l’état civil concernant les habitants de la commune déléguée.

► Des évolutions à confronter avec la réalité des territoires urbains

Avec l'évolution des pratiques de mobilité, la ville prend de nouveaux contours et s'appuie sur la notion d'aire urbaine, très largement supérieure à l'entité communale de base. De fait, l'impact majeur des intercommunalités sur le fait urbain est aujourd'hui une réalité incontournable, ceci au-delà d'ailleurs de la seule compétence en matière d'urbanisme. De par leurs interventions, elles régissent aujourd'hui la vie quotidienne d'une majorité d'habitants.

Pour autant, avec la mondialisation, le périmètre de l'aire urbaine ne peut être ni immuable, ni uniquement institutionnel et l'échelle intercommunale peut donc s'avérer insuffisante. En réalité, depuis maintenant de nombreuses années, il est admis que l'aménagement du territoire doit plutôt donner lieu à une approche pragmatique destinée à faire émerger un projet partagé à une échelle qui correspond à une histoire, une identité, des caractéristiques et des besoins communs. A ainsi émergé la notion de « territoires partenaires ».

​​​​​​​1.2.2. L'émergence de l'urbanisme durable

En réponse aux déséquilibres sociaux et environnementaux liés au développement de l'urbanisation depuis le début des années 70, les pouvoirs publics recherchent de plus en plus les voies d'un urbanisme durable qui se retrouve aux différentes échelles de l'action urbaine :

  • l'échelle du bâti et des constructions (réduction des consommations énergétiques et recours accru aux ressources alternatives),
  • les opérations d'aménagement de certains secteurs de ville, avec, en particulier, l'émergence du concept d'éco-quartier au travers de la prise en compte d'une multiplicité de domaines (aménagement des espaces publics, création d'espaces verts, gestion des déchets, du sol, de l'eau, du transport, du stationnement, des énergies, développement de la mixité sociale et fonctionnelle...),
  • le projet urbain à l'échelle de l'ensemble de la ville ou de l'agglomération.

2. Le projet urbain et sa mise en œuvre

2.1. Définition et contenu du projet urbain

Le projet urbain désigne le dessein des élus locaux pour leur ville, appuyé sur une vision prospective et globale de son développement et appréhendé dans une logique de long terme. C’est donc un projet d’ensemble.

Pour autant, celui-ci trouvera ensuite sa traduction concrète, de manière progressive, au travers d’actions publiques (réalisation d’équipements publics et mise à disposition de services publics) mais aussi d’interventions privées plus ou moins complexes (maison individuelle, lotissement, activités commerciales…). C’est donc un ensemble de projets.

Un croisement de thématiques et d’échelles (territoriales et temporelles)

Par nature, le projet urbain est multi-thématique. Il s’agit, en effet, d’aborder, de manière transversale, toutes les composantes de la vie urbaine : l’habitat, l’emploi (activités économiques), les activités commerciales, les services et équipements publics (de toutes natures : eau et assainissement, transports collectifs, ramassage des ordures ménagères, équipements sportifs, sociaux, culturels…).

Souvent associé à l’urbanisme et à l’aménagement, compétences classiques des communes ou intercommunalités, il couvre pourtant un champ très large qui interpelle tout autant l’Etat (dans ses compétences régaliennes : sécurité, service public de l’éducation…), les départements (transports interurbains, action sanitaire et sociale, construction et gestion des collèges…), les régions (construction et gestion des lycées, transports ferroviaires, développement économique…). Dès lors, sa conception et sa mise en œuvre ultérieure doivent impérativement s’envisager dans une démarche collaborative entre acteurs publics et privés. 

La notion de projet urbain peut s’appréhender à différentes échelles de territoire et de temps :

  • à l’échelle de la ville (ou de l’agglomération), il va exprimer les grands principes de développement souhaités par les élus locaux en fonction d’objectifs démographiques (accueillir des populations nouvelles) ou économiques (accueillir ou maintenir des activités économiques) et en tenant compte des spécificités du territoire (patrimoine bâti ou naturel à sauvegarder, reconversion industrielle…) ; il est donc associé à une réflexion prospective et de planification à long terme,
  • à une échelle intermédiaire (le projet de territoire), il décline ces principes sur des secteurs dont le caractère stratégique justifie de coordonner et de mettre en cohérence les différents projets publics ou privés ; pour les acteurs publics, il sert ainsi de cadre de référence à moyen/long terme pour développer une stratégie foncière, affiner le dispositif réglementaire pour contrôler les projets privés (règlement du PLU), programmer la réalisation d’équipements publics ou d’opérations d’aménagement, nouer des partenariats publics ou privés…
  • à l’échelle de l’action opérationnelle (le quartier, le secteur…), il se traduit par des projets d’aménagement à moyen terme identifiant, de manière précise, les choix urbains et leur programmation,
  • à l’échelle de l’îlot ou de la parcelle, il trouve son aboutissement à court terme dans un projet de construction (ou un ensemble de constructions) avec notamment une expression architecturale.

2.2. Modalités de mise en œuvre du projet urbain

La réalisation des projets privés

La très grande majorité des projets qui font évoluer la ville et assure donc la mise en œuvre du projet urbain sont d'initiative privée.

Ces projets doivent s'inscrire dans le respect des règles d'urbanisme issues principalement du Plan Local d'Urbanisme qui, au regard du projet urbain de la collectivité et avec une précision plus ou moins importante selon les secteurs, définit des prescriptions publiques.

Ils peuvent également bénéficier d'une collaboration avec les collectivités publiques au travers du Projet Urbain Partenarial (PUP), nouvel outil contractuel d'initiative privée, créé par la loi Mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion du 25 Mars 2009 dans le souci de faciliter l'émergence de programmes de logements.

Le rôle des collectivités publiques

Les collectivités publiques ont la responsabilité de la mise en œuvre du projet urbain inscrit dans les documents de planification et du respect, dans la durée, des objectifs publics qui y ont été définis.

Dans cette optique, deux voies sont envisageables.

L'encadrement et la régulation

La commune encadre les projets privés dans le cadre de l'instruction des demandes d'Autorisation d'Occupation du Sol. Au-delà du respect des règles d'urbanisme, une part de négociation est parfois possible (exemple des chartes de qualité urbaine et architecturale, sans portée réglementaire).

En outre, elle peut souhaiter maîtriser le rythme de l'urbanisation en mettant en place des outils réglementaires destinés à « se donner du temps » pour clarifier ses objectifs, arrêter ou affiner sa stratégie opérationnelle, préparer, le cas échéant, les partenariats futurs :

  • en amont, c'est-à-dire au stade du Plan Local d’Urbanisme, les périmètres d'attente de projets qui permettent de geler l'urbanisation dans l'attente de la clarification des enjeux de développement,
  • à un stade pré-opérationnel, les périmètres de prise en considération de projets qui permettent au maire de surseoir à statuer, pendant un délai maximum de deux ans, sur toute demande d'autorisation d'occupation des sols susceptible de rendre plus complexe ou onéreuse l'opération envisagée.

■ L'action opérationnelle

La réalisation d'équipements publics peut contribuer à favoriser ou accompagner l'urbanisation. Une stratégie claire et anticipée de programmation des équipements publics doit, en outre, permettre d'orienter les projets vers les secteurs dont l'urbanisation est jugée prioritaire.

Une action plus volontariste et globale peut également être engagée avec la réalisation d'opérations publiques d'aménagement.

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Créé le 11 janvier 2019
    
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