Modifié par Julien Lenoir le 27 septembre 2018
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1 Par Raymond Ferretti : maître de conférence des Universités
2 Dernière mise à jour : septembre 2016
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12 Le régime parlementaire apparait en France avec la Restauration de la Monarchie et le règne de Louis XVIII (1814-1824) alors même qu’il n’est pas explicitement prévu par la Charte de 1814. Dans un premier temps, c’est un système de monarchie limité qui est pratiqué, c’est à dire que l’on applique la Charte à la lettre. Mais très vite, dans la mesure où la Chambre et le Roi sont d’accord, se développent des pratiques parlementaires. En particulier, on voit se mettre en place des moyens de contrôle parlementaire par le biais de « //l’adresse// » qui est une réponse au discours du Trône. Les questions des parlementaires aux ministres vont également apparaître et se multiplier. Enfin, le droit de pétition va permettre aux parlementaires de se faire le relais de critiques populaires. Mais, le principe de la responsabilité n’est pas encore acquis. Les gouvernements démissionnent quand ils ont essuyé de nombreuses critiques (plusieurs adresses défavorables) sans qu’aucune procédure précise n’existe.
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14 Au début du règne de Charles X (1824-1827) le fonctionnement quasiment parlementaire qui s’était développé va se poursuivre. Mais à partir de 1827, les choses vont évoluer rapidement. A la suite d’une dissolution, les libéraux l’emportent et Martignac arrive au pouvoir mais sera vite remplacé par Polignac ce qui représente un véritable défi pour la Chambre. Elle réplique par l’adresse des 221. La dissolution sera la réponse du Roi, mais la même majorité reviendra, le Roi ne s’inclinera pas et usera à nouveau de la dissolution. C’est alors Paris qui se soulèvera. Au cours de trois journées révolutionnaires : les Trois Glorieuses qui amèneront le changement de régime.
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16 Sous la monarchie de juillet (1830-1848), le caractère parlementaire du régime va s’accentuer. Une véritable procédure de mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement va même apparaître : l’interpellation. Elle se greffe sur une question qui appelle une réponse du gouvernement. Celle-ci débouche sur un débat qui lui-même se termine par un vote qui exprime l’attitude de la Chambre à l’égard du gouvernement.
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18 Mais surtout, c’est à cette époque que le caractère dualiste du régime parlementaire apparaît le mieux. C’est la raison pour laquelle on parlera d’ailleurs d’orléanisme faisant ainsi référence à la dynastie du Souverain. Dans le régime parlementaire dualiste, le gouvernement est non seulement responsable devant la Chambre mais aussi devant le Roi. C’est ce que l’on appelle la double responsabilité. La dissolution étant qualifiée de royale, puisque c’est le Chef de l’Etat qui en est le titulaire, mais aussi parce que son usage n’est soumis à aucune condition, c’est un pouvoir discrétionnaire. Ce régime implique un fonctionnement harmonieux. En cas de litige c’est le conflit ouvert, bref c’est la révolution, c’est ce qui se passera en 1848.
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20 La Troisième République renouera avec le régime parlementaire et en particulier sa forme dualiste, mais très vite ce type de fonctionnement sera écarté au profit de ce que l’on appellera le « //parlementarisme absolu// ». Avec la Quatrième République c’est le « //parlementarisme rationalisé// », c’est à dire le remède au « //parlementarisme absolu »// qui sera écarté. Et l’on verra triompher à nouveau la version absolue du régime parlementaire qui caractérise la tradition parlementaire française.
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22 = 1. LE RÉGIME PARLEMENTAIRE DUALISTE ECARTÉ OU LA VICTOIRE DU PARLEMENTRISME ABSOLU : la III^^e ^^REPUBLIQUE =
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24 Le 3 septembre 1970 Napoléon III est fait prisonnier par les Prussiens à Sedan. Le lendemain la République est proclamée à Paris au balcon de l’Hôtel de ville. Un Gouvernement provisoire est formé il décidera de convoquer une Assemblée constituante.
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26 Élue pour doter la France d’une nouvelle Constitution cette Assemblée sera en fait élue sur le thème de la paix. Or, les républicains sont pour la guerre et les monarchistes pour la paix. Le pays se prononcera pour la paix. Si les monarchistes ont bien la majorité, ils sont divisés et ne peuvent se mettre d’accord. En conséquence, l’Assemblée ne se prononcera pas sur le régime.
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28 Comme la monarchie ne peut être rétablie, certains pensent qu’il faut attendre, mais d’autres, de plus en plus nombreux, pensent que l’on peut «//associer la forme républicaine du Gouvernement et les mécanismes de la monarchie constitutionnelle// ». En d’autres termes, le régime parlementaire peut constituer un compromis acceptable par tous. L’amendement Wallon va faire reconnaître - à une voix de majorité - la République. Les monarchistes obtiendront un Sénat que la loi constitutionnelle du 24 février 1875 organisera. Le lendemain, une deuxième loi relative à l’organisation des pouvoirs publics sera adoptée. Enfin, le 16 juillet, la troisième loi constitutionnelle, relative aux rapports entre les pouvoirs publics scellera l’œuvre de l’Assemblée.
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30 == 1.1. Le fonctionnement du régime sur un mode dualiste (1875-1879) ==
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32 Dans la mesure où le régime parlementaire est apparu en France sous sa forme dualiste pendant la monarchie de juillet, Mac-Mahon élu Président de la République interprétera le régime parlementaire sur le ce mode. Et ce d’autant plus que la Loi constitutionnelle du 25 février 1875 donne les pouvoirs de l’exécutif au Président de la République et oublie de créer le poste de chef de gouvernement. Cette volonté de faire fonctionner les institutions de cette manière débouchera sur la crise du 16 mai 1877 qui verra son aboutissement avec la «//Constitution Grévy// ».
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34 === 1.1.1. La crise du 16 mai 1877 ===
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36 Les conservateurs et les Monarchistes disposant à travers Mac-Mahon du pouvoir veulent gouverner. Mais le rapport des forces politiques à évolué.
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38 Au Sénat, l’élection du 30 janvier 1876 a été favorable aux conservateurs qui disposent d’une majorité de 154 voix contre 146 aux républicains. Mais, à la Chambre des Députés, les élections des 20 février au 5 mars 1876 ont donné la majorité aux républicains (360 contre 150).
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40 Dans ces conditions, Mac-Mahon nomme Jules Simon à la tête du Gouvernement. C’est un républicain - il a fait partie du Gouvernement de la Défense Nationale – mais il se définit lui-même comme conservateur.
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42 Mac-Mahon va provoquer l’épreuve de force en défiant les républicains par le renvoi de Jules Simon qui présente sa démission le 16 mai 1977. Il nomme à sa place le Duc de Broglie, le chef des Monarchistes. Comme ce Gouvernement est minoritaire, le Président de la République proroge la Chambre pendant un mois. En réponse les républicains adoptent le Manifeste des 363 par lequel ils montrent qu’ils disposent de la majorité nécessaire pour renverser le gouvernement. Ce qu’ils feront dès que la Chambre des députés pourra se réunir à nouveau.
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44 C’est ainsi que le19 juin 1877 le Gouvernement de Broglie est renversé. La dissolution de la Chambre des députés est prononcée le 25 juin 1877.
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46 Les élections ont lieu les 14 et 28 octobre 1877. La campagne électorale est animée. A cette occasion Léon Gambetta prononcera à l’adresse de Mac-Mahon cette célèbre phrase qui situe bien l’enjeu des élections : « //Quand le pays aura parlé, il faudra se soumettre ou se démettre// »
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48 La nouvelle Chambre comprend toujours une majorité républicaine, même si ceux-ci ont perdu des sièges (40).
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50 L’épilogue se déroulera en trois temps.
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52 Dans un premier temps Mac-Mahon jouera l’épreuve de force en nommant un Gouvernement minoritaire conduit par le Général de Rochebouët. La Chambre refusera d’entrer en rapport avec lui. Elle inaugurera ainsi ce qui deviendra plus tard la «//grève de l’investiture// ».
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54 De guerre lasse, il se soumettra en nommant le républicain Dufaure le 13 décembre 1877.
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56 « //Pour obéir aux règles parlementaires, j’ai formé un cabinet choisi dans les deux chambres, composé d’hommes résolus à défendre et à maintenir les institutions républicaines par la pratique sincère des lois constitutionnelles//. »
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58 Enfin, après le renouvellement partiel du Sénat du 5 janvier 1879 les républicains sont majoritaires dans la Haute Assemblée (179 contre 121). Le Président de la République sait alors qu’il ne peut plus compter sur le Sénat pour dissoudre la Chambre, il perd définitivement tout espoir de l’emporter et démissionne le 30 janvier. Son successeur, Jules Grévy, un républicain met officiellement fin au parlementarisme dualiste à travers ce que l’on appellera la Constitution Grévy.
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60 === 1.1.2. La fin de l’expérience : la «constitution Grévy » ===
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62 A peine élu le nouveau Président de la République s’adresse par un message aux Chambres :
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64 « //Soumis avec sincérité à la grande loi du régime parlementaire, je n’entrerai jamais en lutte contre la volonté nationale exprimée par ses organes constitutionnels//. »
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66 C'est ce texte que l’on appelle la « //Constitution Grévy// », car il traduit la nouvelle interprétation du régime parlementaire. Plus précisément deux lectures peuvent être faites, l’une technique, l’autre plus politique.
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68 Sur un plan technique la constitution Grévy signifie l’abandon du régime parlementaire dualiste puisque d’une part lorsque le Président de la République affirme : « //je n’entrerai jamais en lutte// //contre la volonté nationale … »//, il annonce l’abandon de la dissolution.
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70 Le message signifie aussi la fin de la responsabilité politique du Gouvernement devant le Président de la République, puisque selon le texte, le président n’exprime pas la volonté nationale.
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72 Techniquement, le message annonce la fin du régime parlementaire dualiste et ce qui va devenir le «//parlementarisme absolu// » selon l’expression de Carré de Malberg. Mais il exprime aussi une certaine conception politique celle de la souveraineté parlementaire.
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74 En effet, la souveraineté est exprimée par la Chambre. La souveraineté n’est plus nationale mais parlementaire, c'est une véritable captation qui est ainsi opérée. Elle débouche sur le plan du fonctionnement des institutions sur un système ultra-représentatif.
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77 == 1.2. La dérive vers le « //parlementarisme absolu// » (1879 -1914) ==
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80 La formule de Carré de Malberg dit bien de quoi il s’agit. Le régime parlementaire est déformé par un excès d’importance accordé au Parlement. Ce type de régime parlementaire qui frise le régime d’assemblée se caractérise donc par la prépondérance du Parlement. Les raisons expliquant le phénomène sont multiples.
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82 === 1.2.1. Les caractéristiques du « //parlementarisme absolu »// ===
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84 Le « //parlementarisme absolu »// se caractérise bien sûr par l’extension des prérogatives du Parlement, mais aussi corrélativement par la diminution du rôle de l’Exécutif.
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86 ==== 1.2.1.1. L’extension des prérogatives du Parlement ====
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88  Le rôle des commissions parlementaires
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90 Les commissions permanentes vont progressivement développer les enquêtes, tant dans l’exercice de la fonction législative que dans celle de contrôle.
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92 En convoquant de nombreux hauts fonctionnaires et Ministres, les commissions ont donc tendance à s’ingérer dans le fonctionnement de l’administration et à suppléer le Gouvernement. Ce faisant elles s’appuient consciemment ou non sur le modèle de la Convention où les Comités doublaient l’exécutif
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94 La force de leur intervention est parfaitement suggérée par cette phrase de Raymond Poincaré :
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96 « //Il n’y a pas d’inculpé devant un juge d’instruction, il n’y a pas de prévenu devant un tribunal correctionnel qui ne se sente plus à l’aise qu’un Chef de Gouvernement en présence d’une Commission parlementaire//. »
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99  Le renvoi de certains Présidents de la République
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101 Trois Présidents de la République seront contraints de démissionner par la Chambre, alors même que selon les lois constitutionnelles, le Président de la République est irresponsable.
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103 Ainsi, Jules Grévy, réélu en 1885, sera poussé à la démission deux ans plus tard le 2 décembre 1887. C'est à la suite du scandale des décorations dans lequel son gendre Wilson est compromis qu’il sera conduit à cette extrémité.
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105 Ne voulant pas dans un premier temps s’exécuter, il se heurtera alors à la fameuse « //grève de l’investiture »// qui tend à devenir, de fait, une véritable procédure de mise en jeu de la responsabilité du Président de la République. Cette première fera date comme le souligne l’historien Adrien Dansette :
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107 //« Par cette démission forcée, le mandat présidentiel devient révocable. C’est une date dans l’histoire de sa décadence »//
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109 La même mésaventure arrivera à Jean Casimir-Périer. Elu le 27 juin 1894, après l’assassinat de Sadi Carnot, il démissionnera six mois plus tard.
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111 C'est sans doute parce qu’il est le père des «//lois scélérates// » destinées à lutter contre les menées anarchistes que Casimir-Périer a été élu. Aussi, estime-t-il qu’il doit jouer un rôle actif à la tête de l’Etat :
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113 « //J’aurai le devoir de ne laisser ni méconnaître, ni prescrire les droits que la Constitution me confère// »
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115 Mais la Chambre ne l’entendra pas ainsi et le 16 janvier 1895 il donnera sa démission en persistant dans sa façon de voir les choses :
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117 « //Je ne me résigne pas à comparer le poids des responsabilités morales qui pèsent sur moi et l’impuissance à laquelle je suis condamné// ».
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119 Alexandre Millerand connaîtra le même sort. Elu en 1920, il sera conduit à présenter sa démission le 11 juin 1924. C'est parce que lui aussi est favorable à une conception active de la présidence qu’il devra démissionner.
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121 « Si la majorité des deux Chambres… pense comme moi que le Président de la République, s’il ne doit jamais être l’homme d’un parti peut et doit être l’homme d’une politique arrêtée et appliquée en étroite collaboration avec ses ministres, je ne me déroberai pas à l’appel de la représentation nationale. »
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123 Mais ce sont ses anciens amis politiques, réunis dans le Cartel des Gauches qui provoqueront sa chute. Après leur succès aux élections de mai 1924, ils refuseront d’entrer en relation avec lui bien qu’il ait pressenti Edouard Herriot, leur leader, pour exercer les fonctions de Président du Conseil.
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125 ==== 1.2.1.2. La diminution du rôle de l'exécutif ====
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127 C'est tout l’exécutif qui voit son rôle diminuer, le Président de la République à travers son effacement, le Gouvernement à travers l’instabilité ministérielle.
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129  L'effacement du Président de la République
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131 Il se traduit de différentes manières, par le transfert d’une grande partie de ses pouvoirs au Président du Conseil d’abord, mais aussi, par le blocage du droit de dissolution comme en témoigne Jean Casimir-Perier :
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133 « //Parmi tous les pouvoirs qui lui semblent attribués, il n’en est qu’un que le Président de la République puisse exercer librement et personnellement : c'est la présidence des solennités nationales….Le Président de la République n’est qu’un maître de cérémonie.// »
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136 Cet effacement du Président de la République est entretenu par les parlementaires. Comme ce sont eux, qui, réunis en Assemblée Nationale élisent le Président de la République, ils prendront l’habitude de porter à la présidence des hommes de second plan plutôt que de fortes personnalités. Ils appliqueront la formule de Clemenceau : « //Je vote pour le plus bête// »
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138 C'est ainsi que selon Joseph-Barthelemy :
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140 //« Grévy fut préféré à Gambetta, Carnot à Jules Ferry, Félix Faure à Waldeck-Rousseau, Loubet à Méline, Deschanel enfin fut préféré à Clemenceau ».//
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142 Et l’on pourrait ajouter que Paul Doumer fut préféré à Aristide Briand. La seule exception étant constituée par Raymond Poincaré. Si le Président de la République est effacé, le gouvernement est affaibli en raison de l'instabilité ministérielle.
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145  L'instabilité ministérielle
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147 Ce phénomène a une certaine consistance puisque 104 Gouvernements se succèderont en 65 ans. Leur durée de vie moyenne est de 7 mois et demi. Le gouvernement de Frédéric François-Marsal ne durera que 2 jours; celui de Ribot, 3 jours, celui de Fallières, 19 jours. Mais le gouvernement Briand durera 15 mois; celui de Jules Ferry, 2 ans et 1 mois, celui de Clemenceau 2 ans et 8 mois et enfin le plus endurant sera celui de Waldeck-Rousseau avec 3 ans.
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149 L’instabilité est plus ou moins importante selon les périodes : ainsi entre 1920 et 1940, elle très forte alors qu’au début du siècle, elle est certainement la plus faible.
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151 Toutefois, ses effets néfastes sont en partie compensés par deux phénomènes :
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153 - la stabilité des ministres puisque certains d’entre eux ont duré plus que leur ministère : Delcassé sera ministre sans interruption pendant presque 7 ans, Freycinet, 4 ans et 7 mois; Barthou et Briand 4 ans et 3 mois
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155 - la stabilité des fonctionnaires. Au sein des ministères, les grandes directions conservent longtemps les mêmes titulaires, de plus dans certains ministères il existe des secrétaires généraux.
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157 === 1.2.2. Les causes du « //parlementarisme absolu// » ===
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159 Les causes sont autant institutionnelles que politiques.
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161 ==== 1.2.2.1. Les causes institutionnelles ====
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163 Les deux pouvoirs ne sont plus en équilibre. L’exécutif a perdu l’usage du droit de dissolution, le législatif en profite d’autant plus que la mise en œuvre de la responsabilité du Gouvernement est inorganisée.
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165 Le blocage du droit de dissolution est bien réel, puisqu’en 65 ans, on ne compte qu’une seule dissolution: celle de Mac-Mahon, le 25 juin 1877. Comment peut expliquer un tel blocage ?
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167 C’est d’abord pour une raison technique qu’une telle situation a été possible. Selon l’article 5 de la loi du 25 février 1875 : « //Le président de la République peut, sur l'avis conforme du Sénat, dissoudre la Chambre des députés// ». Or l’avis conforme du Sénat était pratiquement impossible à obtenir ne serait-ce qu’en raison de la solidarité parlementaire, mais aussi en raison de l’importance du Parlement dans le système n’était-il pas devenu le véritable titulaire de la souveraineté ?
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169 Mais une autre raison peut expliquer ce blocage du droit de dissolution. Elle se situe, elle, sur un plan plus idéologique.
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171 La seule dissolution prononcée, celle de Mac-Mahon fut présentée et ressentie comme « //un coup d’Etat contre la République// » selon les mots de Gambetta. Présentée de cette façon, il était difficile pour les républicains d’utiliser à leur tour une telle arme d’autant plus que cette dissolution exprimait d’une certaine manière un fonctionnement du régime parlementaire sur un mode dualiste.
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173 Si le blocage du droit de dissolution prive l’exécutif de son arme dans son éventuel duel avec le Parlement, celui-ci et singulièrement la Chambre des députés peut user à loisir de la sienne en raison du caractère inorganisé de la mise en œuvre de la responsabilité politique du gouvernement. En d’autres termes, les députés peuvent très facilement renverser le gouvernement. C’est ce que constatait avec humour Joseph-Barthelemy :
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175 « //Il est plus facile à la Chambre de renverser le ministère qu’au Gouvernement de déplacer un instituteur ou de suspendre un postier// »
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177 En effet, aucune procédure de mise en jeu de la responsabilité n’est prévue par la Constitution. Donc aucune limite, aucun cadre ne vient canaliser les prérogatives des Chambres qui sont poussées à les exercer d’autant plus que des raisons politiques les y incitent.
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179 ==== 1.2.2.2. Les causes politiques ====
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181 Sur un plan politique, c’est le multipartisme qui explique le mieux l’instabilité et au-delà le « //parlementarisme absolu// ».
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183 En 1934, 19 groupes politiques sont représentés à la Chambre, ils ne connaissent aucune discipline ni interne, puisque il est rare que des consignes de vote soient données, ni externe, puisque les accords entre les partis sont rares, et quand ils existent, ils sont rarement suivis d’effets : les accords électoraux sont rarement des accords de gouvernement.
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185 Dans ces conditions, il est difficile de constituer des majorités stables. Or sans majorité stable, le gouvernement est sans force. Le multipartisme indiscipliné qui règne alors explique en grande partie le « //parlementarisme absolu// » mais, toujours sur le plan politique, la théorie de la souveraineté parlementaire a jouer également un rôle important.
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187 On a déjà évoqué cette «//théorie// ». Disons que cette conception met au centre du système politique la Chambre des députés, par conséquent tous les autres organes lui sont inférieurs, tous les actes juridiques autres que la Loi sont inférieurs à celle-ci. Dans ce système les parlementaires sont seuls habilités à agir, le Peuple est exclu et les juges ne peuvent contrôler la Loi, le gouvernement ne peut vraiment mener une politique. C’est la «//République des députés// » que dénonçait Millerand dans son discours d’Evreux (14 octobre 1923) :
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189 "Le respect de la souveraineté du peuple, qui est la loi suprême, exige qu'il résiste à cet entraînement.
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191 Rigoureuse séparation des pouvoirs ; stricte observance de leurs attributions, la liberté est à ce prix.
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193 Que le pouvoir législatif se contente de légiférer et de contrôler ; que le pouvoir judiciaire rende, en toute indépendance, les arrêts que lui dictent la loi et sa conscience; que, soumis au contrôle de l'un, respectueux de l'indépendance de l'autre, le pouvoir exécutif administre et gouverne : la règle est plus aisée sans doute à formuler qu'à suivre."
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195 = 2. LE RÉGIME PARLEMENTAIRE RATIONALISÉ ECARTÉ OU LA NOUVELLE VICTOIRE DU PARLEMENTRISME ABSOLU : LA QUATRIEME REPUBLIQUE =
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198 En 1946, les constituants veulent éviter les errements de la Troisième République, ils veulent empêcher le retour du « //parlementarisme absolu// ». A cette fin ils comptent sur le « //parlementarisme rationalisé » //qu’ils inscrivent dans la Constitution, mais ce sera un échec puisque dans la pratique institutionnelle le //« parlementarisme absolu// » triomphera.
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200 == 2.1. Une Constitution qui recourt au « //parlementarisme rationalisé »// ==
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203 C'est dans le domaine des relations entre les pouvoirs publics que la rationalisation se fera jour, puisque rationaliser signifie inscrire dans la Constitution avec le plus de précision possible, les règles du régime parlementaire, afin d’éviter son dysfonctionnement.
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205 === 2.1.1. La rationalisation dans les moyens d'action du législatif sur l'exécutif ===
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207 Le moyen d’action par excellence du législatif sur l'exécutif, c’est bien sûr la responsabilité politique du gouvernement. C’est pourquoi, on trouve inscrit, dans la Constitution du 27 octobre 1946, non seulement le principe de la responsabilité ministérielle, mais aussi les modalités de sa mise en œuvre.
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209 Le principe de la responsabilité ministérielle est posé par l’article 48 de la Constitution :
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211 «Les ministres sont collectivement responsables devant l’Assemblée Nationale de la politique générale du Cabinet et individuellement de leurs actes personnels.
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213 Ils ne sont pas responsables devant le Conseil de la République. »
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215 A la différence de la Troisième République, les procédures de mise en œuvre de cette responsabilité sont prévues explicitement dans la Constitution, avec un luxe de détails.
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217 ==== 2.1.1.1. La question de confiance (art 49) ====
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219 Cette procédure se caractérise par le fait qu’il s’agit d’une mise en jeu de la responsabilité à l’initiative du gouvernement. Mais bien sûr c'est l’Assemblée Nationale qui se prononce.
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221 La question est posée par le Président du Conseil après délibération du Conseil des Ministres. Le vote de l’Assemblée Nationale est encadré de trois manières afin de rendre plus difficile le renversement du Gouvernement :
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223 - Il ne peut intervenir qu’après l’écoulement d’un délai de 24 heures
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225 - Le scrutin est public
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227 - La majorité requise pour rejeter la confiance est la majorité absolue.
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229 ==== 2.1.1.2. La motion de censure (art 50) ====
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231 C’est un texte rédigé à l’instigation d’un ou plusieurs députés condamnant le gouvernement pour sa politique et soumis à l’approbation de l’assemblée tout entière. C'est la procédure la plus dangereuse pour le gouvernement puisque l’initiative lui échappe. L’encadrement du vote sur la motion sera donc renforcé.
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233 Trois mesures sont prévues à cette fin :
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235 - Le vote ne peut intervenir qu’après l’écoulement d’un délai de 24 heures
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237 - Il se déroule au scrutin public
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239 - Il n’est acquis qu’à «//la majorité absolue des députés à l’Assemblée Nationale// ».
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241 === 2.1.2. La rationalisation dans les moyens d'action de l'exécutif sur le législatif ===
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243 Le moyen d’action principal de l’exécutif sur le législatif est la dissolution. Elle est prévue et organisée par l’article 51 de la Constitution du 27 octobre 1946.
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245 //**Article 51**. Si, au cours d'une même période de dix-huit mois, deux crises ministérielles surviennent dans les conditions prévues aux articles 49 et 50, la dissolution de l'Assemblée nationale pourra être décidée en Conseil des ministres, après avis du président de l'Assemblée. La dissolution sera prononcée, conformément à cette décision, par décret du président de la République.//
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247 //Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont applicables qu'à l'expiration des dix-huit premiers mois de la législature.//
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250 Par rapport aux Lois constitutionnelles de 1875, la dissolution voit ses titulaires et ses conditions d’utilisation évoluer sensiblement.
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252 ==== 2.1.2.1. Les titulaires du droit de dissolution ====
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254 Elle est décidée en Conseil des Ministres, après avis du Président de l’Assemblée Nationale. Elle est prononcée par décret du Président de la République, contresigné par le Président du Conseil.
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256 ==== 2.1.2.2. Les conditions de la dissolution ====
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258 Elle ne peut être prononcée pendant les 18 premiers mois de la Législature. Passé ce délai, elle ne peut l’être que si deux Gouvernements ont été renversés dans les conditions prévues aux articles 49 et 50 dans un délai de 18 mois.
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260 Le droit de dissolution redevient un moyen d’action appartenant exclusivement à l’exécutif. Mais le fait de lier son emploi à la forme des crises ministérielles va engendrer sa disparition de facto.
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262 == 2.2. Une pratique institutionnelle qui ramène le « //parlementarisme absolu //» ==
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265 L’effort de rationalisation dont on vient de prendre la mesure ne portera pas ses fruits. Rapidement on verra réapparaître le «//parlementarisme absolu// ». Très vite deux phénomènes vont se developper.
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267 === 2.2.1. L’effacement du gouvernement ===
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269 Si les constituants avaient manifesté clairement leur volonté de réduire le rôle du Président de la République, ils avaient nettement exprimé le désir de renforcer le gouvernement et singulièrement son chef, le Président du Conseil.
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271 Dans les faits, le gouvernement sera très rapidement rabaissé puisque l’on portera atteinte à son l’autonomie ainsi qu’à ses moyens d’action.
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273 ==== 2.2.1.1. Les atteintes à l'autonomie du Gouvernement ====
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275 L’autonomie du gouvernement sera réduite à travers la pratique de la «//double investiture// » que l’on institutionnalisera lors de la révision de 1954.
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277 C’est Paul Ramadier qui inaugurera cette pratique lors de la formation de son gouvernement en 1947.
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279 Jusqu’en 1954, date d’une importante révision, la procédure était la suivante :
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281 - 1^^er^^ temps : le Président de la République, après les consultations d’usage, pressent un candidat.
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283 - 2^^e^^ temps : le candidat pressenti présente son programme à l’Assemblée Nationale qui l’investit par un vote à la majorité absolue des députés.
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285 - 3^^e^^ temps : le Président du Conseil choisit ses ministres.
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287 - 4^^e ^^temps : le Président de la République nomme le Président du Conseil et les membres du Gouvernement.
288
289 Mais, ce système ne sera pas respecté dans les faits. Une phase supplémentaire à la procédure de formation du gouvernement sera rajoutée.
290
291 Plus précisément, le Président du Conseil après avoir obtenu la confiance personnellement, est revenu devant l’Assemblée Nationale avec l’ensemble de ses ministres et a demandé à nouveau un vote de confiance. A l’investiture personnelle s’ajoutait donc l’investiture collective
292
293 Cette pratique n’était pas sans conséquences. C’est en effet, le Cabinet tout entier qui procède désormais de l’Assemblée Nationale, ainsi, le Président du Conseil perd une partie de son autorité sur ses ministres, puisqu’ils ne doivent plus leur présence au seul Chef du gouvernement qui les choisit, mais à l'Assemblée nationale qui les investit.
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295 **La double investiture**
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297 //11heures : Je suis très mécontent. J'apprends que Ramadier va accepter cet après-midi la discussion des .interpellations concernant la composition de son gouvernement 1.//
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299 //- Mais, lui dis-je au téléphone, c'est contraire à l'esprit de la Consti­tution. Autrefois, lorsque le gouvernement prenait contact avec la Chambre, celle-ci se prononçait à la fois sur le programme et sur la composition du gouvernement. Aujourd'hui, tu as la confiance de l'Assem­blée pour l'exécution d'un programme et l'orientation d'une politique. C'est toi, et toi seul, qui as la responsabilité des actes de tes collaborateurs, donc de leur choix. Explique cela à l'Assemblée en refusant tout débat et tout vote - sauf plus tard sur la non-conformité des actes du gouver­nement à la déclaration ministérielle, c'est-à-dire sur sa politique. Ne recommençons pas les jeux de massacre. Ne sois pas un « vieux de la Ill^^e^^).//
300
301 //- Mais, me répondit-il, je suis plus jeune que toi! En tout cas l'Assemblée est souveraine et c'est un principe de tout temps; je ne peux méconnaître cette souveraineté ...//
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303 //- Je ne l'ignore pas. Rappelle-lui seulement que, dans une démocratie, la souveraineté est définie et limitée par la Constitution. Demande le renvoi des interpellations sine die ...//
304
305 //Peine perdue! .. Le doigt du « mécanisme» est dans l'engrenage.//
306
307 //Qu'y puis-je? Je ne peux pourtant pas le révoquer ... !//
308
309 //19 heures : Dieu des Auvergnats, tu l'emportes! Ramadier vient d'obtenir son vote de confiance - le deuxième en huit jours - par 52I voix contre I2. En est-il plus fort? En tout cas je ne veux pas l'en féliciter, puisque je n'ai pas approuvé cette incartade.//
310
311 **Extraits de Vincent AURIOL « //Mon septennat »//**
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313 La pratique de la double investiture sera reprise par tous les gouvernements et c’est pourquoi elle sera entérinée lors de la révision constitutionnelle de 1954 tout en étant simplifiée.
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315 Désormais, le Président du Conseil forme son Gouvernement avant de se présenter devant l’Assemblée Nationale.
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317 On supprime les deux investitures, mais on les remplace par l’investiture collective. L’esprit de la double investiture subsiste, on en supprime seulement l’inconvénient pratique : la longueur de la procédure.
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319 ==== 2.2.1.2. Les atteintes aux moyens d'actions du Gouvernement ====
320
321 Le moyen d’action le plus efficace dont dispose le Gouvernement est sans aucun doute la dissolution. Or la réglementation de ce que l’on pourrait appeler les conséquences de la dissolution est telle qu’elle dissuade les Présidents du Conseil de l’utiliser. Là encore la révision de 1954 modifiera la situation sans pour autant changer fondamentalement les données du problème.
322
323 Dans sa formulation initiale, l’article 52 de la Constitution était rédigé de la manière suivante :
324
325 « //En cas de dissolution, le Cabinet, à l’exception du Président du Conseil et du ministre de l’intérieur, reste en fonction pour expédier les affaires courantes".//
326
327 //Le Président de la République désigne le Président de l’Assemblée Nationale comme Président du Conseil. Celui-ci désigne le nouveau ministre de l’intérieur en accord avec le Bureau de l’Assemblée Nationale. Il désigne comme ministre d’Etat des membres des groupes non représentés au Gouvernement.// »
328
329 Comme le faisait remarquer Jacques Chapsal :
330
331 //« Autrement dit, on demande à un Gouvernement qui voudrait solliciter le pays de se prononcer entre lui et l’Assemblée de faire « hara-kiri » et d’ouvrir très largement les portes du pouvoir à ses adversaires politiques »//
332
333 En effet, un Président du Conseil qui recourt à la dissolution laisse sa place au Président de l'Assemblée nationale, mais surtout il fait entrer dans le gouvernement ses adversaires politiques de l’opposition. Or la dissolution est un moyen de faire trancher un différend entre le gouvernement et l’opposition par le peuple. Le système retenu en 1946 donne tort au Chef du gouvernement avant même que le peuple ne se soit prononcé.
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335 En 1954, la révision de constitutionnelle modifiera l’article 52. Sa nouvelle formulation ne maintient le système initial, qu’en cas de dissolution précédée de l’adoption d’une motion de censure.
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337 === 2.2.2. L’instabilité ministérielle ===
338
339 Sous la Quatrième République, l’instabilité ministérielle réapparait, mais elle est encore plus forte que sous la Troisième, puisque la durée moyenne de vie d’un Gouvernement est de 6 mois.
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341 Elle est non seulement le produit du dysfonctionnement des institutions, mais aussi d'une situation politique instable.
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343
344 |**Assemblée
345 élue en…**|**Présidents du conseil**|**Appartenance politique**|**Durée des gouvernements**
346 |(((
347 **Novembre 1946**
348
349 **Première
350 Législature**
351 )))| 1. Léon BLUM
352
353 2. Paul RAMADIER
354 \\ 3. Robert SCHUMAN
355 4. André MARIE
356 5. Robert SCHUMAN
357 6. Henri QUEUILLE
358 7. Georges BIDAULT
359 8. Henri QUEUILLE
360 9. René PLEVEN
361 10. Henri QUEUILLE|Socialiste - SFIO
362 ( Section française de l'Internationale ouvrière )
363 Socialiste - SFIO
364 ( Section française de l'Internationale ouvrière )
365 Mouvement républicain populaire ( MRP )
366 Radical
367 Mouvement républicain populaire ( MRP )
368 Radical
369 Mouvement républicain populaire ( MRP )
370 Radical
371 Union démocratique et socialiste
372 de la résistance ( UDSR )
373 Radical|1 mois
374 \\10 mois
375 \\8 mois
376 1 mois
377 2 jours
378 13 mois
379 8 mois
380 2 jours
381 7 mois ½
382 \\4 mois
383 |(((
384 **Juin 1951**
385
386 **Deuxième
387 Législature**
388 )))|11. René PLEVEN
389 12. Edgar FAURE
390 13. Antoine PINAY
391 14. René MAYER
392 15. Joseph LANIEL
393 16. P. MENDÈS- FRANCE
394 17. Edgar FAURE|Union démocratique et socialiste
395 de la résistance (UDSR)
396 Radical
397 Centre national des Indépendants
398 Radical
399 Centre national des Indépendants (CNI)
400 Radical
401 Radical|5 mois
402 1 mois
403 9 mois ½
404 4 mois ½
405 11 mois ½
406 7 mois ½
407 11 mois
408 |(((
409 **Janvier 1958**
410
411 **Troisième
412 Législature**
413 )))|(((
414 18. Guy MOLLET
415 19. BOURGÈS-MAUNOURY
416 20. Félix GAILLARD
417 21. Pierre PFLIMIN
418
419 Charles de GAULLE
420 investi le 1^^er ^^Juin 1958
421 )))|Socialiste - SFIO
422 (Section française de l’Internationale ouvrière)
423 Radical
424 Radical
425 Mouvement républicain populaire (MRP)|(((
426 16 mois
427 3 mois ½\\
428
429 5 mois
430 15 jours
431 préside le dernier gouvernement de la Quatrième République
432 )))
433
434 ==== 2.2.2.1. L’instabilité, produit du dysfonctionnement des institutions ====
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436 Un double dysfonctionnement apparaitra rapidement, d’une part, la responsabilité ministérielle sera dénaturée et d’autre part la dissolution disparaîtra de fait.
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438 Pour ce qui est de la responsabilité ministérielle, on constate d’abord une banalisation de la question de confiance qui se traduit par l’apparition de questions de confiance implicites ou des pseudo-questions de confiance, procédures construites de toutes pièces sans que la Constitution n’y fasse allusion. Pour ce qui est de la motion de censure elle disparait au profit de l’interpellation qui renaît de ses cendres, mais qui n’est pas prévue par la Constitution.
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440 En d’autres termes, les crises ministérielles se multiplient, mais elles sont provoquées à travers d’autres procédures que celles inscrites dans la Constitution.
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442 Si les crises ministérielles se multiplient dans les conditions que l’on vient de voir, la dissolution disparait de fait.
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444 Une seule dissolution sera prononcée sous la Quatrième République, celle du 2 décembre 1955 décidée par Edgar Faure. Pourquoi en est-on arrivé là ?
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446 Il faut rappeler que selon l’article 51 de la Constitution, la dissolution de l'Assemblée nationale ne peut être prononcée qu’à certaines conditions et notamment après deux crises ministérielles intervenant dans les conditions prévues par la Constitution, c’est à dire après l’adoption d’une motion de censure ou après le rejet d’une question de confiance et ce dans un délai de 18 mois.
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448 Or les dispositions de l'article 51seront contournées. D’abord, on l’a vu la plupart des crises sont provoquées à travers des procédures non retenues par la Constitution, ce qui empêche le recours à la dissolution. Lorsque les députés utilisent la motion de censure, ils calibrent leur vote de façon à ce que la majorité exigée (majorité absolue) ne soit pas atteinte car ils savent que le gouvernement, bien que n’étant pas juridiquement obligé de démissionner, abandonne le pouvoir, car politiquement c’est quasiment impossible. Mais par ces votes calibrés, les députés bloquent le droit de dissolution car la crise ministérielle n’est pas conforme à la Constitution.
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451 ==== 2.2.2.2. L'instabilité, produit d'une situation politique instable ====
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454 Les Gouvernements tombent parce qu’ils ne disposent plus d’une majorité. Si c’est le cas, c’est en raison du multipartisme indiscipliné et de ce que l’on appellera le gouvernement au centre.
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456 Comme sous la Troisième République, le nombre de partis politiques représentés au Parlement est important et de plus, l’indiscipline règne à l’intérieur de ceux-ci où aucune directive de vote n’est donnée. Mais l’indiscipline existe aussi à l’extérieur de partis, puisque les alliances ne sont pas toujours très stables.
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458 Lors de l'élection de l’Assemblée nationale constituante en 1946, est formée une alliance entre le PCF (Parti Communiste Français), le MRP (Mouvement Républicain Populaire) et la SFIO (Section Française de l'Internationale Ouvrière). Le « //Tripartisme //» permet l’adoption de la Constitution de la IV^^ème^^ République en octobre 1946.
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460 Cette alliance obtient ensuite la majorité aux élections législatives de novembre 1946 et gouverne jusqu'en mai 1947. A cette date, les ministres communistes, qui soutiennent les grèves contre le gouvernement et qui s'opposent à la répression française en Indochine, sont exclus du gouvernement ce qui marque la fin du « //Tripartisme ».//
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462 Une nouvelle stratégie dite de « //Troisième force// » sera mise en œuvre par les socialistes de la SFIO, le MRP et les radicaux. Cette //« Troisième force » // dirige la IV^^ème^^ République à partir de mai 1947 (après le départ des communistes du gouvernement).
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464 Grâce au système des apparentements, la « //Troisième force// » réussit à se maintenir au pouvoir lors des élections législatives de juin 1951. Elle disparaît cependant peu après (septembre 1951) avec le départ des socialistes qui passent dans l’opposition pour montrer leur refus du financement par l’Etat des écoles primaires privées.
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466 La majorité se réduit donc au fur et à mesure, dans ces conditions les alliances deviennent de plus en plus instables comme les gouvernements qu’elles soutiennent.
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471  
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474 La Cinquième République voudra à son tour écarter le « //parlementarisme absolu// ». A cette fin elle recourra à son tour, mais avec succès au « //parlementarisme rationalisé// », surtout, elle donnera au régime parlementaire qu’elle adopte un « //puissant correctif présidentiel »//.
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476 Dans un premier temps (1958-1962) ce correctif fera penser au régime parlementaire dualiste. Toutefois, le développement du rôle du Président de la République après son élection au suffrage universel direct, rendra moins visible le caractère parlementaire du régime. Il apparaitra cependant de manière éclatante durant les trois cohabitations qui furent présentées comme la « //revanche du régime parlementaire »//.
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