Les politiques de protection sociale et de solidarité :
D/ Les politiques à destination des personnes en situation de handicap : dispositifs et prestations sociales ; répartition des compétences et problématiques associées ; le financement des politiques en faveur des personnes en situation de handicap

Par Yves Palau

Dernière mise à jour : mai 2017

• 1. Principaux points à retenir
• 2. Une population hétérogène
• 3. Principes et gouvernance de la politique du handicap
• 4. Des indemnités compensatoires
• 5. Une politique publique déclinée en trois priorités

1. Principaux points à retenir

• Une population concernée estimée à environ 11 millions de personnes.
• Une politique publique globale organisée autour du renforcement de l’accessibilité et de la compensation financière du handicap.
• Des prestations compensatoires diversifiées et ciblées pour un montant total estimé à 61 milliards d’euros.
• Une politique publique déclinée en trois priorités : assurer un niveau de vie adapté aux personnes invalides, répondre au besoin d’autonomie des personnes handicapées et garantir la viabilité financière de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

2. Une population hétérogène

La population en situation de handicap est très hétérogène et potentiellement étendue. Si on se limite aux effectifs de bénéficiaires des différentes prestations en faveur des personnes invalides, handicapées ou âgées, on peut dénombrer plus de 950 000 pensionnés d’invalidité, près de 1,1 million de bénéficiaires de l’allocation pour adulte handicape (AAH), près de 70 000 bénéficiaires de l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), près de 270 000 bénéficiaires de la prestation de compensation du handicap (PCH), près de 1,3 million de bénéficiaires d’une rente d’incapacité suite à un accident de travail, de trajet ou à une maladie professionnelle, près de 1,3 million de personnes âgées titulaires de l’allocation personnalisée pour l’autonomie (APA), et 2,3 millions de personnes percevant une retraite au titre de l’invalidité ou de l’inaptitude. S’agissant des enfants, plus de 250 000 sont bénéficiaires de l’allocation d’éducation de l’enfant handicape (AEEH).

À partir de l’enquête Handicap-Santé réalisée en 2008¹, sept populations ont été identifiées parmi les personnes de 16 ans et plus vivant en logement ordinaire et ayant au moins une limitation fonctionnelle ou une limitation pour raison de santé d’une durée supérieure à 6 mois ou une restriction dans les activités du quotidien. Ces populations représentent plus de 11 millions de personnes, soit 23,0 % de cette classe d’âge (dont près de 6 millions chez les personnes âgées de 60 ans ou plus, soit 44,9 % de cette tranche d’âge).

Ces sept populations se différencient les unes des autres selon qu’elles ont déclaré ou non des limitations fonctionnelles importantes et/ou beaucoup de restrictions dans les activités de la vie quotidienne et/ou des limitations fortes pour raison de santé dans les activités que les gens font habituellement.

3. Principes et gouvernance de la politique du handicap

La loi du 11 février 2005 pose les grands principes de la politique du handicap qui conjugue une stratégie d’accessibilité, généralisée aux dispositifs de droit commun, des personnes limitées dans leur autonomie pour leur permettre un accès en matière de scolarisation, d’emploi, de santé, de cadre de vie et d’activités sociales et une stratégie de compensation pour réduire et surmonter les incapacités fonctionnelles des personnes elles-mêmes.

Depuis la promulgation de la loi du 11 février 2005 est intervenue, début 2010, la ratification par la France de la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées, adoptée le 13 décembre 2006. Cette convention a pour objectif de promouvoir et de protéger les droits civils, politiques, économiques, culturels et sociaux des personnes handicapées, sur la base de l’égalité avec les autres citoyens. Son application a conduit le gouvernement à adopter, une logique « d’inclusion accompagnée », qui s’inscrit dans l’esprit de la loi du 11 février 2005. Cela implique l’adoption d’une « approche intégrée du handicap dans les politiques publiques », qui rend obligatoire, pour l’élaboration de chaque projet de loi présenté devant le Parlement, la prise en compte de dispositions relatives aux personnes en situation de handicap. La ratification de la Convention a également amené le gouvernement à porter une attention particulière à la question de la participation directe des personnes handicapées dans l’élaboration des politiques qui les concernent. Cette participation s’est notamment illustrée lors de la préparation des travaux de la conférence nationale du handicap de 2014.

La politique du handicap est définie par le Comité Interministériel du Handicap, présidé par le Premier ministre et composé de la quasi-totalité des ministres du gouvernement. C’est lors d’un Comité que le gouvernement a pris l’engagement d’inclure un volet handicap dans chaque projet de loi. Un référent "handicap-accessibilité" est également désigné au sein de chaque cabinet et chaque ministère, conformément aux dispositions de la convention des Nations Unies qui prévoit des points de contact ministériels. Ils ont notamment pour mission de veiller au respect de la circulaire du 4 juillet 2014 sur la prise en compte du handicap dans chaque projet de loi.

La Direction générale de la cohésion sociale anime, en lien avec le secrétariat général du Comité, les réflexions et travaux interministériels sur le handicap au sein d’un dialogue permanent avec les représentants des collectivités territoriales et des associations de personnes et de gestionnaires d’institutions, dans le cadre du Conseil National Consultatif des Personnes Handicapées, instance chargée d’assurer la participation des personnes handicapées à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques les concernant.

A l’occasion de la Conférence nationale du handicap du 11 décembre 2014, présidée par le Chef de l’État, trois objectifs principaux ont été fixés : construire une société plus inclusive pour les personnes en situation de handicap ; concevoir des réponses et des prises en charge adaptées à la situation de chacun ; simplifier leur vie quotidienne.

• La construction d’une société plus inclusive porte principalement sur l’éducation, l’accessibilité et l’emploi. En matière de scolarisation, il s’agit d’ouvrir l’école aux enfants et engager la « désinstitutionalisation » par la délocalisation d’unités d’enseignement actuellement installées dans des établissements médico-sociaux vers des écoles « ordinaires », l’externalisation des unités d’enseignement des établissements sociaux et médico-sociaux et le renforcement de la qualité des apprentissages des enfants sourds. En matière d’accessibilité, il s’agit principalement de faciliter l’accès à l’information publique, de promouvoir la citoyenneté, d’insérer des mesures dans le projet de loi « pour une République numérique » sur l’accessibilité des sites web et l’accessibilité du téléphone et d’améliorer l’information sur les produits de consommation courante, notamment à travers la signature d’une convention avec l’institut national de la consommation. En matière d’emploi, il s’agit de renforcer la formation professionnelle par la définition d’un plan d’actions sur le champ de la réadaptation professionnelle et d’améliorer les passerelles entre emploi protégé et emploi ordinaire.
• La conception de réponses et de prises en charge adaptées implique d’abord de faciliter l’accès aux soins de santé : la direction générale de la cohésion sociale est chargée de piloter et mettre en œuvre une feuille de route globale, sur l’accès aux soins des personnes handicapées, en coordination avec la Direction générale de l’offre de soins, la Direction générale de la santé, la Direction de la sécurité sociale, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie et la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés. Le déploiement de consultations spécialisées à l’hôpital est par ailleurs encouragé par l’utilisation du fonds d’intervention régional des ARS. Au-delà, l’approche du handicap par les professionnels de santé s’intègre dans les évolutions portées par la loi de modernisation de notre système de santé adoptée le 17 décembre 2015. Elle implique ensuite de renforcer l’aide à domicile pour favoriser l’accompagnement et le maintien à domicile par la simplification des régimes juridiques des services d’aide à domicile, l’élaboration de contrats pluriannuels d’objectifs type pour ces services et le développement des services polyvalents d’aide et de soins à domicile. Elle implique enfin une évolution profonde des pratiques professionnelles de tous les acteurs (maisons départementales des personnes handicapées, agences régionales de santé, rectorats, conseils départementaux, gestionnaires d’établissements) avec une coordination entre eux plus étroite, une information mieux partagée, des décisions d’orientation mieux suivies et régulièrement réévaluées. 

La mise en œuvre de mesures concrètes de simplification pour améliorer le quotidien implique de faciliter l’accès aux droits en évitant les procédures répétitives et en accélérant les délais de réponse de l’administration par des mesures telles que l’extension possible de la durée d’attribution de l’allocation pour adultes handicapées de 2 à 5 ans pour les personnes, dont le taux d’incapacité est compris entre 50% et 79% , la création d’une « carte mobilité inclusion », personnelle et sécurisée et la dématérialisation des échanges entre les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et les CAF afin d’accélérer le traitement des demandes, l’allongement de la durée de validité du certificat médical de 3 à 6 mois.

4. Des indemnités compensatoires

Les dépenses de protection sociale liées à la compensation de la perte d’autonomie des personnes âgées et handicapées se sont élevées à 61,4 milliards d’euros en 2015 dont 21,3 milliards en faveur des personnes âgées et 40,1 milliards pour les personnes handicapées.

Cette somme est prise en charge pour presque la moitié (46 %) par la sécurité sociale au titre de la protection contre les risques sociaux communs à l’ensemble de la population. La majorité des prestations qu’elle verse est constituée de dépenses d’assurance maladie (89 % pour les personnes âgées et 90 % pour les personnes handicapées). L’État prend à sa charge respectivement 5 % et 36 % de l’ensemble des dépenses en faveur des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées. Les dépenses des départements représentent environ 21 % des dépenses totales (29 % sur le champ des personnes âgées et 16 % pour les personnes handicapées). Cette part significative dans le financement s’explique par les lois de décentralisation du début des années 1980, qui ont donné aux départements des compétences accrues en matière d’aide sociale, notamment pour ces populations. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, établissement public créé en 2004, compte pour 7 % de l’ensemble des dépenses de protection sociale afférentes aux personnes âgées (14 %) et handicapées (3 %). La participation de la CNSA, qui joue un rôle de pilotage des prestations destinées aux personnes âgées et handicapées, est relativement stable. Les dépenses de la CNSA devraient s’accroître au fur et à mesure de la montée en charge des dépenses relatives au financement des établissements sociaux et médico-sociaux, y compris les plans d’aide de modernisation. À cela s’ajoutent les dépenses relatives à la prestation de compensation du handicap (PCH) qui progressent encore rapidement Par ailleurs, l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) et le fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) interviennent pour promouvoir l’insertion professionnelle des personnes handicapées à hauteur de 2 % des dépenses en faveur de cette population.

Les prestations destinées aux personnes en situation de handicap ou de dépendance se distinguent à la fois par l’objectif qu’elles visent à remplir, par la manière dont elles sont servies et par la population qu’elles ciblent.

La prestation de compensation du handicap (PCH) créée en 2006 à la suite de la loi pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées contribue financièrement à la réalisation du projet de vie de la personne handicapée. La PHC comporte cinq volets d'aides – humaines, techniques, liées au logement et au véhicule, spécifiques, animalières – dont la combinaison est adaptée aux besoins de chaque personne. Près de dix ans après la création de la PCH, le nombre total de demandes déposées auprès des MDPH continue de croître à un rythme relativement soutenu. En 2015, près de 270 000 personnes en bénéficiaient.

L’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) vise à compenser les frais d’éducation et de soins apportés aux enfants ou aux adolescents présentant un taux d’incapacité d’au moins 80 %. En 2015, l’AEEH a été versée à environ 242 000 familles assumant la charge d’une personne de moins de 20 ans en situation de handicap. Cette allocation peut éventuellement être complétée par d’autres prestations.

L'allocation aux adultes handicapés (AAH) est une aide financière qui, sous certaines conditions de ressources, permet d'assurer un revenu minimum aux adultes de 20 ans et plus présentant un taux d’incapacité d’au moins 80 %. En 2015, plus d’un million d’allocataires de l’AAH ont été dénombrés. Lorsque, suite à accident ou une maladie d’origine non professionnelle, la capacité de travail est réduite d’au moins deux tiers, les adultes de 20 ans et plus qui ont déjà cotisé à la sécurité sociale, peuvent bénéficier d’une pension d’invalidité dont le montant dépend du salaire antérieur et du degré d’incapacité. Si l’invalidité est d’origine professionnelle, les individus peuvent se voir octroyer une rente d’indemnisation en cas d’incapacité permanente, En 2015, près de 950 000 personnes ont reçu une pension d’invalidité et près de 1,3 million une rente AT-MP.

L’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) ou la majoration pour tierce personne (adossée aux pensions d’invalidité) viennent en complément de ces prestations en cas de besoin de l’aide d’une tierce personne. Environ 68 000 personnes ont perçu l’ACTP en 2015. La prestation de compensation du handicap (PCH) vise comme l’ACTP ou l’AEEH à compenser les conséquences d’un handicap (via un financement partiel du recours aux aides humaines, techniques, animalières ou liées à l’aménagement du logement et du véhicule), 269 000 personnes ont un droit ouvert à cette prestation à fin 2015.

5. Une politique publique déclinée en trois priorités

L’action publique à destination des personnes handicapées est formalisée dans le programme de qualité et d’efficience « Invalidité et dispositifs gérés par la CNSA » qui énonce trois objectifs principaux :

1. assurer un niveau de vie adapté aux personnes invalides

Les prestations d’invalidité répondent à l’approche classique de la sécurité sociale, tendant à assurer les travailleurs contre le risque de perte ou de diminution des revenus à la suite d’un accident ou d’une maladie d’origine non professionnelle. Pour les personnes dont la pension d’invalidité ne serait pas suffisante pour leur garantir un minimum de ressources, l’État assure un filet de protection à travers le financement de l'allocation supplémentaire d’invalidité (ASI). Cette prestation non contributive, qui complète la pension d’invalidité, est attribuée sous condition d’invalidité, de résidence et de ressources. En 2015, 10 % des titulaires d’une pension d’invalidité ont bénéficié de l’ASI.

2. répondre au besoin d’autonomie des personnes handicapées

Face au besoin d'autonomie des personnes en situation de handicap, un des principaux enjeux des politiques publiques consiste à permettre à ces personnes de demeurer à domicile, dans la mesure de leurs souhaits. Si cet objectif ne peut pas être rempli, une prise en charge au sein de structures d'accueil doit être possible.

L’offre d’accueil des personnes handicapées a fortement progressé ces dernières années sous l’effet du programme pluriannuel de création de places en établissements et services lancé en 2008 et le plan autisme pour la période 2013-2017. A fin 2015, ces plans ont porté à près de 35 200 le nombre de nouvelles places en structures d’accueil ou d’accompagnement pour personnes handicapées, auquel s’ajoutent 10 000 nouvelles places en établissements et services d’aide par le travail (ESAT) financés jusqu’en 2016 par des crédits d’État et à compter de 2017 par la CNSA et l’assurance maladie au sein de l’OGD. Depuis 2004, le taux d’équipement du nombre de lits et places pour les adultes handicapés a ainsi presque doublé, s’établissant à 2,4 places pour 1 000 adultes en 2015. Dans le secteur des enfants handicapés, il s’élève à 9,5 places pour 1 000 enfants.

Les politiques du handicap ont été traditionnellement axées sur l’hébergement en établissement qui permet de répondre aux besoins les plus lourds, ce qui se traduit par une part minoritaire des services au sein des structures médico-sociales en faveur des personnes handicapées, même si elle a connu une forte progression depuis 2006. Elle s’établit à 32,4 % pour les enfants et à 19,1 % pour les adultes en 2015. Un plan a été mis en place en 2016, en collaboration avec l'ensemble des acteurs concernés (notamment le conseil départemental, la MDPH, l'ARS). Il repose notamment sur un fonds d’amorçage de 15 millions d’euros prévus par la LFSS pour 2016 pour financer des solutions de proximité sur le territoire national.

3. garantir la viabilité financière de la CNSA

La viabilité financière de la CNSA est assurée par la pluralité de ses sources de financement. Les ressources de la caisse sont essentiellement composées de la composante médico-sociale de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) et la contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA). Cette contribution, assise sur les salaires et les revenus du capital au taux de 0,3 %, a été instaurée à la mi-2004 afin de pérenniser le financement de l’APA, de contribuer à la construction d’établissements médico-sociaux pour personnes âgées et handicapées et de lancer la PCH.

Depuis le 1er avril 2013, la CSA est complétée par une nouvelle contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA), prélevée sur les pensions de retraite et d’invalidité, et affectée à la CNSA. Ce prélèvement finance notamment le renforcement de l’APA entré en vigueur le 1er mars 2016 dans le cadre de la loi relative à l’adaptation de la société au vieillissement.

En matière de financement des établissements médicosociaux accueillant des personnes handicapées ou âgées, la CNSA prend en charge l’objectif global de dépenses (OGD) en faveur de ces établissements, en mobilisant l’ONDAM médico-social déterminé en loi de financement de la sécurité sociale et un apport prélevé sur ses ressources fiscales propres. En 2015, le taux d’adéquation des recettes et des dépenses de la CNSA relatives au financement des établissements ou services sociaux et médico-sociaux est de 99,2 % sur l’ensemble du champ des personnes handicapées et des personnes âgées. L’OGD pour 2016 a été fixé par arrêté à 19,5 Md euros.

En ce qui concerne les prestations de compensation du handicap et de la dépendance – PCH et APA –, la CNSA cofinance ces dépenses avec les départements. Concernant l’APA, la part apportée par la CNSA s’établit à 31,6 %, un niveau relativement stable depuis 2009. La compensation intégrale de la réforme de l’APA par un apport de CASA devrait porter cette part à 35 % en 2016 et 36 % en 2017. S’agissant de la PCH, elle s’établit à 33,2 %, en diminution régulière, mais à un rythme moins élevé, traduisant la fin de la montée en charge de cette prestation, dont le montant progresse plus rapidement que le concours de la CNSA.

1 L’enquête Handicap-Santé, dont la maitrise d’ouvrage a été assurée par l’INSEE et la DREES, a été réalisée en 2008 auprès de personnes de tous âges vivant en ménages ordinaires (HSM) et en 2009 auprès de personnes hébergées en structure spécialisée dans l’accueil de personnes âgées, handicapées ou en grandes difficultés sociales (HSI)