Par Chloé Gauthé
Dernière mise à jour : décembre 2018

L’exclusion est un terme apparu en 1974 avec le livre de René Lenoir, « Les exclus, un Français sur dix ». L’exclusion peut se définir comme le rejet ou la mise à l’écart d’une personne, d’un groupe auquel elle était auparavant intégrée ou devrait être intégrée, en raison de la survenue de handicaps sociaux. Les approches de l’exclusion, disqualification, désinsertion, désaffiliation, désagrégation du lien social, se rejoignent sur l’idée de processus : l’exclusion ne peut s’appréhender dans sa seule dimension économique, elle concerne aussi la sphère relationnelle et la sphère identitaire.

Ce processus revêt un caractère cumulatif qui empêche le rétablissement du lien social. Perçues d’abord comme un phénomène conjoncturel, la pauvreté et l’exclusion ont pris une place structurelle dans les années 1980, avec « les nouveaux pauvres », place qui a considérablement modifié et renouvelé les formes de l’intervention sociale, tout en montrant ses limites. Les politiques de lutte contre les exclusions ont développé des logiques, transversales, partenariales, pluridimensionnelles, personnalisées et territorialisées. Malgré l’ampleur des dispositifs mis en œuvre, elles se heurtent à l’impuissance à résorber durablement le phénomène de l’exclusion amplifié par la crise financière et économique depuis 2009.

De nouvelles catégories de population exclue sont apparues : jeunes en rupture familiale sans emploi, femmes seules parfois avec enfants, familles surendettées, patients de services psychiatriques, sortants de prison… Avec l’installation durable de la crise économique, un nombre grandissant de personnes échappent aux dispositifs de solidarité en raison de la complexité de leur situation et du cloisonnement des aides et des institutions, ce qui a conduit les travailleurs sociaux à parler de « surexclusion ». Cette notion de surexclusion est apparue avec le développement de la spécialisation des appels à projet des ARS sur certaines catégories de publics : femmes-mères, toxicomanes, sortants de prison…

1. Processus complexe

Différentes causes interviennent à l’origine de l’exclusion, processus cumulatif et pluridimensionnel.

  • La cassure ou la fragilisation du lien avec la communauté de travail

Le chômage : le développement d’un chômage de masse depuis 1975, la transformation des emplois dans un contexte de mondialisation, l’aggravation du chômage de longue durée (plus d’un an) dans les années 1980, constituent un facteur majeur dans l’explication de l’exclusion, associant à la perte de revenus un sentiment d’inutilité sociale, même si tous les demandeurs d’emploi ne sont pas en situation d’exclusion. En janvier 2014, le nombre de demandeurs d’emplois inscrits à Pôle emploi en catégorie A (personnes disponibles et en recherche effective d’emploi sans avoir exercé d’activité dans le mois) s’élève à 3,31 millions mais si l’on prend en compte ceux qui ont exercé une activité réduite, c’est plus de 4,9 millions de personnes qui n’ont pas accès au travail à hauteur de ce qu’elles souhaiteraient. Moins de 48% des demandeurs d’emploi sont indemnisés par l’UNEDIC et les autres sont renvoyés aux dispositifs de solidarité.

La précarisation du marché du travail depuis 30 ans, la transformation des emplois avec le développement des emplois à statut précaire (CDD, intérim, stages et contrats aidés) assortis d’une rémunération modeste, accompagnés d’un accroissement du temps partiel subi et de discontinuités importantes dans la vie au travail.

Un lien complexe entre exclusion et travail, avec l’apparition en nombre des travailleurs pauvres. Selon la définition de l’INSEE, est un travailleur pauvre une personne qui a été active au moins 6 mois dans l’année dont au moins un mois en emploi tout en vivant dans un ménage dont le niveau de vie est inférieur au seuil de pauvreté. L’ONPES souligne la complexité de la notion de travailleur pauvre qui dépend des structures de l’emploi, des structures des ménages et de la structure du système de protection sociale. Le nombre de travailleurs pauvres est estimé aujourd’hui aux environs de 2 millions soit 6,7% de la population en emploi. On peut noter que 30% des SDF ont un travail mais des ressources insuffisantes pour se loger.

  • Les mutations familiales

L’affaiblissement des cercles de socialisation traditionnels, famille, religion, militantisme, l’individualisation des rapports sociaux, l’accroissement de l’instabilité des liens familiaux, ont pour conséquence d’augmenter le nombre de personnes seules qui rencontrent des difficultés financières, notamment les mères isolées ; R. Castel a mis en avant la « vulnérabilité relationnelle » comme un facteur déterminant dans le risque d’exclusion quand elle est associée à la perte de revenus.

  • Le logement

De multiples facteurs liés au logement contribuent à l’exclusion : l’insuffisance de logements sociaux, le parc HLM accueille seulement 1/3 des ménages pauvres, l’accès difficile au secteur locatif privé, l’érosion du pouvoir solvabilisateur des aides au logement ; la perte de logement peut conduire à la rue (11000 expulsions locatives effectives chaque année).

  • La santé

La maladie, le handicap, peuvent être à l’origine d’évènements qui s’enchaînent : perte de revenus, endettement, expulsion du logement. Inversement, la vie à la rue augmente très fortement les problèmes de santé (notamment plus grande fréquence observée de maladies respiratoires, troubles locomoteurs, états dépressifs et stress).

  • L’héritage social

Un rapport du Sénat constate : « Une grande part des adultes pauvres sont en fait nés pauvres ». Aujourd’hui, la moitié des jeunes sortis de l’école à 17 ans sans diplôme vivent dans les 20% de ménages les plus pauvres ; pour les sénateurs, « les inégalités scolaires se constituent surtout à l’école primaire et sont quasiment irrémédiables par la suite. » (Rapport Seillier, 2008)

2. La mesure de l’exclusion

L’observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale, l’ONPES, créé suite à la loi du 29/7/1998 de lutte contre les exclusions, produit chaque année un rapport qui discerne différents indicateurs de mesure de l’exclusion.

2.1. La pauvreté monétaire

Un individu est considéré comme pauvre quand il vit dans un ménage dont le niveau de vie est inférieur au seuil de pauvreté. En France comme au niveau européen, la pauvreté monétaire est mesurée de façon relative alors que les Etats-Unis et le Canada la mesurent de façon absolue.

Depuis 2004, le seuil de pauvreté s’établit à 60% du revenu médian par unité de consommation (1 personne = 1UC, un couple sans enfant 1,5, un couple avec 1 enfant 1,8…) soit 1026 euros pour une personne seule en 2018. Est pris en compte le revenu disponible après impôt et prestations sociales.

L’ONPES estime que 14,5% de la population vivait en dessous de ce seuil en 2018 ce qui représente 8,8 millions de personnes. La France se situe en position intermédiaire en Europe qui présente un taux de pauvreté monétaire global de 16%.

La pauvreté monétaire a baissé depuis les années 1970, jusqu’au milieu des années 1980 puis s’est stabilisée jusqu’en 2003. Depuis 2005 et surtout depuis 2009, l’orientation à la hausse de la pauvreté s’accompagne d’une augmentation des inégalités entre les deux extrêmes de l’échelle des revenus. La pauvreté s’est déplacée, autrefois rurale et âgée, elle est devenue jeune et urbaine. Mais depuis 2004, on observe un retour des retraités parmi la population pauvre, notamment les femmes âgées isolées.

Il faut retenir le rôle très important joué par les transferts sociaux (impôts et prestations sociales) qui diminuent par 2 le taux de pauvreté.

On estime aujourd’hui à au moins 2,4 millions le nombre d’enfants pauvres, soit 18% des moins de 18 ans ; sont surtout touchées les familles monoparentales, celles qui ont au moins 4 enfants et les familles issues de l’immigration. L’ONPES souligne également que la précarisation des jeunes 18-25 ans constitue désormais une préoccupation majeure dans l’ensemble des pays européens depuis 2010.

En France, la pauvreté monétaire est inégalement répartie sur le territoire avec deux zones principalement touchées : le Nord et le littoral méditerranéen. La grande pauvreté (moins de 640 euros par mois) s’accroît progressivement depuis 2005, touche 2 millions de personnes et résiste aux effets de la protection sociale. Par ailleurs, les inégalités d’accès au logement, à la santé et à la formation restent préoccupantes et le surendettement s’est fortement accru depuis 2008. L’emploi reste le meilleur rempart contre la pauvreté mais son accès demeure très difficile pour les personnes en situation de pauvreté. Enfin, l’Observatoire pointe l’existence d’une grande exclusion et de « publics invisibles », migrants, personnes sans abri, jeunes précaires, jeunes mères pour lesquels les éléments de connaissance restent très parcellaires.

2.2. La pauvreté en conditions de vie

Le taux de pauvreté en conditions de vie est un indicateur représentatif des difficultés matérielles d’existence des ménages : un individu est dit pauvre s’il vit dans un ménage cumulant au moins huit privations parmi vingt-sept unités prédéfinies, notamment contraintes budgétaires, retards de paiement, restrictions de consommation, difficultés liées au logement. En 2017, 11% des ménages sont confrontés à un cumul de 8 difficultés, portant sur le confort du logement, l’endettement, la consommation, l’équipement. La tendance de cet indicateur est à la baisse depuis 2015.

2.3. La pauvreté « administrative »

Cette notion permet de mesurer le nombre de ménages qui relèvent des minima sociaux.

Un minima social est un revenu différentiel visant à garantir un niveau minimal de ressources à des personnes qui en sont dépourvues. Tous les minima sociaux sont accordés sous des plafonds de ressources qui sont relativement bas, pour ne pas entrer en concurrence avec les revenus de travail.

Les minima catégoriels, créés dans les années 1970 et 1980, se sont révélés insuffisants face au développement de la nouvelle pauvreté, d’où l’instauration de prestations non spécialisées, RMI en 1988 puis RSA en 2008.

Fin 2016, 4,15 millions de personnes perçoivent un minimum social en France. Hors allocation temporaire d’attente (ATA) et allocation pour demandeur d’asile (ADA), le nombre d’allocataires diminue pour la première fois depuis la crise : -1,8 % en un an, soit 76 000 allocataires de moins. Cette évolution tient surtout au nombre d’allocataires du RSA qui diminue de 4,3 % en 2016, une baisse qui se poursuit en 2017 (-0,5 %).

3. Le RSA : une nouvelle façon d’appréhender la lutte contre l’exclusion

3.1. Contexte de création

20 ans après la loi RMI, 10 ans après la loi de lutte contre les exclusions, le constat s’est imposé que les politiques de lutte contre la pauvreté n’avaient pas atteint leurs objectifs.

Après une phase d’expérimentation par 34 départements, la loi du 1/12/2008 généralisant le revenu de solidarité active veut instaurer une nouvelle logique de lutte contre la pauvreté axée sur le soutien au travail. Le dispositif est entré en vigueur en métropole au 1/6/2009 et en 2011 dans les DOM. Il instaure un partage de responsabilité entre les départements et l’Etat et réaffirme la responsabilité des départements en matière d’insertion.

Les conseils départementaux doivent adopter un PDI (programme départemental d’insertion) avant le 31 mars de chaque année, définissant la politique d’insertion sociale et professionnelle, recensant l’offre et les besoins. Pour la mise en œuvre du PDI, les départements doivent conclure un pacte territorial pour l’insertion avec les partenaires de l’insertion. Ce pacte pourra associer au département, l’Etat, Pôle emploi, la Région, les organismes du SPE, les CAF, les associations, les collectivités territoriales, les chambres consulaires…

Les minima sociaux ne permettent pas suffisamment le retour à l’emploi : il a été observé de nombreuses situations où les allocataires perdent de l’argent quand ils reprennent une activité, l’intéressement reste trop faible, provisoire et trop ciblé. De plus, il existe des effets de seuil et des trappes à inactivité : la perte de droits protecteurs comme la CMU- C, les droits connexes, les aides facultatives, ainsi que les coûts liés à la reprise d’activité (transports, garde d’enfants, vêtements…) peuvent être dissuasifs.

Par ailleurs, la prime pour l’emploi, PPE, représentait 4,2mds en 2009, 2,5 mds en 2013 en raison du gel du barème, trop saupoudrés sur 6,3 millions de foyers bénéficiaires et n’a pas répondu à ses 2 objectifs de lutte contre le chômage et la pauvreté.

Le RSA veut lutter contre la pauvreté, d’une part en garantissant un revenu minimum aux personnes privées d’emploi, d’autre part en apportant un complément de ressources aux personnes en situation d’emploi précaire disposant de revenus trop faibles pour assurer leurs charges de famille. Le RSA affiche 3 objectifs : assurer aux bénéficiaires des moyens convenables d’existence, inciter à l’exercice d’une activité professionnelle, lutter contre la pauvreté.

Le RSA remplace le RMI, l’API et les primes d’intéressement. Il est ouvert aux travailleurs à faibles revenus, qu’ils soient salariés ou non-salariés. Le dispositif recentre la lutte contre les exclusions sur l’insertion, sociale et professionnelle.

La loi prévoit un dispositif généralisé d’accompagnement vers l’emploi s’inscrivant dans un cadre contractuel individualisé qui définit les droits et les devoirs du bénéficiaire : en contrepartie du versement de l’allocation RSA, l’allocataire a le devoir de s’insérer socialement et professionnellement. Chaque bénéficiaire du RSA a droit à un accompagnement social et professionnel adapté organisé par un référent unique ; les mêmes droits et devoirs s'appliquent au conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité, qui signent chacun un contrat.

La loi impose aux bénéficiaires du RSA « de rechercher un emploi, d'entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou d'entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle », sous 2 conditions cumulatives : les revenus professionnels du foyer doivent être inférieurs au montant forfaitaire et l’intéressé doit être sans emploi ou avoir des revenus inférieurs à 500 euros en moyenne mensuelle calculée sur un trimestre. Cette condition est vérifiée aussi pour le conjoint.

La principale innovation du dispositif réside dans l’orientation sous la responsabilité du PCG des bénéficiaires, selon leur capacité à occuper immédiatement un emploi : 

  • une orientation prioritaire destinée aux personnes disponibles pour occuper un emploi ou pour créer leur propre activité. Ces personnes sont orientées soit vers Pôle Emploi, soit, si le département décide d'y recourir, vers l'un des organismes de placement notamment une maison de l'emploi, ou vers un autre organisme participant au service public de l'emploi, par exemple ETT ou agence de placement privée.
  • une orientation destinée aux personnes qui ne peuvent s’engager immédiatement dans une démarche de recherche d’emploi du fait de difficultés tenant notamment aux conditions de logement ou à l’état de santé, qui font temporairement obstacle à un engagement dans une démarche de recherche d'emploi ; ces personnes sont orientées vers les services sociaux du département ou des organismes compétents en matière d'insertion sociale.
  • une orientation, lorsque le bénéficiaire est âgé de moins de vingt-cinq ans et que sa situation le justifie, vers les missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes. C’est l’organisme vers lequel est orientée la personne qui désigne le référent. Si au-delà de 6 mois (12 dans certains cas), une personne orientée vers un organisme d’insertion sociale n’a pu rejoindre un organisme d’insertion professionnelle, il est prévu un examen de la situation par une équipe pluridisciplinaire au sein du département ; au vu des conclusions, le PCG pourra procéder à une révision du contrat.

3.2. Le mécanisme du RSA

Le RSA est une prestation qui varie en fonction des revenus et de la composition de la famille. Il joue à la fois le rôle de minimum garanti pour les personnes privées d’emploi, on parle alors de RSA socle, et le rôle de complément de revenu pour les personnes qui ne tirent que des ressources limitées de leur activité, on parle de RSA activité.

3.2.1. Le RSA socle (montant forfaitaire)

Le RSA socle est une allocation différentielle qui porte les ressources du foyer à un niveau de revenu minimum garanti. Pour les personnes n’exerçant aucune activité professionnelle, le revenu garanti est égal à un montant forfaitaire, 499,31 euros pour une personne seule au 1/1/2014, majoré comme le RMI selon la composition du foyer : +50% quand le foyer se compose de 2 personnes, +30% pour chaque personne supplémentaire à charge ; +40% pour le 3ème enfant.

Le RSA est majoré pour les personnes isolées élevant un enfant âgé de moins de 3 ans, et les femmes isolées enceintes ayant effectué la déclaration de grossesse et les examens prénataux. Ce RSA majoré est attribué par période de 12 mois et versé jusqu’au 3ème anniversaire de l’enfant.

Comme le RMI, le RSA, allocation d’aide sociale, est subsidiaire : il faut avoir fait valoir ses droits à toute prestation légale, réglementaire ou conventionnelle pour bénéficier du RSA socle.

Une aide exceptionnelle de fin d’année dite prime de Noël est versée aux allocataires du RSA socle.

Certaines personnes peuvent bénéficier du RSA socle et activité : il s’agit de foyers qui ont de très faibles revenus d’activité et dont l’ensemble des ressources est inférieur au montant forfaitaire.

​​​​​​​3.2.2. Le RSA activité

Pour les personnes qui reprennent ou exercent une activité professionnelle, le RSA activité varie selon les revenus et la composition du foyer. Toute hausse d’activité se traduit par une augmentation des ressources, le taux de cumul entre revenu d’activité et revenu d’assistance étant fixé à 62% : pour chaque augmentation de ressources de 100, le RSA ne diminue que de 38 tant que le seuil d’annulation n’est pas atteint.

Ce mécanisme se veut efficace et juste : quand les revenus de travail augmentent, le revenu d’assistance diminue dans une proportion moindre, ce qui supprime les effets de seuil et incite au retour à l’emploi ou à l’accroissement d’activité. De plus, le RSA ne pèse pas sur le coût de l’emploi et accroit le pouvoir d’achat des catégories défavorisées. Il y a cumul intégral pendant les trois premiers mois de début ou reprise d’activité, emploi, formation ou stage rémunérés. Le RSA est versé sans limitation de durée, la sortie du dispositif n’intervient que lorsque les revenus du foyer excèdent le revenu garanti. Le RSA s’annule à 1,04 SMIC à temps plein pour une personne seule, à 1,64 SMIC pour un parent isolé avec un jeune enfant, autour de 1,7 à 1,8 SMIC pour un couple ayant 1 à 3 enfants.

Le calcul du RSA socle et activité s’opère sur la base des ressources trimestrielles précédant la demande. L’ensemble des ressources de toutes les personnes du foyer sont prises en compte pour le calcul du RSA sauf certaines prestations sociales spécialisées : prime à la naissance, complément de libre choix du mode de garde de la PAJE, allocation de rentrée scolaire, majorations pour âge des prestations familiales, AEEH, AJPP, PCH dans certaines conditions, bourses d’études. Mais la valeur en capital de biens non productifs de revenus est prise en compte. Les aides au logement ne sont incluses dans les ressources qu’à concurrence d’un forfait.

Le RSA est versé mensuellement à terme échu ; il est réduit de moitié en cas d’hospitalisation supérieure à 60 jours et suspendu après 60 jours d’incarcération quand le bénéficiaire n’a ni conjoint ni personne à charge.

Les conseils départementaux ont la possibilité d’accorder des conditions de versement de RSA plus favorables que le droit commun, à condition que ces conditions dérogatoires soient inscrites dans le règlement départemental d’aide sociale ; les dépenses supplémentaires sont à la charge du département concerné (L262-26 CASF).

​​​​​​​3.2.3. Les conditions d’ouverture du droit

Fin septembre 2018, 2,46 millions de foyers bénéficiaient du RSA, soit une progression de 5,4% en un an (chiffres CNAF), dont 1,756 millions du RSA socle (+8,4%), 496 000 du RSA activité seul (+4,1%) et 242 000 du RSA socle et activité.

  • condition d’âge : la loi de 2008 avait repris la condition d’âge du RMI, 25 ans, sauf pour les personnes chargées d’enfants nés ou à naître.
  • depuis le 1er septembre 2010, le RSA est ouvert aux jeunes de moins de 25 ans à condition d'avoir travaillé pendant deux ans les trois dernières années. Il faut donc avoir cumulé 3214 heures de travail sur les trois ans précédent la demande de RSA. Les périodes de chômage sont prises en compte dans la limite de 6 mois et prolongent la durée examinée à 3 ans et 6 mois.
  • condition de résidence : il faut résider en France de manière stable et effective. Pour les nationaux, pas plus de 3 mois d’absence cumulés sur l’année civile ; pour les ressortissants de l’UE, il faut résider en France durant les 3 mois précédant la demande et remplir les conditions pour le droit au séjour ; pour les ressortissants d’un pays tiers, il faut être titulaire depuis au moins 5 ans d’un titre de séjour autorisant à travailler. Les conjoints, concubins ou pacsés doivent également remplir les conditions de nationalité et de régularité du séjour. Les enfants doivent être nés en France ou entrés au titre du regroupement familial ou réfugiés. Les élèves, étudiants, stagiaires, personnes en congé sans solde sont exclues du RSA sauf pour le RSA majoré (ancienne API).

L’attribution du RSA relève de la responsabilité du Président du conseil départemental du département dans lequel le demandeur réside. Le PCG peut déléguer cette compétence aux organismes chargés du service de l’allocation : CAF et caisses de MSA. Le décret du 15/4/2009 précise que seuls les organismes habilités à recevoir des demandes de RSA pourront les instruire et toute demande déposée auprès d’un organisme déterminé sera instruite par celui-ci à titre gratuit.

La demande peut être déposée auprès de la CAF ou caisse de MSA, des services du conseil départemental, du CCAS s’il a décidé d’exercer cette compétence, d’une association ou organisme à but non lucratif sur la base d’une convention avec le PCG. Les organismes recevant les demandes devront informer les personnes, lors du dépôt du dossier, de leurs droits et devoirs.

3.3. Bilan et perspectives du RSA

Malgré les ambitions, le dispositif n’a pas eu d’impact significatif sur le retour à l’emploi comme le souligne le rapport final du comité d’évaluation du RSA fin 2011 : en 2010 150 000 personnes avaient franchi le seuil de pauvreté grâce au RSA alors que 700 000 étaient attendues. L’objectif initial de réduire d’un tiers la pauvreté en 5 ans est d’ores et déjà en échec. De crainte d’être stigmatisés ou rebutés par la complexité du dispositif, 68% des bénéficiaires potentiels du RSA activité ne le sollicitent pas. Ainsi le comité national d’évaluation estimait le manque à distribuer du fait du non recours en 2010 à 1,7 milliard pour le seul RSA-activité. En outre, calculés sur une déclaration de ressources trimestrielles, les droits peuvent être en décalage avec la situation financière de personnes qui vivent de contrats temporaires de courte durée.

Enfin, le seuil à partir duquel les droits connexes sont perdus est très rapidement atteint, ce qui peut constituer un frein à une reprise d’activité.

De même, le Centre d’études de l’emploi dans une note de juin 2013 dénonce « le pari perdu de la réduction de la pauvreté par le RSA » et considère que le RSA « n’est performant ni en matière de retour à l’emploi, ni en matière d’amélioration des revenus », les 2/3 des allocataires du RSA socle au 1/1/2010 l’étaient encore un an plus tard.

Par ailleurs D. Meda et B. Gomel dénoncent la mise en place d’un instrument unique pour remédier aux problèmes de deux populations très différentes, les anciens bénéficiaires du RMI relevant de l’aide sociale, et les travailleurs à bas revenus. Ils soulignent que l’accompagnement n’est pas toujours très efficace et que « selon les moyens consacrés par le conseil [départemental] (ou les collectivités locales) à l’accompagnement, les prestations du plan départemental d’insertion et l’organisation du pacte territorial d’insertion varient très fortement, entraînant des difficultés pour la coopération avec un Pôle emploi très centralisé dans son organisation. » Au final la part des bénéficiaires inscrits au chômage se situe toujours, comme au temps du RMI, en dessous du tiers.

Afin de remédier à la complexité du RSA et au problème posé par le non recours au RSA activité, le rapport du député C. Sirugue (juillet 2013) propose de fusionner le RSA activité et la prime pour l’emploi en une prime d’activité liée aux revenus d’activité individuels, qui serait un dispositif plus clair et lisible que le RSA. Cette vision rejoint les propositions de plusieurs députés et experts qui militent pour l’ouverture systématiques des droits et ainsi éviter le non-recours du fait des lourdeurs administratives notamment.

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Créé par Admin CNFPT le 16 janvier 2019
    
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