Par BAUBY Pierre, président de RAP (Reconstruire l’action publique), membre du Conseil scientifique d’Europa et Mihaela M. Similie (Popa), chercheur
Dernière mise à jour : janvier 2017

• 1. Les origines
• 2. Les objectifs
• 3. La situation actuelle et les moyens principaux d’actions (art. 162-164, 174-178 TFUE, Protocole 28)

1. Les origines

Dès l’origine, l’un des souhaits inscrit dans le traité de Rome par les Etats fondateurs de la Communauté économique européenne (CEE) visait à « renforcer l’unité de leurs économies et en assurer le développement harmonieux en réduisant l’écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées ». Le traité de Rome avait prévu en particulier la création d’un Fonds social européen (FSE – Règlement 9/1960) qui, sans avoir vocation à soutenir les régions européennes moins développées, leur permettait de bénéficier d’aides communautaires, ce fonds étant destiné à soutenir l’adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et favoriser leur mobilité professionnelle.

La Banque européenne d’investissements (BEI) a été également créée pour « faciliter l’expansion économique de la Communauté » par l’octroi des prêts et de garanties, en faisant appel aux marchés des capitaux et à ses ressources propres, pour des projets de développement des régions moins développées, des projets de modernisation ou de conversion d’entreprises ou de création d’activités nouvelles, ainsi que pour des projets d’intérêt commun (voir le Protocole sur les statuts de la BEI). Au fil du temps, la BEI a prêté des sommes de plus en plus importantes au bénéfice des régions les moins développées, la majorité de ses ressources étant actuellement orientée vers la promotion de la cohésion de l’Union.

L’élargissement des Communautés, l’accroissement des disparités régionales et la crise économique des années 1970 ont conduit au développement d’une politique de développement régional et à la création en 1975 d’un nouvel instrument financier, le Fonds européen de développement régional (FEDER) (Règlement 724/75). Le FEDER visait à aider les régions en difficulté (comme le Mezzogiorno italien), mais aussi à permettre au Royaume-Uni de voir sa contribution nette au budget communautaire diminuer. Ainsi, en échange de sa participation au financement de la politique agricole commune, il a obtenu un financement destiné à la reconversion des régions minières de l’Angleterre du Nord et de l’Ecosse. Le FEDER intervenait initialement de manière simplement redistributive, avec des versements directement corrélés aux contributions nationales intervenant sous forme de remboursement de la moitié des dépenses engagées par les budgets nationaux et dans la limite d’un plafond total.

Dans le contexte du projet de mise en œuvre du marché intérieur et de l’adhésion des pays méditerranées aux Communautés européennes (Grèce en 1981, Espagne et Portugal en 1986), l’Acte unique européen (AUE) a inscrit la cohésion « économique et sociale » dans le cadre des actions communautaires visant à réduire « l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées, y compris les zones rurales » (article 130A de l’AUE). Il s’est agi d’accompagner l’élimination des obstacles aux échanges par des politiques de soutien permettant d’éviter de trop fortes polarisations économiques et sociales, puis territoriales.

A cet effet, il a été introduit dans la troisième partie du traité CEE un nouveau titre V intitulé « Cohésion économique et sociale », qui apparaît comme un objectif transversal auquel contribuent l’ensemble de politiques et actions communautaires, ainsi que les instruments développés dans le cadre de la politique de développement régional. A cette occasion, le FEDER a été est inscrit dans le traité et ses missions ont été précisées : il est « destiné à contribuer à la correction des principaux déséquilibres régionaux dans la Communauté par une participation au développement et à l’ajustement structurel des régions en retard de développement et à la reconversion des régions industrielles en déclin ». En outre, en 1986, des programmes intégrés méditerranéens (PIM) ont été mis en œuvre pour aider les nouveaux Etats membres.

En 1988, une réforme importante des Fonds structurels a été engagée par l’adoption d’une série de règlements visant à les utiliser en tant qu’« instruments de développement économique ». La réforme, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1989, a prévu une mise en oeuvre de la politique régionale dans le cadre d’une planification sur une période de cinq ans : entre 1989 et 1993 (avec deux périodes de programmation entre 1989-1991 et 1992-1993), et entre 1994 et 1998. À la différence des interventions antérieures réalisées sur une base sectorielle, le nouveau cadre normatif a établi une série d’objectifs prioritaires pour permettre une assistance complémentaire des différents fonds.

Outre la concentration et la programmation, l’intervention des fonds structurels a reposé sur une série de principes qui demeurent toujours en vigueur, en particulier la programmation (pluriannuelle), la concentration des fonds (sur des objectifs identifiés et régions en retard de développement), l’additionnalité (co-financement des crédits communautaires et nationaux, selon un taux variable), le partenariat (entre la Commission et les autorités des Etats membres). Le montant des fonds structurels a été doublé pour atteindre environ 25% du budget communautaire, deuxième poste budgétaire derrière la PAC. Les niveaux de la participation de l'Union aux programmes et aux projets dans certains pays ont été modulés afin d'éviter des augmentations excessives des dépenses budgétaires dans les États membres les moins prospères, en tenant compte de leur capacité contributive.

Le traité de Maastricht de 1992, tout en imposant la nécessité d’une convergence économique pour atteindre la monnaie unique, a placé la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les États membres parmi les missions et actions de la Communauté (article 2 et 3 TCE). Le rôle du Parlement européen dans le processus législatif de définition des missions et des objectifs et d’organisation des fonds a été renforcé, la consultation étant remplacée par la procédure de l’avis conforme. Le traité a prévu aussi la création, avant le 31 décembre 1993, d’un Fonds de cohésion visant à soutenir des projets de développement (projets environnementaux et infrastructures de transport) dans les États membres les moins développés (Espagne, Grèce, Portugal et Irlande) et à leur permettre ainsi d’accéder à la monnaie unique. A la différence des fonds structurels, le critère d’éligibilité de ce fonds est national.

Le Conseil a adopté à Édimbourg, le 12 décembre 1992, le paquet Delors II sur le financement de la Communauté pour la période allant de 1993 à 1999. L’engagement financier de la Communauté pour la politique régionale a été augmenté pour atteindre environ 30% du budget de l’UE. Les règlements de 1988 ont été révisés (avec notamment un nouvel objectif concernant les régions de très faible densité) et les fonds structurels ont été complétés par un instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP). Au cours des années 1990, les aides régionales ont permis aux quatre pays CEE les moins développés de recevoir des aides annuelles comprises entre 1,5 et 3% de leur PIB.

En 1997, l’article 16 du traité d’Amsterdam a consacré la « cohésion territoriale » dans le droit primaire de l’UE en relation avec les SIEG, tenant compte de « la place qu’occupent les services d’intérêt économique général parmi les valeurs communes de l’Union ainsi [que du] rôle qu’ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union ».

Le système d’intervention des fonds structurels a été amendé et consolidé dans les programmations financières ultérieures (2000-2006 ; 2007-2013) pour prendre en considération les vagues d’élargissement de l’UE des années 2000, mais sans mettre en cause les grandes lignes de l’approche générale défini en 1988.

Dans la perspective du cadre financier 2000-2006, le Conseil européen de Berlin de mars 1999 a notamment décidé de mettre en place un partenariat entre la Commission européenne et les Etats membre. Désormais, ce sont les autorités nationales qui sélectionnent les projets, autorisent et contrôlent la mise en œuvre de la dépense. Une stratégie européenne de cohésion définie par la Commission européenne encadre les politiques nationales, le nombre d’objectifs est réduit, les dépenses par Etat sont plafonnées et une réserve de performance est instituée. Le montant du budget des fonds structurels augmente et leur poids dans les perspectives financières de cette période est maintenu à environ 30%.

En novembre 2002, un fonds de solidarité a été créé, avec un droit de tirage de 1 milliards d’euros par an pour venir en aide aux Etats membres victimes de catastrophes naturelles majeures. L’année 2007 a vu la première action du nouveau fonds d’ajustement à la mondialisation qui comporte un droit de tirage de 500 millions d’euros par an pour faire face à des délocalisations.

La réglementation des fonds structurels pour la période 2007-2013 a par ailleurs créé un nouvel instrument juridique – le groupement européen de coopération territoriale (GECT) – pour la mise en œuvre des programmes de coopération territoriale. Il permet d’associer, au sein d’une même autorité transfrontalière, plusieurs partenaires issus de différents Etats membres sans passer par des accords internationaux. En même temps, dans cette période de programmation, le zonage a été abandonné en dehors de l’objectif de Convergence et le Fonds de cohésion a été intégré à la politique de cohésion. L’allocation annuelle de ressources ne peut dépasser 4% du PIB de l’Etat membre concerné et 60% du total des financements doivent être consacrés à des projets relevant de la stratégie de Lisbonne. Dans les perspectives financières de cette période, l’enveloppe financière consacrée à la politique de cohésion a connu une augmentation de plus de 15% ; elle représente ainsi plus de 36% du budget européen en crédits d’engagements dont 73% consacrés à huit pays : Pologne, Espagne, Italie, République tchèque, Allemagne, Hongrie, Portugal et Grèce. Avec la crise ouverte en 2008, les programmes opérationnels, conçus avant son déclenchement, ont été confrontés à un nouveau contexte, de nature à favoriser l’accroissement des disparités, alors qu’en 2007, l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l’Union avait déjà augmenté considérablement les disparités entre les régions de l’Union (en 2007, le PIB par habitant s’établissait à 26% de la moyenne communautaire pour la région la plus pauvre, en Bulgarie, et à 334% pour la région la plus riche, au Royaume-Uni). Dès la fin de 2008, puis en 2009 et 2010, une série de modifications des règlements des fonds structurels ont été adoptées en vue de simplifier le cadre normatif, d’assurer la mise en oeuvre des projets pendant la crise, d’accélérer les dépenses. Mais la crise a également engendré un accroissement important des déficits et des dettes publiques et les régimes d’austérité ont affecté les investissements publics.

2. Les objectifs

Le traité de Lisbonne, en vigueur depuis le 1er décembre 2009, consacre la triple ambition de la « cohésion économique, sociale et territoriale et la solidarité entre les États membres » parmi les objectifs de l’UE (art. 3 TUE) et conforte le rôle des SIEG dans la promotion de la cohésion dans deux de ces dimensions « sociale et territoriale » de l’UE (art. 14 TFUE). La cohésion économique, sociale et territoriale apparaît comme un objectif à caractère général, qui transverse l’ensemble des politiques et actions de l’Union et de ses Etats membres. Elle participe aussi à la réalisation des autres politiques de l’Union et des Etats membres.

Le protocole no 28 sur la cohésion économique, sociale et territoriale réaffirme la conviction des États membres que « les fonds structurels doivent continuer à jouer un rôle considérable dans la réalisation des objectifs de l’Union dans le domaine de la cohésion ».

3. La situation actuelle et les moyens principaux d’actions (art. 162-164, 174-178 TFUE, Protocole 28)

Pour la période de programmation 2014-2020, la politique de cohésion est structurée autour de deux objectifs :

• Objectif « Investissements pour la croissance et emploi » (310 milliards euros), ciblant les régions ou Etats européens en fonction de leur niveau de développement :
  • Les 71 régions européennes les moins développées (dont le PIB par habitants est inférieur à 75% de la moyenne UE, y compris, en France, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Réunion) (52% de l’enveloppe financière du FEDER - Règlement 1301/2013 et du FSE – Règlement 1304/2013 affectée à cet objectif) ;
  • Les 53 régions européennes en transitions (dont le PIB par habitant est compris entre 75% et 90% de la moyenne UE (10% de l’enveloppe financière du FEDER et du FSE affectée à cet objectif) ;
  • Les 150 régions européennes les plus développées (dont le PIB par habitant est supérieur à 90% de la moyenne de l’UE (15% de l’enveloppe financière du FEDER et du FSE affectée à cet objectif) ;
  • Etats dont le RNB par habitant est inférieur à 90% à la moyenne de l’UE et qui ont mis en place un programme visant à satisfaire aux conditions de convergence économique visées à l'art. 126 TFUE (plus de 21% de l’enveloppe financière affectée à cet objectif, intégralement financée par le Fonds de cohésion – Règlement 1300/2013.
• Objectif « Coopération territoriale européenne » (9 milliards euros), financé par le FEDER – Règlement 1299/2013, qui cible trois catégories de coopérations :
  • Coopération transfrontalière (plus de 72% de l’enveloppe financière du FEDER affectée à cet objectif) ;
  • Coopération transnationale, selon les zones définies par la Commission (plus de 22% de l’enveloppe financière du FEDER affectée à cet objectif) ;
  • Coopération interrégionale des régions européennes (5,5% de l’enveloppe financière du FEDER affectée à cet objectif).

L’articulation de la politique de cohésion avec la stratégie Europe 2020 se réalise par l’obligation de concentration thématique sur une série d’objectifs liés aux priorités de cette stratégie (cf. aux règlements régissant chaque fonds).

La cohésion économique, sociale et territoriale figure parmi les domaines de compétence partagée de l'Union énumérés à l'article 4§2c TFUE. Le traité de Lisbonne prévoît que les règlements (articles 43, 164, 178 TFUE) concernant la politique de cohésion sont adoptés selon la procédure législative ordinaire après la consultation du Comité des régions et du Comité économique et social européen, et non plus selon la procédure de l’avis conforme applicable auparavant. Les règlements établissent les orientations générales des différents fonds européens et les conditions d’utilisation, de mise en oeuvre et de contrôle de chaque fonds.

Les régions les moins favorisées sont souvent les zones rurales, des zones où s’opère une transition industrielle, des régions souffrant de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents, telles que les régions montagneuses, insulaires ou transfrontalières (art. 174 TUE).

L’article 349 TFUE prévoit un statut particulier pour les régions ultrapériphériques (Canaries, Madère, Açores et les DOM français : Guadeloupe, Guyane française, Martinique, Réunion, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Mayotte) ; elles bénéficient d’une allocation spécifique de 1,4 milliards d’euros pour la période 2014-2020.

Le concours des fonds européens est accordé aux dépenses éligibles pour moderniser l’économie (nouvelles technologies, recherche, innovation, etc.), réaliser des infrastructures de base, renforcer le capital humain, développement les capacités administratives. La tendance des programmations récentes a été d’orienter l’aide européenne vers un nombre limité de priorités. Ainsi, pour la période actuelle de programmation les régions les plus développés et les régions en transition, devraient utiliser la totalité de leur dotation budgétaire, à l’exception des crédits provenant du FSE, avant tout en faveur de l’efficacité énergétique, des énergies renouvelables, ainsi que de la compétitivité et de l’innovation des PME, alors que les régions les moins développées devraient consacrer leurs crédits à un éventail un peu plus large de priorités (le cas échéant notamment, pour renforcer leurs capacités institutionnelles).

Dans cette période de programmation, la conditionnalité liée à la nouvelle gouvernance économique complète les conditionnalités spécifiques ex ante (transposition de certaines directives, définition de stratégies d’action, etc.) et ex post (la définition d’une réserve de performance de 6% de la dotation nationale pour une allocation en 2019 aux programmes performants) prévues dans le contrat de partenariat, pour assurer la mise en œuvre du droit de l’Union et le respect des objectifs macro-économiques et des engagements pris au titre du Pacte de stabilité. Auparavant, la conditionnalité était applicable dans la mise en œuvre des projets financés par le Fonds de cohésion mais se limitait au respect des règles du Pacte de stabilité et de croissance. En cas de non respect des conditionnalités, la Commission, ou le Conseil (pour les conditionnalités relevant de la gouvernance économique), peuvent notamment décider de suspendre les paiements ou, selon le cas, les engagements.

La gestion des fonds est partagée entre la Commission européenne et les Etats membres. Le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 a consacré la notion de fonds structurels et d’investissement européens (FESI, dont les dispositions communes sont régies par le Règlement 1303/2013) pour l’ensemble des fonds de la politique de cohésion (FEDER, FSE, FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP). Les principes de programmation sont définis par ce règlement dans un cadre stratégique commun (CSC), qui prévoit les actes d’action pour l’ensemble des FESI, permettant ainsi leur meilleure coordination.

A partir de ce cadre, la Commission conclut avec chaque Etat membre un contrat de partenariat, qui précise la répartition des fonds. Chaque contrat est ensuite décliné en programmes opérationnels élaborés par les Etats membres pour chaque objectif et chaque fonds, qui comportent une analyse de la situation dans le territoire concerné, la stratégie d’action proposée, les axes d’intervention des fonds et leurs objectifs, un plan de financement avec la ventilation annuelle de l’enveloppe, la présentation des modalités de gestion, de suivi et d’évaluation. Les États membres rendent compte annuellement des progrès accomplis.

Pour chaque programme opérationnel une autorité de gestion et de paiement est désignée par l’Etat. En France, à partir de 2014 ce sont les conseils régionaux qui ont été désigné autorités de gestion pour le FEDER et le ministère de l’emploi pour le FSE, avec possible délégation de gestion aux conseils généraux.

A partir de cette période de programmation, le Fonds européen aux plus démunis est pris en charge par la politique de cohésion.

Pour la première fois, les perspectives financières 2014-2020 ont prévu une diminution du volume des crédits pour la politique de cohésion ainsi que de sa part dans le budget de l’Union (environ 32% du budget). C’est le deuxième poste de dépenses de l’Union, après la PAC. La Pologne continue être le premier pays bénéficiaire (plus de 20% des crédits), suivi d’Espagne (plus de 7% des crédits), Italie (environ 9% des crédits) et Roumanie (6,5% des crédits). Le plafond des financements a été également abaissé de 4% à 2,35% du PIB du pays concerné, pour éviter les effets de rente et pour ne pas mettre pression sur les budgets nationaux qui co-financent les interventions des fonds européens. En outre, il est interdit qu’un Etat membre reçoive une enveloppe dont le montant est augmenté de plus de 10% par rapport à l’enveloppe de la période précédente de programmation, pour limiter ainsi la progression des allocations budgétaires octroyées notamment à certains nouveaux Etats membres.

La politique régionale intervient principalement par des paiements directs non remboursables mais elle peut impliquer aussi des aides remboursables, sous la forme de bonifications d’intérêt, de garanties, d’avances remboursables, de prises de participations et de participations au capital risque. Pour la période 2014-2020, il est prévu une augmentation du rôle des aides remboursables, pour passer progressivement d’une logique de co-financement non remboursable à une logique de co-investissements remboursable.

Aux financements assurés par le FEDER, le FSE et le FC, s’ajoute le Fonds de solidarité de l’Union européenne, destiné à faire face aux grandes catastrophes naturelles touchant des régions de l’UE, et l’Instrument d’aide de préadhésion (IPA II – Règlement 231/2014), destiné aux pays candidats.

Les lignes directrices concernant les aides d’Etat à finalité régionale (2013/C 209/01) fixent les conditions auxquelles ce type d’aides peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur ainsi que les critères de détermination des zones qui remplissent les conditions énoncées à l’article 107§3a, c TFUE.

La France a vu évoluer son enveloppe financière du 4,1% du total des crédits pour la période 2007-2013 (14,3 milliards euros) à 4,4% du total des crédits pour la période 2014-2020 (16 milliards euros).