Par BAUBY Pierre, président de RAP (Reconstruire l’action publique), membre du Conseil scientifique d’Europa et Mihaela M. Similie (Popa), chercheur
Dernière mise à jour : janvier 2017

• 1. Les origines
• 2. Les objectifs
• 3. La situation actuelle et les principaux moyens d’action
  • 3.1. L’encadrement budgétaire
  • 3.2. La coordination des politiques économiques
  • 3.3. Politique monétaire et banque centrale européenne (BCE)
  • 3.4. La fiscalité

1. Les origines

Dès le traité de Rome de 1957, figuraient les objectifs « de promouvoir un développement harmonieux des activités économiques » par le « rapprochement progressif » des politiques économiques des États membres, l'application de procédures permettant de coordonner les politiques économiques des États membres et de parer aux déséquilibres de leurs balances des paiements par un possible concours mutuel en cas de difficultés.

Mais le moteur de l’intégration économique a bien davantage été le long cheminement vers la monnaie unique que l’objectif général de rapprochement des politiques économiques qui en a résulté.

Dans le domaine monétaire, le traité de Rome contenait peu de dispositions telles que la création d’un comité monétaire à caractère consultatif (art. 105 TCEE) et l’adoption de mesures en cas de manipulation du taux de change par un Etat (art. 107 TCEE). Les monnaies des Etats membres étaient concernées par le système de parités fixes instauré par les accords de Bretton-Woods. Au sommet de La Haye de 1969, les six Etats membres se sont donné l’objectif de réaliser à terme une Union économique et monétaire. Le « plan Werner » de 1970 a proposé la création d’une Union économique et monétaire et le remplacement des monnaies nationales par une monnaie unique. Ce plan a été rejeté par la France et l’Allemagne, mais en 1972, après la fin de la convertibilité du dollar en or, les Etats membres de la CEE ont institué le système du « serpent monétaire européen » pour limiter les marges de fluctuation entre les monnaies nationales. L’insuffisance de ce système a conduit à la création du système monétaire européen (SME) entré en vigueur en 1979 auquel a participé l’ensemble des Etats membres, sauf le Royaume-Uni. Le SME a institué des taux de change fixes mais ajustables entre les monnaies participantes (« couloir de fluctuation »), avec comme cours pivot une unité de compte européenne – l’écu (European currency unit) – défini à cet effet.

Les débats sur une Union économique et monétaire (UEM) ont repris dans le contexte de la réalisation du marché intérieur. Sur la base du rapport Delors de juin 1989, le traité de Maastricht a prévu la création progressive d’une UEM et d’une monnaie unique qui devait être adoptée par les pays (sauf le Royaume Uni et le Danemark), à condition qu’ils ont passé au moins deux ans dans le mécanisme de change européen, qu’ils garantissent l’indépendance de leur banque centrale et qu’ils remplissent des critères de convergence (déficit public maximum 3% du PIB, dette publique de maximum de 60% du PIB, taux d’inflation ne dépassant pas de plus de 1,5% le taux des trois pays les plus stables en matière de prix). En 1995, les Etats membres ont fixé le calendrier, les conditions et les modalités du passage à la monnaie unique. La création de l’UEM s’est réalisée par l’établissement de la libre circulation des capitaux, la création d’un Institut monétaire européen (IME) pour coordonner les politiques monétaires nationales, la promotion de l’écu. L’application souple des critères de convergence par le Conseil européen (par exemple, l’Italie avait une dette publique de 115% du PIB contre 60% exigés par le traité) a permis à onze pays remplissant les critères de convergence (sauf le Royaume-Uni, Danemark, Suède et la Grèce) d’adopter l’euro au 1^er janvier 1999. A la même date, la Banque centrale européenne a remplacé l’IME. Deux ans plus tard la Grèce a intégré l’espace euro et un an après, le 1^er janvier 2002, les pièces et les billets en euros sont entrés en circulation. D’autres Etats ont rejoint la zone euro depuis : au 1^er janvier 2014 dix-huit Etats membres avaient adoptés l’euro (la procédure d’adoption est prévue par l’art. 140 TFUE).

Le traité de Maastricht a également prévu de nouveaux dispositifs de coordination des politiques économiques par la définition de grandes orientations de politique économique (GOPE) et une procédure de limitation des déficits publics excessifs. Le traité d’Amsterdam a institué une coordination des politiques pour l’emploi par des Lignes directrices définies, comme les GOPE, dans le cadre de la méthode ouverte de coordination (MOC). Etant donné le caractère peu contraignant du suivi dans le cadre de la MOC, des réformes sont intervenues en 2005 et 2010 pour que les GOPE et les lignes directrices pour l’emploi soient validées par le Conseil européen et adoptées formellement par le Conseil dans des Lignes directrices intégrées (LDI). A partir de 2011, elles seront suivies dans le cadre du semestre européen avec le pacte de stabilité et de croissance (ci-après).

En vue de la création de l'euro au 1er janvier 1999, un Pacte de stabilité et de croissance a été adopté (Conseils européens de décembre 1996 et juin 1997 ; Règlements 1466/97 et 1467/97), pour renforcer la discipline budgétaire par une meilleure gestion des finances publiques. Il contient un volet préventif [objectif à moyen terme d’équilibre ou d’excédent budgétaire, programme annuel de stabilité (pour les Etats de la zone euro) ou de convergence (pour les autres Etats), avec un calendrier et les mesures de réalisation de l’objectif], et un volet répressif en cas de déficit excessif (recommandations, sanctions financières). Toutefois, il n’a pas empêché certains pays de dépasser pendant plusieurs années la limite des 3% de déficit autorisé. A la suite de l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire des déficits excessifs de la France et de l’Allemagne (C-27/04), les conditions d’application du pacte ont été assouplies en 2005 (Règlement 1056/2005) pour mieux prendre en compte la situation hétérogène des Etats membres (possible déficit de 1% dans l’objectif budgétaire à moyen terme, mais, en cas de non atteinte de l’objectif, obligation d’ajustement du déficit structurel ; élargissement des circonstances exceptionnelles et temporaires justifiant le dépassement du déficit public au-delà de 3% du PIB). Ce règlement a aussi renforcé le volet préventif du Pacte, avec des conditions que les Etats membres doivent définir pour atteindre l’objectif de moyen terme (OMT) d’équilibre budgétaire. Tant que cet objectif n’est pas atteint, les Etats doivent présenter un programme de stabilité actualisé chaque année et visant une réduction du déficit structurel d’au moins 0,5% du PIB. Un protocole (n°12) sur la procédure concernant les déficits excessifs a été introduit par le traité de Lisbonne.

La crise financière déclenchée en 2008, puis la découverte du déficit grec (presque dix fois plus élevé que ce qui était communiqué officiellement, montrant par ailleurs les faiblesses du suivi réalisé par Eurostat), ont conduit notamment à la décision de 2010 visant la création d’un fonds européen de stabilisation financière (FESF) à caractère temporaire et garanti par les Etats participants, notamment pour l’octroi des prêts aux pays en difficulté de la zone euro, dans un régime de conditionnalités dans le cadre d’un programme de stabilisation. Ce dispositif a été pérennisé par un traité du 2 février 2012 comme mécanisme européen de solidarité (MES) de nature intergouvernementale octroyant, par décision unanime des Etats membres et dans le cadre d’un programme d’ajustement macroéconomique, des prêts à taux bonifiés. A la différence du FESF, qui a la forme d’une société de droit privé, le MES est une organisation internationale dotée de capitaux propres et ne dépendant pas de la garantie des Etats membres. Le FESF a octroyé des prêts à la Grèce (131 milliards d’euros), l’Irlande (85 milliards d’euros en novembre 2010), Portugal (78 milliards d’euros en mai 2011), Espagne (100 milliards d’euros en juillet 2012) et Chypre (10 milliards d’euros).

En mars 2011, les Etats membres de la zone euro rejoints par le Danemark, la Bulgarie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Roumanie, ont adopté le « Pacte euro plus » qui prévoit des mesures pour accroître la compétitivité, la convergence et la coordination économique et sociale dans la zone euro (salaires, concurrence, protection sociale, coordination renforcée des politiques fiscales).

En 2011 et 2012, des réformes de la gouvernance économique européenne sont intervenues avec l’adoption de deux paquets législatifs (le « six-pack » de décembre 2011 et le « two pack » de juin 2012). Le pacte de stabilité et de croissance est renforcé tant dans son volet préventif (éviter en amont les déséquilibres macroéconomiques excessifs, y compris par la possibilité d’appliquer des sanctions aux pays membres de la zone euro sous forme de dépôt qui peut être transformé en amende), que du coté correctif (la procédure de déficit public excessif concerne désormais aussi la dette dépassant 60% du PIB et les sanctions peuvent intervenir plus tôt même si le déficit public est inférieur à 3%). Toutefois, la procédure préventive, applicable aux déséquilibres macroéconomiques, est moins sévère et automatique que celle corrective applicable aux déficits budgétaires. Le « two pack » permet aussi à la Commission européenne de placer sous surveillance renforcée un Etat membre de la zone euro confronté à des sérieuses difficultés financières et de préparer un programme d’ajustement pour l’intervention du mécanisme européen de solidarité (MES, successeur du FESF) avec ou sans la participation du FMI et de la BCE.

Pour renforcer les règles de discipline budgétaire, à la demande de l’Allemagne, un traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (ci après TSCG) a été signé le 2 mars 2012 par 25 Etats membres de l'UE (tous sauf le Royaume-Uni et la République tchèque), dont la ratification conditionne l’assistance financière du mécanisme de stabilité (le traité a un caractère international). Il affirme la « règle d'or » (voir plus bas) qui engage les Etats signataires à avoir des comptes publics « en équilibre ou en excédent » sur l’ensemble d'un cycle économique pour les contraindre à financer leurs dépenses par leurs recettes. Il prévoit également une coordination et une convergence des politiques économiques.

2. Les objectifs

La politique économique et monétaire de l’Union fait l’objet du titre VIII du TFUE. L’article 119 affirme les objectifs de la politique économique et monétaire et l’article 1 du TSCG ceux de la discipline budgétaire.

3. La situation actuelle et les principaux moyens d’action

Les convergences européennes des politiques économiques et monétaires tiennent essentiellement aux effets des initiatives prises pour créer et gérer l’Euro, dans le cadre de la politique monétaire conduite par la Banque centrale européenne (BCE), auxquelles s’ajoutent le Pacte de stabilité et de croissance, qui encadre et coordonne la discipline budgétaire conduite par les Etats membres, et la Stratégie Europe 2020, qui oriente les actions structurelles de l’Union et de ses Etats membres.

3.1. L’encadrement budgétaire

L’article 126 TFUE constitue la base juridique en matière budgétaire avec le Protocole n°12 sur la procédure concernant les déficits excessifs qui définit les seuils de déficit excessif et de dette publique.

Le TSCG a institué une série de nouvelles règles communes, en particulier pour les Etats membres qui font partie de la zone Euro.

Par la « règle d'or » budgétaire, les Etats s'engagent à avoir des budgets en équilibre ou en excédent. Le déficit structurel - qui, à la différence du déficit public courant ne comprend pas les variations conjoncturelles ou dépenses inhabituelles - ne doit pas dépasser 0,5% du PIB ; si l’objectif budgétaire à moyen terme n’est pas atteint, les Etats doivent réduire le déficit structurel de 0,5 % point de PIB par an et maintenir un taux de croissance des dépenses publiques en dessous du taux de croissance potentiel à moyen terme. Contrairement au traité de Maastricht, le TSCG prévoit donc que les Etats gardent la possibilité de soutenir leurs économies par un déficit exceptionnel. Pour les pays ayant une dette publique inférieure à 60% du PIB, un déficit structurel atteignant 1% du PIB pourra être accordé.

Dans le cas où le taux de la dette publique est supérieur à 60% du PIB, les Etats doivent réduire de 5% par an le montant de la dette. Si le déficit public dépasse 3% du PIB mais de manière temporaire et proche de la valeur de référence, il n’y a pas de déficit public excessif (DPE). Il en est de même si un tel dépassement résulte des circonstances exceptionnelles ou d’une croissance négative ou très faible par rapport au potentiel de croissance.

La règle d'or et le mécanisme de correction automatique doivent être inscrits dans des dispositions « contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles » de chaque pays signataire. Elle doit prendre effet dans le droit national au plus tard un an après l'entrée en vigueur du traité. La CJUE vérifie, sur saisine d’un Etat, que les pays se sont dotés d’un mécanisme de correction automatique et peut, en cas de manquement persistant, infliger à l’Etat une amende de 0,1% du PIB. La CJCU ne vérifie pas le respect par les Etats de la règle d’or. Par contre, en cas de déficit public excessif constaté par le Conseil à la majorité qualifiée et si l’Etat ne prend aucune mesure pour le corriger, le Conseil peut infliger une sanction financière de 0,2% du PIB ou, en cas de manquement persistant, de 0,5% du PIB. Jusqu’à présent le Conseil n’a pas décidé d’appliquer des sanctions. Le délai pour la correction du déficit public excessif peut être prolongé en cas de grave récession économique ou d’événements inattendus.

L’article 13 du TSCG prévoit le sommet informel des chefs d’Etat et de gouvernement de la zone euro avec au moins une fréquence biannuelle et la participation du président de la Commission européenne et de la BCE. Ses travaux sont préparés par l’Eurogroupe (voir ci-après).

Le 11 octobre 2012, la France a adopté, à une large majorité, le projet de loi autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire.

3.2. La coordination des politiques économiques

L’article 121 TFUE constitue la base juridique de la coordination des politiques. Il demande aux États membres, qui ont la responsabilité des politiques économiques, de considérer leurs politiques économiques comme une question d'intérêt commun et de les coordonner au sein du Conseil.

Le Conseil « Affaires économiques et financiers » (ECOFIN) est l’un des principaux organes de coordination des politiques économiques. Ses travaux sont préparés par le Comité économique et financier (CEF), composé des directeurs du Trésor des Etats membres, de la Commission européenne et de la BCE. Depuis le traité de Maastricht, le Conseil, sur recommandation de la Commission, élabore un projet pour les grandes orientations des politiques économiques des États membres et de l'Union et en fait rapport au Conseil européen, qui débat d'une conclusion sur les grandes orientations des politiques économiques (GOPE) des États membres et de l'Union. Le Conseil adopte une recommandation fixant ces grandes orientations et informe le Parlement (art. 121 TFUE).

Le Conseil surveille l'évolution économique dans chacun des États membres et dans l'Union, ainsi que la conformité des politiques économiques avec les grandes orientations et il procède régulièrement à une évaluation d’ensemble. Sur proposition de la Commission, il peut décider, dans un esprit de solidarité entre les États membres, de mesures appropriées à la situation économique, en particulier si de graves difficultés surviennent dans l'approvisionnement en certains produits, notamment dans le domaine de l'énergie. Lorsqu'un État membre connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés, en raison de catastrophes naturelles ou d'événements exceptionnels échappant à son contrôle, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut accorder, sous certaines conditions, une assistance financière de l'Union à l'État membre concerné.

Le président du Conseil et la Commission font rapport au Parlement européen sur les résultats de la surveillance multilatérale.

Le TSCG exige le renforcement de la coordination des politiques économiques des Etats membre, y compris, si nécessaire, par des coopérations renforcées.

La stratégie Europe 2020, qui a remplacé en juin 2010 la Stratégie de Lisbonne adoptée en 2000, a posé trois priorités au processus de coordination des politiques économiques et sociales (croissance intelligente, durable et inclusive), défini des objectifs (cinq généraux, 28 objectifs principaux et 120 objectifs secondaires), sept initiatives phares et une mise en œuvre dans le cadre du « semestre européen » que la stratégie a institué. En outre, les mécanismes de suivi et de surveillance de la stratégie sont intégrés dans les procédures budgétaires nationales.

Le semestre européen définit un calendrier pour une surveillance des politiques économiques (stratégie Europe 2020) et budgétaires (pacte de stabilité et de croissance) des Etats membres. Il permet au Conseil européen de formuler au printemps des orientations et en juin/juillet des recommandations aux Etats membres. Les orientations sont définies à la suite de l’examen annuel de la croissance et du rapport sur le mécanisme d’alerte concernant les déséquilibres économiques excessifs élaboré par la Commission, qui propose aussi le projet de recommandations. Le « semestre national » s’ouvre après le « semestre européen » et vise la mise en œuvre des recommandations par l’intermédiaire du projet de plan budgétaire qui est transmis à la Commission européenne pour avis public.

Afin de contribuer au bon fonctionnement de l'union économique et monétaire, le Conseil adopte des mesures concernant les États membres dont la monnaie est l'euro pour renforcer la coordination et la surveillance de leur discipline budgétaire, élaborer, pour ce qui les concerne, les orientations de politique économique, en veillant à ce qu'elles soient compatibles avec celles qui sont adoptées pour l'ensemble de l'Union, et en assurer la surveillance.

3.3. Politique monétaire et banque centrale européenne (BCE)

Les principes généraux de la politique monétaire conduite par le Système européen de banques centrales (SEBC, voir ci-après) sont prévus par les dispositions des articles 127-133 TFUE.

La politique monétaire de la zone euro est une compétence exclusive de l’Union européenne conduite par l’Eurosystème, qui associe la BCE et les banques centrales nationales des Etats membres dont la monnaie est l’euro (art. 127 et 282§1 TFUE).

La Banque centrale européenne (BCE) a été établie le 1^er juin 1998 et a reçu le statut d’institution par le traité de Lisbonne. C’est une institution indépendante même si le président du Conseil ECOFIN et un membre de la Commission peuvent assister aux réunions du conseil de gouverneurs. Elle est chargée d’émettre l’Euro, par elle-même ou par les banques centrales nationales dont la monnaie est euro, de définir les grandes orientations de politique monétaire de la zone euro et de prendre les décisions nécessaires à sa mise en œuvre, y compris pour infliger des amendes et des astreintes aux entreprises en cas de non respect de ses règlements et décisions. Son principal objectif est de maintenir la stabilité des prix, et l’inflation « au-dessous, mais à un niveau proche, de 2%, sur le moyen terme ». Sans préjudice de cet objectif, elle apporte son soutien aux objectifs économiques de l'Union, c'est-à-dire au maintien d'un niveau d'emploi élevé et à l'encouragement d'une croissance non-inflationniste. Depuis le 4 novembre 2014, la BCE assume un rôle central dans la supervision et le contrôle des principales banques européennes. En même temps, l’art. 123 TFUE interdit à la BCE et aux banques centrales des Etats membres d’acheter leur dette publique ou d’accorder des découverts ou crédits aux organismes publics.

Le système européen des banques centrales (SEBC) associe la BCE, qui le dirige par ses organes de décision (le directoire et le conseil des gouverneurs – cf. art. 283 TFUE), et l’ensemble des banques centrales nationales des Etats membres. La mission principale de ce système indépendant de coordination (art. 130 TFUE) vise à maintenir la stabilité des prix par la gestion des réserves officielles de change, la conduite des opérations de change et la promotion du bon fonctionnement des systèmes de paiement. « Sans préjudice de l'objectif de stabilité des prix, le SEBC apporte son soutien aux politiques économiques générales dans l'Union, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de l'Union. Le SEBC agit conformément au principe d'une économie de marché ouverte où la concurrence est libre, en favorisant une allocation efficace des ressources » (art. 127 TFUE). Le projet d’union bancaire confère au SEBC des compétences nouvelles en matière de surveillance et de contrôle du système financier.

Le traité de Lisbonne a consacré l’Eurogroupe dans les traités, instance informelle de concertation entre les Etats membres de la zone euro crée par décision du Conseil européen de décembre 1997. Le groupe est composé des ministres des finances des Etats avec un président élu à la majorité pour un mandat de deux ans et demi. La BCE est invitée à prendre part à ses travaux préparés également avec l’appui de la Commission européenne. Ses fonctions visent des « questions liées aux responsabilités spécifiques » que les Etats qui y sont représentés partagent en matière de monnaie unique (politique macroéconomique, finances publiques, fiscalité, politiques structurelles). Son rôle a été renforcé par les dispositions de l’article 136 TFUE qui prévoit que les mesures concernant la discipline budgétaire et la coordination des politiques économiques dans la zone euro sont adoptés par le Conseil (ECOFIN) avec un droit de vote seulement pour les Etats membres de la zone euro.

3.4. La fiscalité

La politique fiscale au sein de l’Union européenne (UE) se compose de deux branches : la fiscalité directe, qui reste de la compétence des États membres, et la fiscalité indirecte, qui touche à la libre circulation des marchandises et à la libre prestation des services au sein du marché unique.

En matière de fiscalité indirecte, l’UE coordonne et harmonise la législation sur la taxe à la valeur ajoutée (TVA) et les droits d’accises. Elle s’assure que la concurrence sur le marché unique n’est pas faussée par les disparités des taux et régimes d’imposition de la fiscalité indirecte qui pourraient avantager les entreprises de certains pays.

En matière de fiscalité directe, l’essentiel des compétences appartient aux États membres. Au regard des objectifs communautaires, ils ont pris des mesures permettant d’éviter l’évasion fiscale et la double imposition. L’UE s’est essentiellement limitée à adopter des normes harmonisées pour la fiscalité des sociétés et des particuliers.