Par Vincent Chrétien

Dernière mise à jour : octobre 2019

1. L’organisation générale de la sécurité civile

En France, l’organisation de la sécurité civile et la gestion de crise, reposent sur des compétences de police administrative générale, qui garantit la sécurité, la salubrité et la tranquillité publiques (regroupées sous l’appellation d’ « ordre public »)

Trois autorités sont responsables de la police administrative générale en France et exercent cette compétence en fonction de l’ampleur des problèmes à traiter :

  • le maire dans sa commune ;
  • le préfet de département ;
  • le Premier ministre.

La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 Août 2004 a refondé la doctrine et l’organisation de la sécurité civile. Cette loi dispose que « la sécurité civile a pour objet la prévention des risques de toute nature, l’information et l’alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l’environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en œuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l’État, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées  ».

 « Les mesures et les moyens appropriés mis en œuvre dans le cadre des missions de sécurité civile » mentionnés dans l’article précité relèvent aussi bien de l’État que des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées. Chacun a donc vocation à apporter une réponse dans ses domaines de responsabilité.

2. Le maire, premier échelon de la réponse de sécurité civile

La compétence de police générale du maire constitue un élément essentiel du dispositif français de sécurité civile. Ses grands principes sont donnés dans le Code général des collectivités territoriales. Il s’agit d’une compétence obligatoire, que le maire est tenu d’exercer pleinement et en permanence, et d’une compétence propre, qui lui est directement attribuée par la loi.

La loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile confirme les prérogatives du maire en matière de sécurité civile ainsi que les bases juridiques du partage de compétence entre le maire et le préfet pour la direction des opérations de secours (DOS). De manière générale, le maire assure la DOS dans la limite de sa commune jusqu’à ce que, si nécessaire, le préfet assume cette responsabilité.

Les missions principales du maire sont les suivantes :

  • l’alerte et l’information des populations ;
  • l’appui aux services d’urgence ;
  • le soutien des populations (hébergement, ravitaillement, etc.) ;
  • l’information des autorités.

Face un évènement, c’est une réponse de proximité qui incombe au maire de la commune. La loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a instauré le plan communal de sauvegarde (PCS) et la réserve communale de sécurité civile (RCSC). Dans le cas d’un évènement d’une ampleur départementale, le plan ORSEC (Organisation de la Réponse de Sécurité Civile) est déclenché par le préfet.

2.1. le Plan Communal de Sauvegarde (PCS)

Le plan communal de sauvegarde (PCS) est un plan communal (ou intercommunal) d'urgence préparant préventivement les acteurs à la gestion de risques naturels, risques sanitaires ou risques technologiques. Le PCS est l’outil opérationnel à la disposition du maire pour l’exercice de son pouvoir de police en cas d’événement de sécurité civile.

Il se base sur le recensement des vulnérabilités et des risques (présents et à venir, par exemple liés au changement climatique) sur la commune (notamment dans le cadre du dossier départemental sur les risques majeurs établi par le préfet du département) et des moyens disponibles, organisation pour assurer l'alerte, l'information, la protection et le soutien de la population au regard de ces risques (et notamment la mobilisation des services techniques communaux), organisation d'exercices.

Les pouvoirs et obligations du maire ont été réaffirmés par la loi du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile :
Le décret d’application rendait obligatoire avant le 13 septembre 2007 la mise en place d’un plan communal de sauvegarde (PCS) dans les communes dotées soit d’un plan de prévention des risques naturels (PPRN), soit d’un plan particulier d'intervention (PPI).

2.2. La Réserve communale de sécurité civile (RCSC)

L'objectif de la réserve communale de sécurité civile est d'aider les secouristes et les pompiers en cas de catastrophes naturelles ou d'accidents industriels. Pour y participer, il n'y a pas de critère particulier de recrutement, de condition d'âge ou d'aptitude physique. L'engagement prend la forme d'un contrat conclu entre vous et le maire. Il n'y a pas de formation particulière à avoir ou à suivre mais des séances d'information sont régulièrement organisées par le maire. Dispositif élémentaire de la solidarité entre les habitants, il organise la continuité des missions que la commune doit obligatoirement assurer en situation d’urgence.

3. Le préfet de département, directeur des opérations en cas de crise majeure

Le préfet (représentant l’Etat), prend la direction des opérations de secours, lorsque :

  • le maire ne maîtrise plus les événements, ou lorsqu’il fait appel au représentant de l’Etat ;
  • le maire s’étant abstenu de prendre les mesures nécessaires, le préfet se substitue à lui, après mise en demeure et après que celle-ci soit restée sans résultat ;
  • le problème concerne plusieurs communes du département ;
  • la gravité de l’évènement tend à dépasser les capacités locales d’intervention.

Lorsque le préfet prend la direction des opérations, le maire assume toujours, sur le territoire de sa commune, la responsabilité de la mise en œuvre des mesures de sauvegarde vis-à-vis de ses administrés (alerte, évacuation…) ou des missions que le préfet peut être amené à lui confier (accueil de personnes évacuées…).

Dans l’exercice de ses pouvoirs de police, le préfet mobilise l’ensemble des moyens publics et privés (police, gendarmerie, sapeurs-pompiers, SAMU, conseil départemental, opérateurs etc.) pour la mise en œuvre des mesures directes nécessaires à la protection générale des personnes, des biens et de l’environnement contre les accidents, les sinistres, les catastrophes ou tout autre événement présentant un risque immédiat ou imminent.

Autorité de police administrative générale, le préfet est de facto un « directeur général des opérations », englobant dans ce périmètre la direction de toutes les opérations précitées relatives à la sécurité, à la protection et la sauvegarde des populations.

Le préfet assure l’approche globale de la situation et donne ainsi son unité à la gestion de crise. Il coordonne l’action de tous les intervenants (services de l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics, des opérateurs, etc.) en s’appuyant sur le dispositif d’organisation de la réponse de sécurité civile (ORSEC).

3.1. Le dispositif ORSEC

Le dispositif ORSEC départemental se compose d’un recensement et d’une analyse préalable des risques et des conséquences des menaces, constitué du :

  • Dossier Départemental des Risques Majeurs (DDRM),
  • Volet « risques particuliers et sites à risques » du Schéma Départemental d’Analyse et de Couverture des Risques (SDACR) du Service Départemental d’Incendie et de Secours (SDIS) ;

Le dispositif ORSEC départemental se compose aussi d’un dispositif opérationnel avec des dispositions générales et des dispositions spécifiques qui définit une organisation unique de gestion d’événement majeur. Le nouvel ORSEC permet de faire face à tout type de situation. Il permet d’anticiper et de gérer les événements en apportant une réponse graduée selon les circonstances grâce à :

  • un niveau permanent de veille,
  • un niveau de suivi des événements traité par les acteurs dans le cadre de leur réponse courante,
  • des niveaux successifs de mobilisation et de montée en puissance du dispositif pour appuyer et renforcer les acteurs sur le terrain. A tous ces niveaux correspondent, en particulier, des activations distinctes des éléments de la chaîne de commandement, tel le centre opérationnel départemental (COD).

Enfin, le dispositif Orsec prévoit des phases de préparation, d’exercice et d’entraînement nécessaires à la mise en œuvre opérationnelle.

3.2. L'organisation propre des acteurs du dispositif ORSEC

Quel que soit le type de situation, dans le département, le préfet rassemble le même noyau dur d’acteurs :

  • service d’incendie et de secours,
  • services sanitaires et sociaux,
  • services de police et de gendarmerie,
  • conseil départemental, services de l’équipement,
  • délégué militaire départemental,
  • associations agréées de sécurité civiles...
  • complété par d’autres acteurs en fonction du type de situation.

Ces acteurs possèdent chacun leur propre organisation, appelée « réponse opérationnelle propre des acteurs ». Cette réponse permet de satisfaire à la réglementation : chaque personne publique ou privée recensée dans le plan ORSEC prépare sa propre organisation de la gestion de l’événement et en fournit la description sommaire au représentant de l’État. Pour certains acteurs, ces réponses opérationnelles propres sont prévues par la réglementation, pour d’autres, il s’agit d’une organisation spécialement adaptée à la mission ORSEC. L’organisation propre des acteurs est connue sous différentes appellations :

ActeurRéponse opérationnelle propre
Site SEVESO II seuil hautPlan d’opération interne (POI)
Installation nucléairePlan d’urgence interne (PUI)
Opérateur ferroviaire, exploitant de tunnel routierPlan d’intervention et de sécurité (PIS)
Exploitant d’oléoduc ou gazoducPlan de surveillance et d’intervention (PSI)
Maison de retraitePlan bleu
Etablissement d’enseignementPlan particulier de mise en sûreté (PPMS)
Musée...Plan de sauvegarde des biens culturels
SDISRèglement opérationnel (RO) ; plan d’établissements répertoriés (ETARE)
Hôpital, professions de santéPlan blanc

4. Le préfet de zone de défense et de sécurité conforté dans son rôle de coordination

Si les conséquences d’un événement dépassent les limites ou les capacités d’un département, le représentant de l’Etat dans le département du siège de la zone de défense et de sécurité intervient dans la conduite des opérations lorsque c’est nécessaire.

Bien qu’il ne détienne pas de pouvoir de police administrative générale, le préfet de zone bénéficie aujourd’hui de compétences élargies qui lui permettent de :

  • prendre les mesures de coordination nécessaires lorsqu’une situation de crise intervient ou que des événements d’une particulière gravité se produisent dépassant, ou susceptibles de dépasser, le cadre d’un département ;
  • faire appel aux moyens privés à l’échelon de la zone et les réquisitionner si besoin ;
  • mettre à la disposition d’un ou plusieurs préfets de département de la zone, les moyens publics existant dans la zone ;
  • assurer la répartition des moyens extérieurs alloués par le ministère de l’Intérieur ;
  • mettre en œuvre les mesures opérationnelles décidées par le ministère de l’Intérieur pour les moyens de sécurité civile extérieurs à sa zone de compétence ;
  • déterminer les priorités dans le rétablissement des liaisons gouvernementales sur l’ensemble de sa zone ;
  • coordonner la communication de l’État pour les crises dépassant le cadre du département ;
  • coordonner l’action des préfets des départements de la zone pour prévenir les événements troublant l’ordre public ou y faire face, lorsque ces événements intéressent au moins deux départements ;
  • procéder à la répartition des unités mobiles de police et de gendarmerie implantées sur la zone ;
  • mettre à disposition pour une mission et une durée déterminée, des effectifs et des moyens de police et de gendarmerie relevant d’un autre département de la zone de défense et de sécurité.

Le préfet de zone peut désormais, en complémentarité de l’action des préfets de département, prendre, en situation de crise majeure, des mesures de police administrative qui devraient ainsi l’autoriser, par exemple, à interdire la circulation sur un axe routier traversant plusieurs départements dans sa zone de défense.

5. Organisation de la chaîne opérationnelle de gestion de crise sur le territoire national

Chaque niveau territorial dispose de sa structure de commandement permettant aux autorités d’être informées et d’exercer les fonctions qui leur sont dévolues en temps de crise (direction des opérations ou coordination).

Au niveau communal, le maire peut mettre en place un poste de commandement communal (PCC), activé en fonction des événements en tant que structure d’aide à la décision du maire, d’échange et de synthèse de l’information.

Au niveau du département, le dispositif opérationnel de l’autorité préfectorale s’articule autour de deux types de structures de commandement :

  • le centre opérationnel départemental (COD) à la préfecture, organisé autour du service chargé de la défense et de la protection civile (SIDPC ou SIRACEDPC),
  • le poste de commandement opérationnel (PCO) au plus près des lieux d’actions mais hors de la zone à risques. Il est chargé de coordonner les différents acteurs agissant sur le terrain.

Si l’événement dépasse les capacités de réponse d’un département, la zone de défense par l’intermédiaire du centre opérationnel de zone (COZ) fournit les moyens de renforts et coordonne les actions. En cas de besoin, le niveau national, par l’intermédiaire du Centre opérationnel de gestion interministériel de crise (COGIC), appuie le dispositif déjà en place.

Enfin, dans le cas de crises majeures intersectorielles de portée nationale, le Premier ministre peut décider d’activer une Cellule interministérielle de crise (CIC) qui réunit l’ensemble des ministères concernés par l’événement. Il peut décider de coordonner lui-même l’action gouvernementale ou bien de la confier à un ministre en fonction de la nature de l’événement. Dans le cas d’une crise majeure sur le territoire national, c’est le ministre de l’Intérieur qui assure en principe la coordination gouvernementale au sein de cette cellule.

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Légende :

PC : poste de commandement,
PCC : poste de commandement communal,
PCO : poste de commandement opérationnel (structure mobile installée sur site),
COD : centre opérationnel départemental (structure fixe),
DOS : directeur des opérations de secours (maire ou préfet).

TMD : transport de matière dangereuse

PPI : plan particulier d’intervention

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