Les différentes échelles de la planification urbaine
Par André Lafarie
Dernière mise à jour : décembre 2018
1. Le SCOT, outil de cohérence urbaine et de développement durable
1.1. Les principes généraux
1.1.1. Les objectifs du SCOT
► Le souci de cohérence urbaine
Créé par la loi Solidarité et Renouvellement Urbain en remplacement de l'ancien Schéma Directeur, le schéma de cohérence territoriale (SCOT) est un document d'urbanisme qui vise, à l'échelle d'un bassin de vie, à mettre en cohérence et à coordonner les différentes politiques d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'implantations commerciales. Par conséquent, le contenu des PLU doit être compatible avec les orientations générales définies dans le SCOT qui, avec la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), devient un document intégrateur de l'ensemble des documents de planification supérieurs (SDAGE, SAGE, Charte PNR...).
Afin que l'objectif de cohérence soit atteint, il importe que le SCOT soit élaboré à une échelle suffisante correspondant en théorie aux aires urbaines et bassins de vie (obligation que le périmètre soit continu et sans enclave et intègre les EPCI compétents en totalité). La loi ALUR prévoit qu'un nouveau périmètre n'est plus possible sur le territoire d'un seul EPCI.
► La règle d'urbanisation limitée
Cette règle instaurée par la loi SRU pour inciter à l'élaboration des SCOT prévoit que dans les communes qui ne sont pas couvertes par un schéma de cohérence territoriale applicable, le plan local d'urbanisme ne peut être modifié ou révisé en vue d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle.
Des dérogations sont cependant possibles, sous réserve que l'urbanisation envisagée ne nuise pas à la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ou à la préservation ou la remise en bon état des continuités écologiques et ne conduise pas à une consommation excessive de l'espace ou à un impact excessif sur les flux de déplacements.
► Le rôle du Préfet
Le rôle du Préfet consiste à vérifier la cohérence du périmètre du SCOT et à statuer sur les demandes de dérogations à la règle de l'urbanisation limitée. La Loi Grenelle 2 a accru son rôle dans la généralisation des SCOT et la recherche du périmètre pertinent.
1.1.2. La procédure
► L'élaboration du SCOT
L'élaboration d'un SCOT relève de l'initiative des communes ou groupements de communes compétents, qui en définissent le périmètre, sous réserve du rôle de contrôle du Préfet (qui assure la publication du périmètre définitivement arrêté). Pour assurer l'élaboration matérielle du SCOT (et ses évolutions ultérieures), les communes ou EPCI créent un établissement public ad hoc.
Cette élaboration doit respecter un certain nombre d'étapes de procédures obligatoires : concertation en application des dispositions des articles L103-2 à 103-6 ; association de différentes personnes publiques associées, dont l'Etat ; débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable ; arrêt du projet de SCOT ; consultations diverses ; enquête publique puis approbation du SCOT après modifications éventuelles suite à l'enquête publique.
► L'évolution du document
La révision du SCOT respecte la même procédure prévue pour son élaboration. Une procédure de modification du SCOT est possible lorsqu'elle ne porte pas atteinte à l'économie générale du PADD. Dans ce cas, le projet de modification est notifié aux personnes publiques associées, mis à l'enquête publique, puis approuvé par délibération de l'établissement chargé du SCOT.
Par ailleurs, lorsqu'une opération présentant un intérêt général n'est pas compatible avec le SCOT, la déclaration d'utilité publique ou la déclaration de projet entraîne la mise en compatibilité du SCOT, dès lors que l'enquête publique a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du schéma.
Suite à la loi du 12 juillet 2010 dite « Grenelle II », le Code de l’urbanisme impose une évaluation du schéma de cohérence territoriale tous les six ans
1.2. Le contenu du SCOT
1.2.1. La définition des principes généraux
► Le PADD
Le Projet d'Aménagement et de Développement Durables a pour objet de préciser la logique globale poursuivie et de fixer les objectifs des différentes politiques publiques, envisagées de manière globale et croisée.
Au-delà des stratégies locales, ce projet doit respecter un certain nombre de principes généraux, avec l'obligation de recherche d'un développement équilibré, cette notion étant, depuis la loi Grenelle 2, entendue de manière plus précise avec notamment l'idée d'une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, la protection des sites, des milieux et paysages naturels.
Avec la loi Grenelle 2, il doit en outre intégrer des objectifs spécifiques destinés à renforcer la prise en compte du développement durable : la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature.
Enfin, il doit nécessairement prendre en compte les schémas régionaux de cohérence écologique (qui dessineront les contours précis des trames verte et bleue permettant le maintien de la biodiversité grâce à la préservation des milieux propices aux continuités écologiques) et des plans climat-énergie territoriaux lorsqu'ils existent.
Avec la loi ALUR, le SCOT doit désormais identifier les espaces ayant un potentiel de densification et de mutation, notamment grâce à une approche paysagère et patrimoniale.
► Le rapport de présentation
Le rapport de présentation doit expliquer les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables et le document d'orientation et d'objectifs. Il s'appuie, pour cela, sur un diagnostic dont le contenu a été précisé par la loi Grenelle 2 sur les questions environnementales.
Il doit ainsi présenter une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du schéma et justifie les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation compris dans le document d'orientation et d'objectifs.
1.2.2. Le document d’orientations et d’objectifs
Le Document d'Orientation et d'Objectifs remplace le document d'orientations générales issu de la loi SRU et donne au SCOT une vocation prescriptive.
Celui-ci détermine les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers (article L 141-5 du Code de l'Urbanisme) en :
- déterminant les espaces et sites naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger, dont il peut définir la localisation ou la délimitation,
- précisant les modalités de protection des espaces nécessaires au maintien de la biodiversité et à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques,
- arrêtant des objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, qui peuvent être ventilés par secteur géographique.
En outre, dans une logique de consommation économe des espaces et de développement de la densité urbaine, il précise les conditions permettant de favoriser le développement de l'urbanisation prioritaire dans les secteurs desservis par les transports collectifs ainsi que celles permettant le désenclavement par transport collectif des secteurs urbanisés qui le nécessitent.
Ainsi, le Document d'Orientations et d'Objectifs peut comporter :
► Des règles visant à conditionner et orienter l'urbanisation
A ce titre, il est possible d'encadrer les règles des PLU par la mise en place de règles générales ou par la définition de secteurs donnant lieu à des prescriptions spécifiques :
- en fonction des circonstances locales, imposer préalablement à toute ouverture à l'urbanisation d'un secteur nouveau :
- L'utilisation de terrains situés en zone urbanisée et desservis par les équipements mentionnés à l'article L. 111-11,
- La réalisation d'une évaluation environnementale prévue par l'article L.122-1 du code de l'environnement,
- La réalisation d'une étude de densification des zones déjà urbanisées ;
- définir des secteurs dans lesquels l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation est subordonnée :
- à leur desserte par les transports collectifs,
- à l'obligation pour les constructions, travaux, installations et aménagements de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées ;
- définir des objectifs à atteindre en matière de maintien ou de création d'espaces verts dans les zones faisant l'objet d'une ouverture à l'urbanisation.
Par ailleurs, certaines règles peuvent être directement applicables en l'absence de plan local d'urbanisme ou de document d'urbanisme en tenant lieu (définition, par secteur, de normes de qualité urbaine, architecturale et paysagère).
► Des règles visant à développer une densité adaptée
- encadrement des plafonds de densité résultant de l'application de l'ensemble des règles définies par le plan local d'urbanisme ou du document en tenant lieu, le Document d'Orientations et d'Objectifs pouvant, dans des secteurs qu'il délimite (en prenant en compte leur desserte par les transports collectifs, l'existence d'équipements collectifs et des protections environnementales ou agricoles), déterminer la valeur au-dessous de laquelle ne peut être fixée la densité maximale de construction.
Dans ces secteurs, les règles des plans locaux d'urbanisme et des documents d'urbanisme en tenant lieu qui seraient contraires aux normes minimales fixées par le document d'orientation et d'objectifs cessent de s'appliquer passé un délai de vingt-quatre mois à compter de la publication du schéma, de sa révision ou de sa modification.
- définition, sous réserve d'une justification particulière, de secteurs, situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, dans lesquels les plans locaux d'urbanisme doivent imposer une densité minimale de construction.
2. Les outils de gestion des sols
2.1. Le PLU, outil opérationnel et programmatique
2.1.1. La procédure
► L'élaboration du PLU
Le PLU est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de l'EPCI ou de la commune compétente en matière de documents d'urbanisme.
Cette élaboration doit respecter un certain nombre d'étapes de procédures obligatoires : concertation en application des dispositions des articles L103-2 à 103-6 ; association de différentes personnes publiques associées, dont l'Etat ; débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable ; arrêt du projet de PLU ; consultations diverses ; enquête publique puis approbation du PLU après modifications éventuelles suite à l'enquête publique).
Pour encourager les collectivités à se doter d'un PLU, la loi ALUR prévoit que tous les POS qui n’ont pas été transformés en PLU, au plus tard le 31 décembre 2015, deviendront caducs à compter de cette date (sauf si une procédure de révision du POS et d'élaboration a été engagée avant cette date, auquel cas le POS est maintenu en vigueur au plus tard jusqu'au 26 mars 2017) et c'est le Règlement national d'Urbanisme qui est alors applicable. L'article 13 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives a introduit un report de la caducité des plans d'occupation des sols au 31 décembre 2019 pour les établissements publics de coopération intercommunale qui engageaient une procédure d'élaboration de PLUi incluant des transformations de POS.
► L'évolution du document
Deux procédures classiques permettent de faire évoluer le contenu du PLU, tout en conservant la cohérence d'ensemble issue du PADD :
- la procédure de modification qui ne peut être engagée que pour les adaptations mineures ne remettant pas en cause la logique et les équilibres du PADD,
- la révision générale du document dans tous les autres cas.
Afin de permettre aux PLU d'évoluer rapidement pour prendre en compte la création ou l'évolution de projets d'intérêt général ou de documents supérieurs, le code de l'urbanisme prévoit une procédure de mise en compatibilité de ces documents, qui peut être menée de manière conjointe avec les procédures du projet envisagé (cas d'une mise en compatibilité pour Déclaration d’Utilité Publique (DUP) ou avec une déclaration de projet).
On notera, par ailleurs, que les zones AU (à urbaniser) créées depuis plus de 9 ans devront, à l'instar des zones naturelles et agricoles, faire l'objet d'une procédure de révision pour pouvoir être ouvertes à l'urbanisation (ceci pour aller à l'encontre de la tendance à surdimensionner les zones AU, propice à l'extension urbaine).
Par ailleurs, dans le cadre du plan de relance de l'économie, la loi d'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés du 29 Janvier 2009 a introduit la notion de modification simplifiée qui peut être utilisée pour lever certaines contraintes procédurales à la mise en œuvre de projets, par exemple :
- rectifier une erreur matérielle,
- augmenter, dans la limite de 20%, le coefficient d'emprise au sol, le coefficient d'occupation des sols (COS) ou la hauteur maximale des constructions,
- diminuer les obligations de recul des constructions par rapport aux limites de leur terrain d'assiette ou par rapport aux autres constructions situées sur le même terrain,
- diminuer, dans la limite de 20%, la superficie minimale des terrains constructibles,
- supprimer un ou plusieurs emplacements réservés ou réduire leur emprise.
2.1.2. Le contenu du PLU
► Le rapport de présentation
Le rapport de présentation doit permettre de comprendre le projet poursuivi dans le cadre du
PLU. Il repose donc sur un diagnostic (état des lieux et enjeux de la commune ; analyse de l'état initial de l'environnement) et doit expliquer les choix effectués pour établir le Projet d'Aménagement et de Développement Durable (PADD) dont les incidences sur l'environnement doivent être analysées et maîtrisées.
Afin de limiter les consommations d'espaces naturels et agricoles et l'étalement urbain, le PLU doit analyser la capacité de densification et de mutation des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales, dans une logique de densification raisonnable des territoires.
► Le PADD
Socle du PLU, le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme qui guide ensuite le contenu des pièces graphiques, du règlement et des orientations d'aménagement.
Il s'inscrit dans une volonté de mise en cohérence des politiques urbaines et de coordination des actions thématiques en matière d'urbanisme, de transports, d'équipements et services publics, d'habitat, de développement économique, de développement durable.
Le PLU doit être compatible avec le SCOT et son contenu doit respecter les dispositions de la loi Grenelle 2 qui renforce la prise en compte du développement durable (en intégrant par exemple, de manière explicite, l'objectif de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques).
► Les orientations d'aménagement et de programmation
La traduction du PADD peut être détaillée au travers des orientations d’aménagement et de programmation qui définissent des principes d'organisation et d'aménagement sur des espaces clairement identifiés (quartiers ou secteurs), ayant un enjeu urbain fort. Celles-ci peuvent, en cohérence avec le PADD, prévoir les actions et opérations d'aménagement à mettre en œuvre, notamment pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de ville et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune.
Les objectifs de développement durable peuvent y trouver une expression supplémentaire, les orientations d'aménagement et de programmation pouvant prévoir une densité minimale de construction dans les secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés.
La loi Engagement National pour l'Environnement, dite Grenelle 2, du 12 Juillet 2010 développe la portée programmatique du PLU par la notion de document unique, que la loi ALUR rend cependant facultatif. En effet, dès lors que le PLU est de nature intercommunale (PLUi) et que l'EPCI est également compétent en matière d'habitat et de déplacements, le PLUi peut tenir lieu de PLH et/ou de PDU.
Par ailleurs, pour une meilleure lisibilité du PLUi tenant lieu de PLH et de PDU, la loi ALUR crée un nouveau document, le Programme d'orientations et d'Action (POA), qui comporte, sans être opposable aux tiers, les éléments complémentaires nécessaires à la mise en œuvre des politiques d'habitat, de transports et de déplacements.
► Le règlement du PLU
Le règlement du PLU, qui fixe les règles applicables aux autorisations d'occupation des sols a connu différentes évolutions apportées par la loi ALUR :
- une simplification, avec une structuration en trois thèmes : usage du sol et destination des constructions ; caractéristiques architecturales, urbaines et écologiques ; équipement et réseaux ;
- la suppression de la possibilité d'instaurer un Coefficient d'Occupation des Sols (COS) et une taille minimale de parcelle ;
- de nouveaux outils pour favoriser la préservation ou la reconstitution des continuités écologiques, le règlement du PLU pouvant désormais :
- localiser, dans les zones urbaines, les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques,
- fixer des emplacements réservés aux dits espaces,
- comporter des règles imposant une part minimale de surfaces non imperméabilisées ou éco-aménageables afin de contribuer au maintien de la biodiversité en ville.
La loi du 6 août 2015 sur la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite Loi Macron, a également ouvert deux dispositions nouvelles pour les règlements de PLU, avec la possibilité :
- de délimiter des secteurs à l'intérieur desquels la réalisation de logements intermédiaires (habitations à loyers maîtrisés) pourra bénéficier d'une majoration de construction pouvant aller jusqu'à 30% ;
- d'autoriser les extensions ou les annexes aux bâtiments d'habitation existants dans les zones agricoles ou naturelles, dès lors que ces constructions ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site.
La loi ALUR supprime le coefficient d’occupation des sols (COS) et la règle de superficie minimale des parcelles constructibles.
Le décret du 28 décembre 2015 vise à moderniser le PLU en allégeant le contenu du règlement qui contient exclusivement les règles générales et servitudes d’utilisation des sols destinées à la mise en œuvre du projet d’aménagement et de développement durables, ainsi que la délimitation graphique des zones urbaines ou à urbaniser et des zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger.
Ces règles peuvent « consister à définir de façon qualitative un résultat à atteindre, dès lors que le résultat attendu est exprimé de façon précise et vérifiable ». Le décret permet par ailleurs d’assortir les règles générales de règles alternatives « qui en permettent une application circonstanciée à des conditions locales particulières ». De plus, certains secteurs peuvent être uniquement régis par des OAP, sans être assortis d’un règlement.
2.2. Les autres outils de gestion des sols
2.2.1. La carte communale
La carte communale est un document d'urbanisme qui, en l'absence de POS ou de PLU, délimite les secteurs de la commune ouverts à l'urbanisation, via un rapport de présentation et un ou plusieurs documents graphiques.
Par contre, elle ne comprend pas de projet d’aménagement de développement durable (PADD) et ne fixe pas la réglementation applicable aux autorisations d'urbanisme. Ce sont les dispositions du règlement national d'urbanisme qui s'y appliquent.
D'initiative communale ou intercommunale, elle est élaborée dans le cadre d'une procédure allégée mais qui a été complétée par la loi ALUR. Ainsi, l'élaboration de la carte, qui ne nécessite pas de concertation mais une enquête publique avant son approbation, doit être prescrite par délibération du Conseil municipal ou communautaire. Dès lors qu'elle est susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement, elle doit désormais faire l'objet d'une évaluation environnementale. Enfin, les servitudes d'utilité publique doivent être obligatoirement annexées.
2.2.2. Le Règlement National d’Urbanisme
A l'exception de certaines dispositions d'ordre public (applicables en complément des règles locales d'urbanisme), le RNU s'applique dans toutes les communes qui n'ont pas de Plan d'Occupation des Sols, de Plan Local d'Urbanisme ou de document d'urbanisme en tenant lieu.